Varuh je obravnaval pobudo, s katero je pobudnik Mestni občini Ljubljana očital, da ni odločila o njegovih vlogah v zvezi z vstopom v konkretne postopke izdajanja dovoljenj za začasno čezmerno obremenitev okolja s hrupom in tudi njegovem predlogu za obnovo določenega postopka. Očitki so se izkazali za utemeljene. Varuh je v ravnanju MOL prepoznal neupravičeno zavlačevanje postopka, saj je za odločitev o predlogu za obnovo postopka potrebovala kar več kot dve leti in osem mesecev, svojega ravnanja pa ni v ničemer obrazložila ali opravičila. MOL obenem o nobeni pobudnikovi vlogi za vstop v postopek ni odločila, s tem pa je kršila pobudnikovo pravico do pravnega sredstva in pravnega varstva, pod vprašaj postavila uresničevanje načela pravne države in potencialno ogrozila pobudnikovo pravico do zdravega življenjskega okolja. Varuhovega (ponovnega) predloga, da v postopke izdaj tovrstnih dovoljenj skladno z zapovedjo 44. člena ZUP sama povabi osebe, katerih pravni interes bi bil lahko prizadet, in dosledno skrbi za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko izdano dovoljenje vplivalo, MOL ni sprejela. Varuh je posledično s svojimi ugotovitvami seznanil Upravno inšpekcijo.
* * *
Pobudnik je Varuha v okviru zgoraj orisanih očitkov seznanil s številnimi vlogami, ki jih je naslovil na MOL v obdobju od konca leta 2019 pa do avgusta leta 2022 v zvezi s posamičnimi postopki izdaj zgoraj omenjenih dovoljenj, ki jih MOL izdaja posameznim prirediteljem dogodkov na Pogačarjevemu trgu v Ljubljani na podlagi 141. člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-2) in 6. člena Uredbe o načinu uporabe zvočnih naprav, ki na shodih in prireditvah povzročajo hrup (uredba). Zaradi neposredne bližine objekta, v katerem opravlja svojo dejavnost, je namreč lahko pobudnik zaradi številnih prireditev in posledične hrupne obremenitve v svojih pravicah prizadet, posledično jih je skušal z vstopom v posamični upravni postopek kot stranski udeleženec zavarovati. O nobeni njegovi vlogi MOL ni odločila[1], zato je skladno z relevantnim določili ZUP[2] nanjo januarja 2020 naslovil predlog za obnovo dveh postopkov. MOL je o predlogu pobudnika odločila šele 29. 9. 2022. MOL je predlog pobudnika zavrgla, pobudnik pa se je na njeno odločitev pritožil. Drugostopenjski organ je nato pritožbo pobudnika 21. 11. 2022 zavrnil.
Prejeta pojasnila MOL so očitke pobudnika v pretežni meri potrdila, pri čemer je na strani MOL umanjkala kakršnakoli samokritična ocena o lastnem ravnanju. MOL namreč o pobudnikovih vlogah in zahtevah[3] kljub njegovim urgencam ni odločila, odločitev o predlogu za obnovo postopka pa je sprejela šele po več kot 2 letih in 8 mesecih. MOL tudi sicer javnosti ali potencialno prizadetih posameznikov o pričetih in potekajočih postopkih ne obvešča[4], saj po njeni oceni ne gre za posebni ugotovitveni postopek.[5] Hkrati pa se tudi po oceni MOL takšnim posameznikom šele s pričetim postopkom odpre možnost podaje vloge za udeležbo v posamičnem postopku. Vprašanje, kako naj posamezniki svojo pravico učinkovito zavarujejo, če o postopku niso obveščeni in se jih hkrati zaradi poteka dogodka (prireditev se je do trenutka odločanja že odvila) pravnega interesa ne prizna, je kljub pozivom Varuha ostalo neodgovorjeno.
