Natisni vsebino

2.5. Administrative matters

Annual Report 1996

ADMINISTRATIVE MATTERS

The number of complaints relating to foreigners, taxes and other administrative procedures was higher in 1996 than in 1995. On the other hand the number of complaints relating to citizenship fell (unfortunately this does not mean that the problems in this area have become any less serious).

There were no special new features in the area of work of the administration in 1996. The new organisation of administrative bodies and local government bodies has partially stabilised, but not at an entirely satisfactory level. The demarcation of responsibilities between them is not complete or finalised.

The findings, opinions and proposals of the 1995 report from the Human Rights Ombudsman still apply completely. This applies both to the need for the amendment of normative regulation and to the organisation and method of work and procedures of administrative bodies-in general, and in specific administrative areas.

Irregularities in administrative procedures

Administrative procedures frequently failed to take sufficiently into account the two fundamental principles of assistance for uneducated clients and the protection of the rights of citizens. According to the first principle the body which is running a procedure must see that the ignorance and lack of education of a client do not prejudice the rights which the client enjoys under law. Assistance is not limited to procedural rights because instruction about these rights cannot be separated from instruction about the related material rights. For this reason the official body is bound to advise the client that he can assert a material right whenever the actual state of fact tells him or enables him to judge that a basis for the assertion of such a right exists. This obligation of the official body is explicitly contained in the fundamental principle of the protection of rights of citizens. According to this principle the prescribed measures which are used against clients should be the ones which are more favourable for them, provided the use of these measures can achieve the purpose of the law. The most common cases of inadequate use of these principles are in matters relating to settling the status of foreigners, the actions of first-instance bodies when accepting applications for Slovenian citizenship, certain tax procedures and the definition of entitled persons with regard to types of denationalisation.

There are several cases where known and recognised clients are denied the opportunity of appropriate participation in a procedure-both with regard to the hearing and the giving of the necessary information and defence of their own rights and legally protected benefits. This also applies to cases of people who by law have the right to participate in a procedure to protect their rights or legal benefits but to whom this right is not granted (e.g. neighbours in cases of encroachments on the environment).

The principle of "legally-binding" is sometimes misunderstood to mean that re-adjudication of a matter is prevented even if the first ruling on the matter was negative. In certain cases we dealt with, this mistake was especially evident because it was open to question whether the matter being dealt with was even the same matter at all. The introduction of the procedure for the issuing of location ruling is in our opinion impossible to reject on the grounds that a negative ruling for building on the same site was issued some years before, since the planing document could have been altered in the intervening period. Likewise it is probably impossible to reject the establishing of Slovenian citizenship on the grounds that a negative declaratory ruling relating to denationalisation had previously been issued, since the procedures are not identical.

Despite clear legal regulation administrative bodies do not always accept incomplete applications or applications which they believe clearly fail to meet the conditions for a positive solution. And if an incomplete application is accepted, the client is sometimes set an unrealistic deadline for completion.

The burden of presenting documents of evidence almost always falls on the client even though the law envisages them being provided by the official body which is conducting the procedure. If the document is held by a state body or public authority and the client who has referred to it has been unable to obtain it, the state body or public authority is officially bound to provide it.

The explanation of decrees is often deficient, since it generally contains little more than a summary of the provisions of the regulation which it quotes. They lack a description of the established state of fact, a judgement of the evidence submitted and a connecting of the state of fact with the material regulations which were employed. In the case of commassation we even came across a situation where the explanation of the decree was the same for all the parties involved in the commassation. In cases involving a large number of parties the law does allow each individual to be served only that part of the ruling which relates to him, but that part must be individualised, not just in its verdict but also in its explanation.

The undisputed top spot of the irregularities chart is of course still occupied by violations of legal deadlines of for the execution of procedures and the issuing of decrees both in the first and second instances. There are so many of these that in certain areas or at certain official bodies they are no longer even aware that there is anything wrong with this. Legal order would be helped considerably by the stipulation of more realistic deadlines in the law on general administrative procedure and in certain laws governing individual areas. Even with this there would special measures would still be necessary in the most critical areas (in the first instance: citizenship, denationalisation, "war laws", encroachments on the environment; in the second instance: taxes, encroachments on the environment, unemployment).

An appeal, if a first instance ruling is not issued, is not treated wholly in accordance with the law. In the case of an unjustified delay, second-instance official bodies do not as a rule take over the adjudication of the matter but limit themselves to (ineffective) orders to first-instance bodies to carry out the procedure and issue the ruling. Even when resolving regular complaints, second-instance bodies, when deficiencies in the procedure are established, almost without exception return the matter for re-adjudication to the first-instance body, which is not always in accordance with the principle of the cost-efficiency of procedures. It is difficult to understand why repeat procedures often last a very long timeCin the most extreme cases (e.g. commassation), it can be yearsCeven though the annulment ruling advises the first-instance body what is needed to complete the procedure. A very similar situation occurs whenever the supreme court annuls the ruling of a second-instance body.

The compulsory execution of administrative decrees is not sufficiently effective. This is probably one the one hand the consequence of the way executive orders are regulated in law, and on the other, of the hesitation of administrative bodies to implement orders at all. They cite all manner of reasons as justification, including procedures using legal remedies in cases where an appeal against a law or decree does not delay its execution.

We have brought these and other irregularities to the attention of the administrative bodies and communicated to them our opinions on individual procedures. We have only had partial success. The administrative bodies are clearly finding it hard to change their established practices. If a procedure relating to legal remedies is still not complete they claim that they will act in accordance with the ruling of the second-instance body or respect the legal opinion of the court and its comments with regard to the procedure (which does not then happen in all cases). 

