I.

Varuh človekovih pravic Republike Slovenije (Varuh) se je ob obravnavi konkretne pobude, ki se je nanašala na domnevno sporno besedilo člena predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (EVA 2025-2711-0053, v nadaljnjem besedilu: predlog novele ZZVZZ-V), ki spreminja 77. a člen veljavnega Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ)^[1], srečal z vprašanjem, kakšni so pogoji za opravljanje dela na delovnem mestu laičnega nadzornika Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS) in kako je predviden nadzor nad njihovim delom, ko izvajajo nadzore bolniških staležev. Vprašanje se je postavilo v razmerju do detektivov, ki morajo izpolnjevati stroge pogoje po Zakonu o izvajanju detektivske dejavnosti (ZDD-2)^[2].

Varuh na podlagi prvega odstavka 9. člena Zakona o varuhu človekovih pravic[3] obravnava pobude posameznic in posameznikov in daje v zvezi z njimi svoje predloge, mnenja, kritike ali priporočila.

II.

Varuh se je v zvezi z zadevo obrnil najprej na Ministrstvo za zdravje (MZ), nato pa še na ZZZS. Novela ZZVZZ-V, ki je bila lani konec junija vložena v zakonodajni postopek in naj bi zakonsko uredila področje laičnih nadzorov bolniških staležev, med tem še vedno ni sprejeta, je pa bil v vmesnem času sprejet Zakon o dodatnih interventnih ukrepih na področju zdravstva (ZDIUPZ)^[4], ki velja od 27. 12. 2025 ter ureja tudi laični nadzor ZZZS, in sicer do uveljavitve zakona, ki ureja zdravstveno varstvo in zdravstveno zavarovanje.

Besedilo 24. člena ZDIUPZ sledi besedilu zadnjega predloga spremembe 77. a člena v predlogu novele ZZVZZ in določa sledeče:

(1.) Zavod za namen učinkovite porabe sredstev obveznega zdravstvenega zavarovanja izvaja nadzor nad ravnanjem zavarovancev med začasno zadržanostjo od dela zaradi bolezni ali poškodbe v času, ko nadomestilo izplačuje Zavod (v nadaljnjem besedilu: laični nadzor).

(2.) Zavod izvaja laični nadzor s svojimi zaposlenimi ali za to pooblasti pravno ali fizično osebo (v nadaljnjem besedilu: laični nadzornik).

(3.) Laični nadzor odredi imenovani zdravnik ali zdravstvena komisija Zavoda na lastno pobudo ali na obrazložen predlog organov Zavoda, izbranega osebnega zdravnika ali delodajalca zavarovane osebe.

(4.) Laični nadzornik se pri opravljanju laičnega nadzora izkaže s službeno izkaznico, ki jo izda Zavod.

(5.) Laični nadzornik ima pravico do seznanitve z navodili o ravnanju zavarovanca med začasno zadržanostjo od dela iz 22. člena tega zakona, nima pa pravice do seznanitve z zdravstveno dokumentacijo zavarovanca.

(6.) Laični nadzor obsega naslednja dejanja:

• obisk pri zavarovancu,
• pogovor z zavarovancem,
• pridobivanje podatkov iz javno dostopnih virov.

(7.) Nadalje skladno s sedmim odstavkom navedenega člena laični nadzornik po opravljenem dejanju iz prejšnjega odstavka sestavi zapisnik, v katerem navede vsa dejstva v zvezi s prisotnostjo zavarovanca in upoštevanjem navodil o ravnanju zavarovanca med začasno zadržanostjo od dela iz 22. člena tega zakona. Zapisnik podpišeta laični nadzornik in zavarovanec, pri katerem se izvaja laični nadzor, oziroma tudi druge osebe, ki so podale izjavo v povezavi z ravnanjem zavarovanca v času začasne zadržanosti od dela. Če zavarovanec ali druga oseba iz prejšnjega stavka odklonita podpis zapisnika, laični nadzornik to navede v zapisniku. Izvod zapisnika laični nadzornik po opravljenem dejanju iz prejšnjega odstavka vroči zavarovancu.

(8.) Če zavarovanec ob obisku laičnega nadzornika ni prisoten, laični nadzornik pusti v poštnem nabiralniku ali na drugem primernem mestu obvestilo o opravljenem obisku. Zavarovanec lahko v treh delovnih dneh od obiska pojasni razloge o svoji odsotnosti in zanje predloži dokazila.