Ravnanje MOL, da tudi o vlogah za vstop v posamezni postopek, ne glede na njihovo morebitno preuranjenost, sploh ne odloča oz. zahtevo preprosto ignorira, po mnenju Varuha a priori izključuje pravno varstvo posameznika in s tem neupravičeno omejuje njihovo pravico do pravnega sredstva. Edine konkretne odločitve MOL je tako veljalo najti le v njenih prvostopenjskih in drugostopenjskih odločitvah v zvezi s predlogom pobudnika za obnovo postopka, o katerih se je moral Varuh tudi ob upoštevanju lastnih preteklih ugotovitev[6] kritično opredeliti.
MOL je namreč lastno prvostopenjsko odločitev o zavrženju pobudnikovega predloga utemeljila na presoji, da je bil vložen predlog za obnovo postopka (izključno) na podlagi prve točke 260. člena ZUP[7], obenem pa se do pobudnikovih očitkov, da o njegovi predhodni vlogi za vstop v postopek ni odločila, in drugih okoliščin, s katerimi je utemeljeval svoj pravni interes za vstop v postopek, ni v ničemer opredelila. Odločitvi MOL Varuh ni mogel logično slediti predvsem z vidika dejstva, da pobudnik ni bil v prvotnem postopku, kljub temu pa je iz sicer obširnega predloga razbrala in svojo odločitev oprla zgolj na obnovitveni razlog novih dejstev in dokazov po prvi točki 260. člena ZUP. Ta pa je skladno z ustaljeno sodno prakso pridržan le strankam postopka[8]. MOL se o tem, kako je prišla do sklepa, da gre podani predlog za obnovo postopka razumeti zgolj z vidika obnovitvenega razloga po prvi točki 260. člena ZUP, ni opredelila.
Iz drugostopenjskih odločitev župana MOL, s katerima je ta pritožbi pobudnika zoper prvostopenjska sklepa zavrnil, je veljalo sicer razbrati, da je opravil oceno vprašanja pravice do udeležbe v postopku, vendar trditvam pobudnika ni pritrdil iz razloga umanjkanja pravnega interesa. Ta po oceni župana MOL naj ne bi bil izkazan, ker je predlog za obnovo postopka vložil po tem, ko sta sporni dovoljenji že prenehali učinkovati. Ker si pobudnik tako (z uspehom) ne bi mogel izboljšati svojega pravnega položaja, pravni interes po oceni župana ni bil podan, opisano stališče pa je utemeljil na mnenju Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (Vrhovno sodišče), vsebovano v njegovem sklepu opr. št. I Up 190/2009 z 11. 6. 2009[9]. Varuh je po preučitvi ugotovil, da je Ustavno sodišče Republike Slovenije (USRS) že v letu 2011 omenjen sklep razveljavilo ter vrnilo Upravnemu sodišču Republike Slovenije (Upravno sodišče) v novo odločanje. Omenjena odločitev USRS št. U-I-181/09-15 Up-860/09-14 Up-222/10-14 z 10. 11. 2011[10], s katero je USRS med drugim tudi tedanji Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, ZUS-1) spoznalo za neskladnega z Ustavo RS[11], je imela za posledico tudi sprejem Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o upravnem sporu (ZUS-1B).
Aplicirano na konkretni primer v kontekstu stališča USRS[12] je tako videti, da opisano tolmačenje MOL, temelječe na že ugotovljeni ustavni nesprejemljivosti stališča Vrhovnega sodišča, vodi v dejansko izvotlitev učinkovitega pravnega sredstva že na upravni ravni, kar z vidika načela pravne države ni sprejemljivo. Z vidika preprečitve nastanka takšnega stanja se tako tudi ob predpostavki najvišje možne mere skrbnosti tako na strani potencialni stranskih udeležencev kot tudi pristojnega organa kaže le dosledna skrb organa, da so v tovrstnih postopkih skladno s 44. členom ZUP udeleženi vsi, katerih pravice ali obveznosti bi z izdajo odločbe lahko bile prizadete[13].