2.5.1 Citizenship

Length of procedures for granting of citizenship

The Law on Citizenship of the Republic of Slovenia did not stipulate a special deadline for the issuing of a ruling, which means that the two-month deadline from the law on general administrative procedure applies. This deadline is unrealistic given the nature of the citizenship procedure in general, and particularly unrealistic given the situation that has arisen since Slovenia achieved independence. Nevertheless this is the legal deadline and in a country governed by the rule of law should not be exceeded in the way that it is. Despite the intense efforts and achievements of the responsible department at the Ministry of Internal Affairs to resolve as many cases as possible, the objective circumstances meant that the situation worsened considerably in 1996. The fact is that so many requests were lodged in the first months of 1993 that applications from May 1993 are still being dealt with now, which means applications only a month or so "more recent" than the ones being dealt with a year ago. In other words the time it takes to process these applications has increased by almost a year and is approaching four years. If we further take into account the fact that in some cases the first rulings on applications under Article 40 of the Law on Citizenship have still not been issued, and several cases have not been re-adjudicated since the supreme court dismissed the first or even second negative ruling of the ministry, it is clear that it will be necessary to pass measures preventing the further worsening of the situation.

The consequences of the long duration of the procedure are extremely serious for those affected. We will mention only two of the main consequences: because of the unresolved issue of their citizenship many applicants have lost their jobs. This has put them in a position where they will find it hard to prove that they fulfil the conditions for citizenship (a guaranteed permanent source of income). They also have insurmountable problems sorting out their temporary status, where the same condition must be fulfilled. The second consequence is that because of the changes and additions to the Law on Citizenship and the passing of a decree in 1994 on the criteria for assessing the meeting of specific conditions for being granted citizenship through naturalisation, meeting the conditions is subject to stricter criteria than it would have been if the procedure had been carried out within the legal deadline; and this itself is enough for a negative ruling to be handed down.

In last year's report we listed the kind of violations that can derive from the length of the procedure, not least in comparison with those who lodged their applications at the same time and for whom the procedure was completed before the consequences appeared, or the criteria were introduced which prevent a positive ruling. Although granting citizenship through naturalisation is not a right, it would be difficult to describe the situation as being in accordance with the principle of good administration, or even of fair procedures.

As regards the situation described, all we have managed to achieve is to ensure that the date of the application is taken into account when determining the order in which applications are processed, rather than the date of receipt at the ministry (which in some cases is more than a year later). As we have said, we are striving for measures by means of which we will be able to ensure that the concentration of requests for citizenship in 1993 does not cause a further prolonging of the deadlines, or alternatively, that the processing time can be shortened.

Assessing the conditions or obstacles in procedures for granting citizenship

We consider as wrong the practice whereby when an individual who is a former active member of the Yugoslav People=s Army is considered a security risk by the relevant service a negative ruling is issued, but as a rule concrete evidence that the person is a security risk is not cited (evidence which frequently does not stand up to the judgement of the supreme court in an administrative dispute) and the ruling rests instead on a government decree. According to the decree on the criteria for assessing the fulfilment of specific conditions for granting citizenship through naturalisation, a person is considered a security risk if there is reasonable suspicion that the person is an active or former professional member of a foreign armed force or if the person has actively served in the armed forces of a foreign country.

It is certainly questionable to deny someone Slovenian citizenship in advance simply on the basis of the fact that he has served in the armed forces of a foreign country, which cannot indiscriminately be counted as a security risk to Slovenia (allied armies for example), where there are no subjective circumstances which could show that such an individual was a security risk.

Subjective circumstances would be a proper reason for the refusal of citizenship. It is clear from the official explanation accompanying the supplementing of the Law on Citizenship at the end of 1991, at which time the security risks dealt with were entered in the law as possible obstacles in procedures under Article 40, that the supplement was supposed to enable the refusal of citizenship to an individual on the basis of his concrete actions during the aggression directed at Slovenia during the summer of 1991. It is also clear that this regulation relates to members of the former Yugoslav People's Army, where the fact should not be overlooked that the refusal of those who were actually a threat or who are actually a security risk to Slovenia is possible under other provisions of the law and decree.

We should say that we are not convinced that opinions that someone is a security risk are given on the basis of evidence that is sufficiently solid to stand up to legal examination in every case, and that such opinions do not serve as a basis for the unjustified different treatment of applicants for citizenship. It is very strange that a non-commissioned officer from the technical service or similar cannot get citizenship because he is a security risk, while all his superiors in operational military posts were granted citizenship a long time ago.

There is still a considerable number of complainants applying to the ombudsman because of the difficulties they are having in renouncing their own citizenship. This is a situation where after it has been found that an individual meets the conditions for Slovenian citizenship through naturalisation, an assurance is given that the individual will be granted citizenship provided that within two years he submits a ruling on the renouncing of the citizenship he has held up to that point. As well as cases where complainants are experiencing difficulties because of conditions and special situations in their country, the most frequent cases are those where the applicant is listed in Slovenia as the citizen of another former Yugoslav republic but the successor state of this republic does not have him listed as its citizen. We agree with the view of the minister of internal affairs that this does not mean that he has not under previous regulations acquired a specific republican citizenship and that this could not subsequently be established. At the same time we are finding on the basis of concrete examples that records of former republican citizenship were not complete and not always accurate.

As we stated last year, we consider that the legal condition of renouncing citizenship should also be counted as fulfilled if it is possible to ascertain from all the direct and indirect evidence that the applicant for Slovenian citizenship is not counted as a citizen by "his" country. The procedures of subsequent registration or ascertaining of citizenship, or even the procedures of only granting citizenship on the grounds of an immediately ensuing renouncement of citizenship, are probably not sensible. In order to resolve these and other problems it will be necessary to conclude bilateral agreements on citizenship with the other countries of the former Yugoslavia as soon as possible. 