(9.) Laični nadzor se zaključi z ugotovitvenim poročilom, ki vsebuje najmanj:

• ime in priimek nadzornika,
• ime in priimek zavarovanca,
• kraj in čas dejanj,
• opis opravljenih dejanj,
• ugotovljeno ravnanje zavarovanca v času laičnega nadzora.

(10.) Laični nadzornik poročilo iz prejšnjega odstavka posreduje imenovanemu zdravniku. Poročilo iz prejšnjega odstavka šteje kot pobuda za ponovno presojo, ali so še podani razlogi za začasno zadržanost od dela.

(11.) Zavod o obsegu, vsebini in ugotovitvah izvedenih laičnih nadzorov poroča v letnem poročilu Zavoda.

(12.) Pri izvajanju laičnega nadzora iz tega člena se ne uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek.

(13.) Podrobnejši način izvajanja laičnega nadzora iz tega člena določi Zavod s soglasjem ministra, pristojnega za zdravje.

(14.) Laični nadzor iz tega člena velja do uveljavitve zakona, ki ureja zdravstveno varstvo in zdravstveno zavarovanje.

MZ je Varuhu zatrdilo, da predlog novele ZZVZZ v ničemer ne posega v izvajanje detektivske dejavnosti, kot jo ureja ZDD-2. Izvajalci detektivske dejavnosti bodo lahko v skladu z ZDD-2 še naprej pridobivali informacije o zlorabah pravice do zadržanosti z dela zaradi bolezni ali poškodbe v skladu z zakonodajo, ki ureja delovna razmerja, medtem ko predlog novele ZZVZZ ureja nadzor ZZZS nad začasno zadržanostjo od dela zaradi bolezni ali poškodbe v času, ko nadomestilo izplačuje ZZZS. Laični nadzornik pri laičnem nadzoru ne izvaja upravičenj detektivov iz 35. do 40. člena ZDD-2^[5], ampak gre za nadzor v smislu preprečevanja morebitnih zlorab pri uveljavljanju pravic, predvsem denarnih dajatev iz obveznega zdravstvenega zavarovanja. Za laične nadzornike se ne zahtevajo posebne strokovne kvalifikacije, se pa glede na naravo njihovega dela dodatno zahteva vozniški izpit B kategorije, osnovna raven znanja tujega jezika in računalniška znanja. Ker ne gre za zdravstvene delavce, ampak za administrativne delavce, so pogoji za zasedbo tega delovnega mesta določeni v internem aktu o sistemizaciji delovnih mest ZZZS in niso predmet ZZVZZ.

Varuh se je obrnil tudi na ZZZS, o problematiki je bilo govora tudi na sestanku predstavnikov Varuha in ZZZS. Po navedbah ZZZS primerjava med laičnimi nadzorniki in detektivi ni mogoča, saj laični nadzorniki ne opravljajo dela detektivov po ZDD-2, temveč le preverijo pri zavarovancu doma, ali ta ravna skladno z navodili zdravnika v smeri izboljšanja zdravja oziroma da ne počne česa, s čimer si bo podaljšal čas okrevanja. Pri nadzoru laični nadzornik torej ugotavlja, ali je ravnanje zavarovanca v skladu z navodili osebnega zdravnika oziroma imenovanega zdravnika ali zdravstvene komisije ZZZS. Laični nadzornik o svojih ugotovitvah obvesti imenovanega zdravnika. Posledično se lahko zavarovanca ponovno obravnava pri imenovanem zdravniku (peta alineja drugega odstavka 81. člena ZZVZZ, drugi odstavek 233. člena Pravil OZZ ) ali se odloča o odvzemu ali zadržanju nadomestila (35. člen ZZVZZ, 146. in 147. člen Pravil OZZ v povezavi s prvim odstavkom 84. člena ZZVZZ, po novem 18. člen ZDIUPZ). Laični nadzor je oblika nadzora, ki se izvaja z namenom zagotavljanja transparentnosti, zaščite javnega interesa in pravic posameznikov. ZZZS je potrdilo, da, glede na naravo dela, ne gre za zdravstvene delavce, zato pogoji za zasedbo tega delovnega mesta niso predmet ZZVZZ, temveč internega pravilnika o sistemizaciji delovnih mest v ZZZS. V skladu z navedenim pravilnikom so za sistemizirano delovno mesto nadzornika bolniškega staleža predpisani naslednji pogoji:

1. Zahtevana raven izobrazbe: srednja strokovna izobrazba ali srednja splošna izobrazba;
2. Smer izobrazbe: splošna, upravna, administrativna ali druga ustrezna smer;
3. Ključne naloge: načrtovanje in izvajanje laične kontrole med začasno odsotnostjo z dela; zbiranje in pridobivanje informacij za namen laične kontrole; sodelovanje z imenovanimi zdravniki, zdravstveno komisijo in oddelki, ki izvajajo obvezno zdravstveno zavarovanje; priprava poročil o izvedenih kontrolah;
4. Zahtevana dodatna znanja: osnovna raven znanja tujega jezika, 1. stopnja računalniških znanj in vozniški izpit B kategorije.

Glede na navedeno se za potrebe delovnega mesta laičnega nadzornika ne zahtevajo posebne strokovne kvalifikacije, se pa glede na naravo njihovega dela za to delovno mesto dodatno zahteva vozniški izpit B kategorije, osnovna raven znanja tujega jezika in prva stopnja računalniških znanj. Navedeni pogoji po pojasnilu ZZZS zagotavljajo, da je laični nadzornik opremljen z ustreznimi administrativnimi, komunikacijskimi in tehničnimi veščinami za učinkovito izvajanje nadzora bolniških staležev.

ZZZS je Varuha seznanil še, da se nadzor nad delom laičnih nadzornikov izvaja v okviru delovnopravne zakonodaje. Morebitna pritožba zavarovanca je torej lahko podlaga za disciplinski postopek in izrek disciplinskih sankcij ali odpoved pogodbe o zaposlitvi iz krivdnega razloga, ob upoštevanju postopkovnih pravic delavca V obdobju od 2020 do 2024 so prejeli tri pritožbe v zvezi z ravnanjem laičnega nadzornika pri izvedbi konkretnega laičnega nadzora. O možnosti vložitve pritožbe je posameznik seznanjen preko Zavodove spletne strani.

III.

Varuh je po preučitvi pojasnil MZ in ZZZS ta ocenil kot korektna in utemeljena. Tudi iz 24. člena ZDIUPZ izhaja, da upravičenja laičnih nadzornikov niso enaka upravičenjem detektivov po ZDD-2, ki denimo za razliko od laičnih nadzornikov lahko uporabljajo tehnična sredstva, kot določeno v 39. členu ZDD-2^[6]. Iz vseh prejetih pojasnil dejansko izhaja, da informacije, ki jih pridobijo laični nadzorniki pri nadzoru na koncu presoja imenovani zdravnik, štejejo pa kot pobuda za ponovno presojo, ali so še podani razlogi za začasno zadržanost od dela. Če zavarovanca ob obisku ni na naslovu prebivališča, mu laični nadzornik v nabiralniku zgolj pusti obvestilo in o tem seznani imenovanega zdravnika, ki nato zadevo vodi naprej. Upravičenja detektivov so nedvomno širša. Skladno z deveto točko drugega odstavka 34. člena ZDD-2 detektiv pridobiva informacije o zlorabah pravice do zadržanosti z dela zaradi bolezni ali poškodbe, zlorabah uveljavljanja pravice do povračila stroškov prevoza na delo in z dela, dela pod vplivom alkohola ali prepovedanih drog ter o drugih disciplinskih kršitvah in kršilcih v skladu z zakonodajo, ki ureja delovna razmerja.

Varuh poudarja, da je drugi odstavek 14. člena Ustave Republike Slovenije, ki določa, da so vsi pred zakonom enaki, treba razumeti tako, da načelu enakosti ustreza samo takšna normativna različnost, ki ustreza različnosti dejanskih stanj, s tem da razlikovanje ne sme biti arbitrarno in mora predpis v okviru svojega namena izbrati sredstva, sorazmerna ugotovljeni različnosti položajev, ki so podlaga za normativno razlikovanje. Kot je ustavno sodišče že večkrat povedalo, načelo enakosti pred zakonom zakonodajalcu ne preprečuje, da bi različna razmerja urejal različno, ga pa obvezuje, da mora enaka razmerja urejati enako in različna različno ter da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in na njih vezal pravne posledice.[7]

Nadzor nad delom laičnih detektivov je predviden v okviru delovnopravne zakonodaje oziroma znotraj delovnopravnega razmerja v ZZZS. Zaenkrat ni bilo moč zaznati, da tovrstna ureditev ne bi bila zadostna. Varuh bo spremljal, če bi se morebiti pri izvajanju zakonodajnega okvira izkazalo, da nova ureditev v praksi ne zagotavlja ustreznega nadzora, saj bi bilo v takšnem primeru slednje potrebno dodatno proučiti.