Opisan pristop MOL, torej da potencialno prizadetih posameznikov v konkretne upravne postopke v nasprotju s 44. členom ZUP ne vabi, niti ne obvešča javnosti o pričetih postopkih[14]; da o vlogah posameznikov za vstop v postopek ne odloča, da o izrednih pravnih sredstvih odloča nerazumno dolgo, da svoje drugostopenjske negativne odločitve utemeljuje na ustavno sodno neskladni praksi, predvsem pa, da te odločitve utemeljuje na okoliščinah[15], za nastanek katerih je sama odgovorna, so pri Varuhu vzbujale utemeljen sum samovolje in zlorabe oblasti[16], ki de facto izničuje pravico potencialno prizadetih posameznikov do učinkovitega pravnega varstva. Nenazadnje pa (ne)prekrito dojemanje organov oblasti, da so posamezniki, ki sami niso stranka konkretnega postopka, pa bi odločitev organa oblasti nanje lahko vplivala, le nepotrebna ovira, zgolj in samo spodkopava legitimnost njihovih lastnih odločitev. Realno učinkovitost predvidenih pravnih sredstev, tako rednih kot izrednih, lahko v primeru odločb z omejenim rokom učinkovanja po oceni Varuha namreč zagotovi le pravočasna vključitev vseh potencialno prizadetih posameznikov v postopke, izvedba celostnega ugotovitvenega postopka ter odločanje v razumnem času tako o temeljni zadevi kot tudi o morebitno vloženih pravnih sredstvih.
Varuh je tako glede na vse navedeno in na podlagi 7. člena Zakona o varuhu človekovih pravic (ZVarCP) na MOL naslovil omenjeno kritiko in predlog, o katerih pa se ta v pretežni meri ni opredelila, kvečjemu je le ponovila njena že predhodno znana splošna, neprepričljiva in (pre)skopa stališča.[17] Varuh je posledično pobudo štel za utemeljeno. Ugotovil je, da je MOL neupravičeno zavlačevala postopke, kršila pravico pobudnika do pravnega sredstva, kršila načelo pravne države in ogrozila pravico pobudnika do zdravega življenjskega okolja. Glede na ugotovljene in ponavljajoče se nepravilnosti je Varuh s svojimi ugotovitvami ponovno seznanil tudi Upravno inšpekcijo. 17.1-6/2022
[1] Dne 29. 9. 2022 je prejel le skopo stališče, da lahko potencialni stranski udeleženec po njeni oceni skladno s 43. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) svojo udeležbo prijavlja le v že uvedenih postopkih, ne pa o morebitnih v prihodnje izvedenih postopkih. Ob tem pa je ostalo povsem neodgovorjeno vprašanje, kako naj bo takšen posameznik o potekajočem postopku sploh seznanjen, če ga organ vanj ne povabi. Na vmesne vloge, dopise in urgence se je MOL odzivala le deloma, npr. na način, da je odločila le v delu pobudnikovih zahtev za dostop do informacij javnega značaja, njegove vloge za vstop v postopek pa je preprosto ignorirala.
[2] Na podlagi 9. točke 260. člena ZUP se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva (odločba, dokončna v upravnem postopku), obnovi, če osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena, ni bila dana možnost udeležbe v postopku.
[3] Razen v delu njegovih zahtev za dostop do informacij javnega značaja (IJS), o katerih je tudi sicer odločila z manjšimi zamudami.
[4] Skladno s 44. členom ZUP mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba.
[5] Skladno s 145. členom ZUP se poseben ugotovitveni postopek izvede v vseh primerih, razen v primerih iz 144. člena tega zakona. Poseben ugotovitveni postopek se izvede za ugotovitev dejstev in okoliščin, ki so pomembne za razjasnitev zadeve ali zato, da se da strankam možnost, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi.
[6] https://www.varuh-rs.si/obravnavane-pobude/primer/varuh-v-ravnanju-mo-ljubljana-v-postopkih-izdaje-dovoljenja-za-zacasno-cezmerno-obremenitev-okolja-s/.
[7] Skladno z navedeno določbo se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva (odločba, dokončna v upravnem postopku), obnovi, če se izve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi bili mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku.
[8] Oseba, ki ni bila stranka v postopku izdaje odločbe, lahko namreč vloži predlog za obnovo postopka le iz obnovitvenega razloga po 9. točki 260. člena ZUP, ne pa tudi iz drugih razlogov, opredeljenih v določbi 260. člena ZUP. Npr. Sodba Upravnega sodišča opr. št. II U 422/2011, dostopna na: http://www.sodnapraksa.si/?q=id:2012032113056217&database[SOVS]=SOVS&database[IESP]=IESP&database[VDSS]=VDSS&database[UPRS]=UPRS&_submit=i%C5%A1%C4%8Di&page=0&id=2012032113056217.