2.5.2 Foreigners

Once again when dealing with foreigners we are limiting ourselves to citizens of the other republics of the former Yugoslavia who on the day of the plebiscite on 23 November 1990 were registered as being permanently resident in Slovenia, who actually live in Slovenia, who have genuine ties to Slovenia, and who despite this still have unregulated status. They do not have Slovenian citizenship either because their application was rejected or because the procedure is not yet complete. Some have not applied for citizenship, for various reasons. According to the figures of the Ministry of Internal Affairs, published in response to a question from the National Council (National Council Reporter, No. 2/97), it is clear that of the 80,000+ persons denoted "foreigner" in computer records, there are almost 45,000 whose residence permit has expired or who have not settled the question of their status in Slovenia. It is not precisely known how many of these people actually live in Slovenia; the ministry assumes that the majority do not any longer live here. We can however conclude from the number of complaints relating to unregulated issues of residence which the ombudsman has received and continues to receive, that there is still a very sizeable group. Elsewhere the ministry estimates that there are "several thousand" of them. The problem is even broader because those directly affected often have family members who in many cases are Slovenian citizens.

"Stray" foreigners

The second paragraph of Article 81 of the Law on Foreigners stipulates that for citizens of the SFRY who are citizens other republics and do not apply for citizenship of the Republic of Slovenia within six months of the Law on Citizenship of the Republic of Slovenia entering into force, the provisions of this law shall start to apply two months after the expiry of the stated deadline (i.e. 26 February 1992); if they have applied for citizenship in good time and been issued a negative ruling, the provisions of the Law on Foreigners shall begin to apply to them two months after the issuing of the final ruling. The law contains no other provisions regulating their position and/or the procedures that would need to be implemented in relation to this. In practice the interpretation has come into effect that they do not retain any status but that for them the regulation stipulated by Article 13 of the Law on Foreigners, according to which foreigners who come to Slovenia with a valid passport may stay in the country for three months or for as long as permitted by a visa, applies in full. If they wish to stay longer they must acquire a residence permit, for which they must fulfil the conditions prescribed by law. From the day on which the provisions of the Law on Foreigners begin to apply to them, these "stray" foreigners would therefore be required by law to settle the question of their status. They would be bound to declare their place of residence, or rather could only declare it on the basis of a previously issued residence permit, work visa or business visa.

Such an interpretation was certainly not the only one possible and might be constitutionally disputable. Without going into details, let us cite some arguments which support this view. Under the 1974 Constitution of the Socialist Republic of Slovenia, citizens of the other republics of Yugoslavia enjoyed the same rights as Slovenian citizens. Given the fact that the new constitution did not break continuity with the previous arrangement and that the principles of a country governed by the rule of law (and most human rights and fundamental freedoms) apply to everyone, the question justifiably raises itself of the harmony with the principle of confidence in the law, or legal security. Even if it were not merely a question of interpretation, but of an explicit legal regulation, it would be possible to question its constitutionality on at least two points:

1) Proportionality with the position of those who acquired Slovenian citizenship under Article 40 of the Law on Citizenship of the Republic of Slovenia: for some, everything, and for others nothing. It does not naturally follow from the fact that in Article 13 of the Enabling Statute for the Implementation of the Basic Constitutional Charter the Independence and Sovereignty of the Republic of Slovenia a limited time is stipulated in which the citizens of other republics have the same rights and obligations as Slovenian citizens, that after the expiry of this time they should retain no status whatsoever. Between acquiring citizenship and the arrangements which apply to real foreigners, intermediate levels are possible. Simply by way of illustration: the proposal of the European Convention on Citizenship, prepared by the Council of Europe multiple citizenship committee, in cases of succession binds the successor state to guarantee persons who at the time of the succession had normal residence (not legal nor permanent) on its territory, and who prior to this had citizenship of the predecessor state, equal status as citizens both in terms of economic rights and social rights, with the exception of employment in public services. The successor state must guarantee them that they can remain on its territory.

2) Equality before the law in comparison with foreigners who at the time the Law on Foreigners entered into force had permanent residence permits. According to Article 82 these permits are still valid. Meanwhile "stray" foreigners, who until the law entered into force had stronger status than those with a permanent residence permit, are supposed under the law or its interpretation to have no status.

Doubts over the respecting of the principles of equality and proportionality further increase if we compare the position of those who acquired Slovenian citizenship under Article 40 before December 1991, when threats to public order, national security or defence became legal reasons to refuse citizenship, with those who were refused citizenship on the basis of the reasons stated even though the actual circumstances were identical.

The procedure of transfer to the status of foreigner

Once the provisions of the Law on Foreigners began to be applied the >strays= were removed from the population register. Without a doubt, no procedure was carried out and no act issued. Complainants consistently claim that they were given no explanations or instructions.

In the view of the minister of internal affairs the removal from the register was done ex lege. Under the standing orders on the keeping and maintaining a central register of the population of the Republic of Slovenia, the register is a computerised record of permanent residents, citizens of the Republic of Slovenia, and therefore deleting foreigners-citizens of the other republics of the former Yugoslavia-was simply a matter of restoring the records in accordance with standing orders. Administrative bodies received applications from these persons to have the question of their residence settled even after 26 February 1992, since this was dictated by the specific nature of the new situation. The need for a properly regulated status as foreigner in many cases only became apparent later.