IV.

Po celostni proučitvi zadeve Varuh ugotavlja, da med položajem laičnih nadzornikov in detektivov obstaja distinkcija, zato položaja enih in drugih nista primerljiva. Glede na vse navedeno, pri proučevanju primerljivosti položajev laičnih nadzornikov in detektivov Varuh v tem trenutku ne prepoznava posegov v človekove pravice in temeljne svoboščine, saj gre za dve različni ureditvi in dva različna položaja. Varuh ugotavlja, da ne gre za kršitev drugega odstavka 14. člena Ustave Republike Slovenije, ki določa, da so vsi pred zakonom enaki.

9.3-8/2025

_______________________________________________

[1] Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 114/06 – ZUTPG, 91/07, 76/08, 62/10 – ZUPJS, 87/11, 40/12 – ZUJF, 21/13 – ZUTD-A, 91/13, 99/13 – ZUPJS-C, 99/13 – ZSVarPre-C, 111/13 – ZMEPIZ-1, 95/14 – ZUJF-C, 47/15 – ZZSDT, 61/17 – ZUPŠ, 64/17 – ZZDej-K, 36/19, 189/20 – ZFRO, 51/21, 159/21, 196/21 – ZDOsk, 15/22, 43/22, 100/22 – ZNUZSZS, 141/22 – ZNUNBZ, 40/23 – ZČmIS-1, 78/23 in 32/25 – ZZDej-N.

[2] Uradni list RS, št. 95/24.

[3] Uradni list RS, št. 69/17 – uradno prečiščeno besedilo in 57/25 – ZF.

[4] Uradni list RS, št. 111/2025.

[5] 35. člen ZDD-2 opredeljuje upravičenja in določa, da (1) detektiv ima naslednja upravičenja:

• pridobivanje podatkov od oseb ali iz javno dostopnih virov;
• pridobivanje podatkov iz evidenc;
• pridobivanje podatkov z osebno zaznavo;
• uporaba tehničnih sredstev.

(2) Detektiv lahko opravlja storitve za naročnika samo v okviru detektivovega delovnega področja, določenega v tem zakonu.

[6] 39. člen ZDD-2 opredeljuje uporabo tehničnih sredstev in določa:

(1) Pri pridobivanju podatkov na delovnih področjih iz drugega odstavka 34. člena tega zakona in ob upoštevanju prepovedi iz 40. člena tega zakona lahko detektiv, zaradi izpolnitve naloge iz pooblastila in če je to nujno potrebno za zavarovanje gradiv in dejstev, uporablja tehnična sredstva za:

1. slikovno snemanje (na primer fotoaparat, mobilna naprava, opremljena s fotoaparatom);
2. zvočno snemanje (na primer diktafon, mobilna naprava, opremljena s snemalnikom glasu);
3. iskanje, zavarovanje in primerjavo dokazov in sledi, najdenih na kraju dogodka (na primer mikroskop, spektrometer, sistem za preiskavo prstnih odtisov);
4. ugotavljanje alkohola v izdihanem zraku (na primer merilnik stopnje alkohola v izdihanem zraku);
5. ugotavljanje prisotnosti prepovedanih drog ali drugih prepovedanih snovi (na primer hitri testi za ugotavljanje prisotnosti prepovedanih drog ali drugih prepovedanih snovi v slini);
6. izvajanje protiprisluškovalnih pregledov;
7. komunikacijo med detektivi na terenu.

(2) Detektiv lahko uporablja tehnična sredstva iz 2. točke prejšnjega odstavka le na podlagi pisnega soglasja osebe, zoper katero se bo sredstvo uporabilo.

[7] Šturm, L.: Načelo enakosti in ustavnosodna presoja zakonov, Komentar Ustave Republike Slovenije, 2011, dostopno na: https://e-kurs.si/komentar/nac....