Glej npr. tudi Sodbo in sklep Upravnega sodišča opr. št. I U 1358/2020-13 z 20. 1. 2022: http://www.sodnapraksa.si/?q=1358%202020&database[UPRS]=UPRS&_submit=i%C5%A1%C4%8Di&rowsPerPage=50&page=0&id=2015081111463235.
[9] https://www.sodnapraksa.si/?q=*:*&database[SOVS]=SOVS&database[IESP]=IESP&database[VDSS]=VDSS&database[UPRS]=UPRS&_submit=i%C5%A1%C4%8Di&id=63133.
[10] http://www.us-rs.si/documents/7f/72/u-i-181-09-up-860-09-up-222-102.pdf.
[11] Vprašanje obstoja učinkovitega pravnega sredstva je USRS v omenjenem postopku presoje ustavnih pritožb preverjalo v zvezi s postopki izdaje dovoljenj za javne prireditve, izdanih na podlagi Zakona o javnih zbiranjih (ZJZ) in možnosti udeležbe v tovrstnih postopkih.
[12] USRS je v omenjeni odločbi med drugim zapisalo, da »omejitev sodnega varstva v pobudnikovem primeru le na čas trajanja javne prireditve pomeni, da naknadne sodne presoje zakonitosti zoper dokončno dovoljenje za izvedbo javne prireditve dejansko ni. Upravni spor je formalno sicer dopusten, vendar dejansko nikoli ni mogoča meritorna presoja zakonitosti dokončnega dovoljenja za izvedbo javne prireditve. Iz prvega odstavka 157. člena Ustave izhaja, da je na upravnem področju zagotovljena sodna presoja zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij. Ureditev v ZUS-1, ki tožniku ne daje na razpolago nobenega tožbenega zahtevka, s katerim bi dosegel sodno presojo zakonitosti dokončnega upravnega akta, torej dejansko odvzema pravico do sodnega varstva. Taka zakonska ureditev pomeni izvotlitev pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Kadar presojana ureditev pomeni poseg v človekovo pravico do te mere, da preraste v izvotlitev človekove pravice, presoja dopustnosti posega ne zahteva tehtanja sorazmerja med posegom v človekovo pravico in morebitnim ustavno dopustnim ciljem. Noben še tako dopusten cilj namreč ne more utemeljiti odvzema pravice do sodnega varstva«.
[13] USRS v deveti točki obrazložitve omenjene odločbe na primeru predpisanih rokov po ZJZ nazorno pojasnjuje, da ustrezne pravne varnosti ni mogoče zagotoviti le z upoštevanjem vseh predpisanih rokov ob hkratni predpostavki absolutne skrbnosti vpletenih.
[14] Npr. na podlagi drugega odstavka 143. člena ZUP, seveda ob predpostavki, da ne odloča po skrajšanem postopku, ki se sicer ob upoštevanju dejstva, da gre pri javnih prireditvah z zvočno obremenitvijo za takšnega dogodke, ki imajo nedvoumno lahko negativen vpliv na okolico, ne kaže kot primeren pristop.
[15] Dolgotrajnost odločanja oz. neodločanje, ki je vodilo v potek učinkovanja dovoljenja.
[16] Nedvoumno je v socialno-ekonomskem pa tudi političnem interesu občine izvedba čim večjega števila prireditev, kar samo po sebi ni sporno, vendar to nikoli ne sme iti na račun ustavno zagotovljenih postulatov.
[17] Edini odziv MOL glede dolgotrajnosti postopkov je bilo mogoče najti v pojasnilu, da so odločitve praviloma izdane v predpisanih rokih, izjemoma pa naj bi se zgodila prekoračitev ter da bo v prihodnje poskrbela, da bodo odločitve o izrednih pravnih sredstvih izdane v predpisanih rokih. To pojasnilo Varuha glede na vse opisane okoliščine ni navdalo z optimizmom, da bo svoji napovedi tudi dejansko sledila.