Complainants object to the fact that they were removed from the register and thus lost legal residence without any procedure or official document. The fourth paragraph of Article 5.a of the law governing records of place of residence and the population register, which is the basis for the standing orders mentioned above, regulates the storing of data in the register. In addition to the deceased, emigrants and those who renounce citizenship, it mentions persons "who were removed from the register of permanent residents by a final ruling". Under Article 8 of the law, during the process of establishing the actual place of residence, removal from or change to the register is done on the basis of a final ruling.

The regulation under the fifth paragraph of Article 4 of the standing orders is the same: a person shall be removed from the record of permanent residence when he dies, if he emigrates from the Republic of Slovenia, if he ceases to be a citizen of the Republic of Slovenia or if he has been removed from the register of permanent residents on the basis of a final ruling.

It is clear from the stated provisions that removal from the register is only possible on the basis of a ruling, except in certain special cases which however do not include the removal of a "stray" foreigner. But even if it were the case that removal from the register was not an administrative matter but a material act, we should realise that this would only regulate the records-we should not overlook the fact that the standing orders were issued by the director of the Statistics Institute (by agreement with the minister of internal affairs). It is extremely hard to accept the theory that the question of status is also resolved appropriately in this way. The personal status of citizens of other republics changed when the Law on Foreigners began to apply to them, at least under the current interpretation of the law. The situation would of course be different if an analogy with the position of real foreigners had been accepted. But in this way they lost their previous legal permanent residence, on which a constitutive administrative act should probably have been issued on the basis of an appropriate procedure and with the right of appeal.

Residence permits for "stray" foreigners

The Ministry of Internal Affairs claims that when dealing with cases involving the status of foreigners it is permissible to make analogous use of the criteria for assessing the fulfilment of specific conditions for citizenship through naturalisation, as though this was the same or a similar question. We believe that this should not mean that the procedures for the issuing of a temporary or permanent residence permit to foreigners do not take into account the differences in the nature and arrangement of these procedures in comparison with the procedure for granting Slovenian citizenship. There are several differences:

  • a residence permit means a different, less close connection with the country than the granting of citizenship; a temporary residence permit is only valid for a fixed period; a permanent residence permit can also be revoked if certain legal conditions apply;
  • the condition of a guaranteed means of survival is set out completely differently in the Law on citizenship and the Law on foreigners, where it is defined negatively, as a reason for the refusal of a permit; that strict use of the analogy can lead to absurdity is illustrated by the case of a foreigner married to a Slovenian citizen and living in Slovenia on the basis of a temporary residence permit, because they are working on fulfilling the condition of guaranteed means of survival; the birth of a child makes the foreigner's ties to Slovenia even closer, but the condition under the decree is no longer fulfilled and the foreigner would have to leave Slovenia;
  • obstacles from the point of view of public order, national security and defence are also defined differently in the Law on Citizenship and the Law on Foreigners; the main difference is that in the latter they are not defined as an obstacle to the issuing of a residence permit but as a reason for revoking such a permit.

The administrative bodies have created the possibility of analogous use of the provisions of the decree on the obstacles mentioned in an extremely problematic way, comprising three elements: a basis is sought for adjudication by discretion, reasons for the revoking of residence are analogously used as reasons for refusing a permit, and in judging threats the government decree which applies for assessing conditions for the granting of citizenship is used analogously.

These elements are analysed critically in the report. Among other things we stress the question of how long sanctions will last for an insufficiently established or hypothetical threat to for example national security. In relation to the regulation of the status of "stray" foreigners the question is even more justified, since for these every action which could show a real threat means the possible revoking of residence and, potentially, penal or civil sanctions. The other aspect of this question is the question of whether someone who may have been a threat to national security because of his position in the Yugoslav People's Army in 1991 still as much of a threat in 1997.

Returning to the country after the expiry of a period for which residence was revoked

One particular complaint, relating to the revoking of residence from a foreigner, has been running even since the days of the Council for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. This is the case of a former member of the Yugoslav People's Army whose residence was revoked in July 1992 for four years. He is married to a Slovene and they have two children who in 1992 were both minors; today one is still a minor. The procedure for issuing and executing the ruling on the revocation of residence was-putting it mildly-unusual, as though exceptional conditions were involved. Despite this the Ministry of Internal Affairs twice rejected an appeal against the ruling, though each time the decision was the subject of an administrative dispute before the supreme court it was dismissed because of the deficient evidence procedure. The third negative ruling by the ministry in January 1996 is also the subject of an administrative dispute which is still going on. It is not clear from the explanation of the ruling that the comments of the supreme court with regard to the procedure were taken into account when it was issued.

In July 1996 the period for which residence was revoked expired. Because the affected party wanted to return to his family, he immediately applied for an entry visa. The Ministry of Internal Affairs passed his application to the embassy in Budapest, which refused to issue a visa without issuing any official document. The Slovenian embassy in Skopje acted the same way. Against such a decision objections of a substantive and procedural nature are possible. The substantive objections are:

1) The provisions on the protection of families and especially children under Article 53 of the Constitution of the Republic of Slovenia, Article 8 of the European Convention for Human Rights and Fundamental Freedoms and Articles 9 and 10 of the Convention on the Rights of the Child all argue for a positive decision. According to the last of these the state must deal with a parent's request for entry in order to reunite a family in a positive, humane and expeditious manner. Obstacles or restrictions relating to threats to national security must be definitely and reliably established, which in the case under consideration has not happened.

2) The revoking of residence was for four years, therefore not even for the longest legally-permissible time. It is clear from the explanation of one of the ministry's rulings that this deadline was set with regard to all the circumstances of the case. It is difficult to understand from the current actions of the administrative bodies what possible meaning the setting of a deadline can have if the measure still applies after the deadline has expired, unless there were new reasons. If we assume that despite the deficient procedure the ruling from 1992 was correct, then this ruling means that on the basis of the threat to national security shown at the time, a four-year revocation of residence was an appropriate and satisfactory measure. The tacit extension of this measure can be understood as a new sanction on the basis of the same state of fact, which is not acceptable.

3) Formally this case is a refusal to issue an entry visa, but actually-if we consider the quarter of a century during which the affected party had permanent residence, and his intention to continue to live in Slovenia permanently with his family-it is a case of an extension of the revocation of residence. This is ruled on by the competent administrative body at its discretion on the basis of Article 23 of the Law on Foreigners, which means that even when a threat to national security is established this measure is only used if it is really necessary and the threat to national security cannot be prevented by other means; it also compares the reasons for the revocation with the ties that bind the foreigner to Slovenia and assesses the consequences which would be caused to him and his family by the measure. It is reasonable to doubt whether the case was actually considered in this light at all.

As stated, no official document was issued on the refusal to grant an entry visa. In such matters administrative bodies rely on the opinion given by the government legislation service on 1 February 1995 according to which the granting of visas is not an administrative matter ruled on by a state body in accordance with the rules of administrative procedure, and therefore it is not possible to use any legal remedy in the administrative procedure and administrative dispute. This is not a matter of a legally-protected right of a foreigner, but in fact a matter of the sovereign right of the state to deny someone entry to its territory. According to Article 12 of the Law on Foreigners it is possible to refuse a foreigner entry to the country without explanation, without a ruling and without the right to recourse to legal remedy.

From the standpoint of a country's sovereignty and if it involves foreigners from ex-Yugoslav territories, this opinion may be acceptable. This situation changes, however, when entry involves foreigners who have a legal justification not only to enter Slovenia but also to remain in the country for a longer period (paragraph 2 of Article 13 of the Law on Foreigners). It is also true that in these cases we can probably not talk about unlimited right to entry, but we must compare the aforementioned legal justification with the possible reservations related to it. This issue cannot be left to oral decisions, as these kinds of decision can be entirely arbitrary. In cases where the legal interest (legal benefit) of the applicant in entering the country has been stated, the provision of Article 12 of the Law on Foreigners can, in accordance with Article 214 of the Law on the General Administrative Procedure, be interpreted as an oral decision; this means that a written decision can be required to be issued, against which the party can use legal instruments. 

2.5.3 Denationalisation

There is no real progress with regard to the speed of settling applications for denationalisation. The procedures still last too long. The reasons for this lie to a large extentCapart from the complicated nature of the procedures themselvesCin staff difficulties. It is sometimes the case that in individual administrative units employees leave their jobs or take maternity leave and similar and it is not possible to get new employees. These cases therefore come to a standstill, and even if settling them has already begun, the procedures are not continued. Some administrative units try and relieve their staff difficulties with outside personnel, mainly lawyers. Although this does speed up the processing of applications it also raises the quality of impartiality. We have also handled several cases of protracted repeated procedures. These are cases where a ruling has been abrogated and all the first-instance body would have to is follow the instructions of the body of instance. Despite this fact, such procedures sometimes last a year or even two years.

Problems are still occurring with regard to the choice of form of denationalisation. Denationalisation procedures often involve older people who do not always understand that return in kind is not possible in their case. Thus it happens that they persist with their claim for this form of denationalisation, or otherwise alter their demand and request compensation payment in cash. Their request is rejected by a ruling and in this way they also lose all possibility of having confiscated property returned in another form, since it is no longer possible in their appeal, or later in an administrative dispute, to change their demand.

Likewise we find that there were no significant moves in clarifying the possibilities and stipulations of the position with regard to providing substitute property. Difficulties are still occurring because of the lack of unity of valuations and expert opinions, as are complaints because of inadmissible use of property which is undergoing the denationalisation procedure.

A special problem that we are aware of is the actions of the Slovenian Compensation Fund, which too often acts to defend the interests and benefits of one of the parties involved in a procedure. 

2.5.4 Other administrative matters

Length of procedures under "war laws"

Towards the end of the year we began receiving an increasing number of complaints relating to the length of procedures under the so-called war laws, especially the Law on the Victims of War Violence. This law was passed by the National Assembly in October 1995 at the same time as the Law on War Invalids and the Law on War Veterans; they entered into force on 1 January 1996.

There have been a lot of delays and exceeding of deadlines for completing procedures in the implementation of these laws. The latter is unfortunately nothing new, although we might have expected that for new laws at least a more realistic commencement of validity and more realistic deadlines for the carrying out of administrative procedures would be set, that executive regulations would be issued in good time, and especially that organisational, staffing and other measures to enable the enforcing of the law in accordance with the principles of good administration would be implemented. There has clearly been too little of this in the case of the war laws. A special problem has arisen with regard to war invalids and war veterans and the reduction of the scope of their rights in comparison with those previously recognised, and because of inappropriate procedures for the repayment of unlawful earnings.

Our main aspiration is that the relevant administrative procedures should be speeded up. This applies in particular to the victims of war violence, where those involved, all of whom are older people, are newly-entitled to the rights which are now legally recognised but who have waited more than half a century. According to the figures available, at the end of February 1997 of the slightly over 51,000 requests for the granting of the status of victim of war violence more than 33,000 remained unresolved in the first instance. The feeling of those affected that such handling of their requests is a violation of their rights, has deepened because of the review. According to law this must be carried out by the Ministry of Labour, the Family and Social Affairs within one year and is a condition for entering a person into the record of victims of war violence and the issuing of confirmation of this status.

The length of the procedure has serious consequences for those involved. One of these is the problem of acknowledgement of the pension period. Because of this newly allocated pensions are or will be as a rule granted later than the other rights of victims of war violence. We are still considering the matter. In our opinion it needs to be clarified whether the purpose of the legislator was that all rights of victims of war violence should run from the first day of the month following the lodging of the request (where an application for the recognition of victim status is counted as a request), and to find a solution in every case so that unjustified differences between entitled persons would not arise because of the varying lengths of the procedures.

The length of tax procedures and high late-payment interest

On the basis of complaints received about the excessive slowness of the handling of appeals and applications for a write-off, postponement or payment by instalment of tax debts, we can deduce that the length of tax procedures has become an extremely serious problem, since the slowness of adjudication in tax procedures exceeds all reasonable time frames. The time needed to settle appeals brings a great many tax-payers to a position where by the end of the appeal procedure they are no longer able to pay their tax burden (the principal sum together with the late-payment interest which has accrued). Because an appeal in a tax procedure does not as a rule delay implementation, late- payment interest begins to accrue on the day that the tax payment becomes due. On the other hand, in cases where tax-payers are owed a rebate for excess tax paid, they are only entitled to late-payment interest from the day that the ruling on income assessment became legally-binding.

On the basis of the above we consider that the strict attitude of the state with regard to the tax-payer (the calculation of late-payment interest after the expiry of the deadline for payment) raises the question of whether it is just and legitimate of the state to claim something when for its part it fails to keep the legally-prescribed deadlines for adjudication, since the length of tax procedures already exceeds all reasonable time frames. In our opinion what is generally required in tax procedures is more flexibility with regard to the actual circumstances of the tax-payer. This is something which the law provides the basis for.

Tax relief for the dependants of divorced couples

We also dealt with a number of complaints in which tax-payers expressed their disagreement with the provisions of the Income Tax Law (ZDoh) which govern income tax relief in cases where there are dependant family members. Most of the complaints related to cases of claiming tax relief for dependants when a couple is divorced. The complainants expressed the opinion that the applicable legal regulation is unfair since it places divorced and separated couples in an unequal position when claiming tax relief for their children who have the status of dependants.

The second paragraph of Article 11 of ZDoh stipulates that special tax relief for a dependant shall only be granted to one taxpayer. The other taxpayer is only granted the potential difference up to the total amount of the permissible tax relief. If the two taxpayers cannot agree which of them will claim the right to tax relief for the dependant, each is granted an equal share of the tax relief. The same article likewise stipulates that for a child to whose maintenance a taxpayer contributes on the basis of a court ruling, settlement or maintenance agreement concluded according to the regulations on marriage and family relations, the taxpayer can claim special tax relief up to the amount specified in Article 10 of ZDoh.

After the break-up of a marriage children are given over to the care of only one of their parents, either by agreement or on the basis of a court ruling. The other pays maintenance on the basis of the agreement or court ruling. This is usually a sum less than half of the actual cost of maintaining the dependant family member. The fact is, therefore, that the partner with whom the children live and into whose care they are assigned usually has a considerably greater financial burden with regard to maintaining the child than the partner who pays maintenance.

In our opinion it would be appropriate when adopting the changes to Article 10 of ZDoh relating to the ruling of the constitutional court mentioned to change also the text of the second paragraph of Article 11 such that the participation of each member of a divorced couple in the maintenance of a child would be established and an appropriate tax relief or rebate item granted in the income tax assessment.

 

Letno poročilo 1996 - Poglavje 2.5.

UPRAVNE ZADEVE

Pripad novih pobud na tem področju je ostal približno na ravniprejšnjega leta. Če pa upoštevamo prenos nerešenih zadev in ponovnoodpiranje že rešenih, smo obravnavali dobrih 53 odstotkov več pobud kotleto poprej. Število rešenih zadev se je povečalo za več kot 71odstotkov. Med novimi se je povečalo število pobud v zvezi s položajemtujcev, davki in drugimi upravnimi postopki, zmanjšalo pa število pobudglede državljanstva (kar pa žal ne pomeni, da je problematika na tempodročju kaj manjša).

Leto 1996 ni prineslo posebnih novosti na področju dela uprave. Novaorganiziranost upravnih organov in organov lokalne samouprave se jesicer deloma ustalila, vendar ne v celoti na zadovoljivi ravni. Tudirazmejitev pristojnosti med njimi ni ne popolna in ne dokončna, o čemerpišemo posebej. V obravnavi je bil zakon o upravnem sporu. Začeli so seizvajati t. i. vojni zakoni, pri čemer pa so se zelo izrazito pokazalenekatere slabosti upravnega delovanja.

Zato ostajajo povsem aktualne ugotovitve, mnenja in predlogi izporočila o delu varuha človekovih pravic v letu 1995. To velja takoglede potrebe po novelaciji normativne ureditve kot glede organizacijeter načina dela in postopkov upravnih organov - nasploh in naposameznih upravnih področjih. V tem poročilu omenjene ugotovitve,mnenja, stališča in predloge na podlagi obravnavanja večjega številapobud v letu 1996, ki kažejo problematiko določenega področja,konkretiziramo, poglabljamo in razširjamo. Poleg tega pa obravnavamonekatera nova, praviloma ožja, a pomembna vprašanja, na katera smonaleteli pri obravnavanju manjšega števila pobud ali celo ene same.Dosežena stopnja razčiščevanja obravnavanih vprašanj s pristojnimiorgani je različna, kar je razvidno iz nadaljevanja.

Razmejitev pristojnosti med državnimi organi in organi lokalne samouprave

Prejeli smo dve pobudi skupin občanov, ki jih v njihovem bivalnemokolju motijo psi oziroma mačke. Po prepričanju pobudnikov lastnikiredijo živali v nasprotju s predpisi, vendar noben organ, na kateregaso se doslej obrnili, ne ukrepa.

Pri obravnavanju pobud smo ugotovili, da gre za zadeve, ki jihurejajo predpisi prejšnjih občin. Po enem od odlokov mora lastnikmotečo domačo žival, ki jo redi v nasprotju s predpisi, odstraniti napodlagi odločbe občinskega upravnega organa, pristojnega zaveterinarstvo. Po dosedanjih ugotovitvah pa je take odločbe mendaizdajala veterinarska inšpekcija - verjetno zato, ker v upravnem organuni bilo strokovnjaka z veterinarsko izobrazbo. Zdaj pa se za zadevo nečuti pristojnega noben organ (veterinarska uprava RS, veterinarskainšpekcija, mestni upravni organi, mestni inšpektorat). Ministrstvo zakmetijstvo, gozdarstvo in prehrano se je sicer v okrožnici z dne 23.marca 1995 postavilo na stališče, da morajo nadzor nad občinskimipredpisi o registraciji, cepljenju, označevanju in reji psov itn., kipredvidevajo, da njihovo izvajanje nadzorujejo pristojne inšpekcije,tudi v prihodnje opravljati državne inšpekcije. Ministrstvo jeopozorilo, da nove občine nimajo inšpekcij in tudi nimajo pooblastil zanjihovo organiziranje in delovanje; morebitne občinske inšpekcije sebodo oblikovale na podlagi področnih zakonov oziroma novih občinskihpredpisov glede na ustavne pristojnosti občin. - V obravnavanihprimerih navedeno stališče ni bilo uveljavljeno; morda zato, ker odlokgovori o upravnem organu in ne o inšpekciji.

Problem, ki se je pri tem pokazal, pa je veliko širši. Gre zanedosledno in nedokončano razmejitev funkcij države in lokalnesamouprave. Z zakonom o prevzemu državnih funkcij, ki so jih do 31.decembra 1994 opravljali organi občin, in z odločbo Ustavnega sodiščašt. U-I-98/95 z dne 11. julija 1996, je določeno, katere upravnenaloge, ki so bile s predpisi, izdanimi pred uveljavitvijo Ustave RS,določene kot pristojnosti občinskih organov, opravljajo odslej upravneenote in ministrstva. Pri tem pa je bilo premalo upoštevano, da so bilepristojnosti občinskih organov določene tudi z občinskimi predpisi.Glede na to, da so bile občine v prejšnji ustavni ureditvi tako organlokalne samouprave kot tudi sestavni del organizacije države, je sevedatreba računati, da so bile z občinskimi predpisi urejene tudi državnefunkcije oziroma upravne naloge, še toliko bolj zato, ker so občinevečino svojih predpisov sprejemale na podlagi neposrednih pooblastil vzakonih. Navedeni zakon o prevzemu državnih funkcij je v 3. členuprenesel na upravne enote samo opravljanje upravnih nalog, ki sodoločene kot pristojnosti občinskih organov v zakonih (v 4. členu pa sopri prenosu nalog na področju geodetske službe, upravnega ininšpekcijskega nadzorstva ter obrambe in zaščite zajeti vsi predpisi,torej tudi občinski). Najbrž to ne pomeni, da bi vse upravne naloge,določene v občinskih predpisih, opravljali organi novih občin, saj bodomorebitne prenesene pristojnosti občinskih organov določene šele spodročnimi zakoni. Za zdaj pa so občine pristojne za lokalne zadevejavnega pomena, upravne enote oziroma ministrstva pa za državne naloge.Razmejitev obojih v predpisih bivših občin pa je nerazčiščena.

Opozoriti velja, da so upravne naloge samo del funkcij državeoziroma lokalne samouprave. Enako ali še bolj nerazčiščen je položajglede normativne funkcije. Po drugem odstavku 99.a člena zakona olokalni samoupravi predpisi prejšnjih občin v delih, s katerimi sourejene lokalne zadeve, veljajo od 1. januarja 1995 dalje kot občinskipredpisi in jih izvršujejo ter s svojimi predpisi nadomeščajo organiobčin. Tu je vprašanje, kateri deli teh predpisov urejajo lokalne,kateri deli pa državne zadeve. Odgovor ni mogoč samo na podlagidejstva, da je bil predpis prejšnje občine izdan na podlagi zakona, izkaterega neposredno izhajajoče upravne naloge zdaj opravljajo upravneenote, saj se ne ve, ali je zakon pooblaščal za sprejetje predpisaobčino kot del države ali kot lokalno skupnost. Samo mimogredeomenjamo, da glede državnega dela predpisov prejšnjih občin ni jasno,kateri državni organ je v sedanji ureditvi pristojen za njihovosprejemanje in spreminjanje.

V zvezi z obravnavanima pobudama je dvomljivo izvajanje učinkoviteganadzora nad izvajanjem predpisov v delih, ki urejajo lokalne zadevejavnega pomena. Ob sedanji ureditvi občine nimajo instrumentov za taknadzor na področjih, ki sodijo v njihovo izvirno pristojnost. Občinasicer lahko ustanavlja svoje službe, vendar taka služba ne more imetipooblastil inšpektorjev, določenih v zakonu o upravi. Dopolnitev zakonao lokalni samoupravi, ki naj bi dala zakonsko podlago za ustanovitevobčinske inšpekcije in njeno delovanje, je bila sicer predlagana, ni paše sprejeta.

Pri opisanem položaju bi bilo nujno pospešiti celovito in dokončno razmejitev pristojnosti med državo in občinami.To pomeni tako razmejitev na področju normativnih nalog kot dokončnorazmejitev na področju upravnih nalog (ki je odvisna od prve). Ob tembi moralo biti občinam omogočeno učinkovito nadzorstvo nad izvajanjemupravnih nalog lokalnega pomena. Bati se je, da bo razmejevanje napodlagi področnih zakonov predolgo trajalo, korekture s presojoustavnosti sprejetih oziroma spremenjenih prejšnjih občinskih predpisov(če bi si občine “vzele” preveč pristojnosti) pa nemorejo biti sistemska ureditev.

Nepravilnosti v upravnih postopkih

Oceno iz lanskega poročila, da uprava kot celota še ne deluje dovoljkakovostno in učinkovito, želimo konkretizirati s kratko navedbopomembnejših ali pogosteje opaženih nepravilnosti pri vodenju upravnihpostopkov, ki smo jih zaznali pri dosedanjem obravnavanju pobud s tegapodročja. O nekaterih izmed njih govorimo še posebej na drugih mestih.

Večkrat v upravnih postopkih nista dovolj upoštevani temeljni načelio pomoči neuki stranki in o varstvu pravic občanov. Po prvem moraorgan, ki vodi postopek, skrbeti, da nevednost in neukost stranke nistav škodo pravic, ki ji gredo po zakonu. Pomoč se ne omejuje na procesnepravice, ker pouka o teh pravicah ni mogoče ločiti od pouka omaterialnih pravicah, ki so povezane s prvimi. Zaradi tega je uradnaoseba zavezana opozoriti stranko, da lahko uveljavi materialno pravico,kadar glede na dejansko stanje zve ali sodi, da je podana podlaga zauveljavitev take pravice. Ta obveznost uradne osebe je izrecnovsebovana v temeljnem načelu varstva pravic občanov. Po tem načelu senasproti strankam uporabljajo tisti s predpisi določeni ukrepi, ki sozanje ugodnejši, če se z njimi doseže namen zakona. Primerinezadostnega upoštevanja teh načel so zlasti pri urejanju statusatujcev, pri ravnanju prvostopnih organov ob sprejemanju vlog zaslovensko državljanstvo, v posameznih davčnih postopkih pa tudi priopredeljevanju upravičencev glede oblike denacionalizacije.

Niso tako redki primeri, da sicer znani in priznani stranki niomogočena ustrezna udeležba v postopku - tako glede njenega zaslišanjakot glede dajanja potrebnih podatkov ter obrambe lastnih pravic in zzakonom zavarovanih koristi. Enako velja za primere oseb, ki bi se pozakonu imele pravico udeleževati postopka za varstvo svojih pravic alipravnih koristi, pa jim ta pravica ni priznana (npr. sosedje priposegih v prostor).

Načelo pravnomočnosti je včasih napačno razumljeno tako, kot dapreprečuje ponovno odločanje o isti stvari, tudi če je bila prvaodločba negativna. V nekaterih obravnavanih primerih se je ta napaka šeposebej razločno pokazala, ker je bilo dvomljivo, ali sploh gre za istostvar. Uvedbe postopka za izdajo lokacijske odločbe po našem mnenju nimogoče odkloniti zaradi tega, ker je bila pred leti izdana negativnaodločba za gradnjo na istem zemljišču, saj je bil v vmesnem času lahkospremenjen prostorski izvedbeni načrt. Prav tako najbrž ni mogočeodkloniti ugotavljanja slovenskega državljanstva zaradi tega, ker jebila pred časom izdana negativna ugotovitvena odločba v zvezi zdenacionalizacijo, saj postopka nista povsem identična.

Kljub jasni zakonski ureditvi upravni organi ne sprejmejo vselejnepopolne vloge ali vloge, o kateri menijo, da očitno niso izpolnjenipogoji za njeno pozitivno rešitev. Če pa je nepopolna vloga sprejeta,se včasih stranki določi nerealen rok za dopolnitev.

Pri odstopanju vlog zaradi nepristojnosti prihaja do zamud in drugihnepravilnosti. V denacionalizacijskih zadevah se je zgodilo, da jevloga prišla do pristojnega organa šele po letu ali dveh. Nekateriorgani vloge zaradi nepristojnosti ne odstopijo pristojnemu organu,temveč jo vrnejo stranki, kar je v nasprotju z zakonom.

Primer neustreznega vabljenja v postopku obravnavamo posebej.

V geodetskih zadevah se stroški postopka strankam zaračunavajo zračunom, ne da bi bilo o njih odločeno s posebnim sklepom ali zodločbo, s katero se konča postopek.

Breme predložitve dokaznih listin se skoraj dosledno nalagastrankam, čeprav zakon predvideva možnost, da jih priskrbi organ, kivodi postopek. Če je listina pri državnem organu ali pri nosilcujavnega pooblastila in je stranka, ki se je nanjo sklicevala, ni mogladobiti, jo organ mora priskrbeti po uradni dolžnosti.

Obrazložitev odločb je pogosto pomanjkljiva, saj vsebuje v glavnemmalo drugega kot povzetek določb predpisa, na katerega se sklicuje.Manjkajo pa opis ugotovljenega dejanskega stanja, presoja izvedenihdokazov in navezava dejanskega stanja na materialne predpise, ki sobili uporabljeni. V primeru komasacije smo naleteli celo na primer, koje bila obrazložitev odločbe za vse komasacijske udeležence enaka.Zakon res dopušča, da se pri velikem številu udeležencev posameznemuvroči le tisti del odločbe, ki se nanaša nanj, toda ta del mora bitiindividualiziran ne samo v izreku, ampak tudi v obrazložitvi.

Neogroženo prvo mesto pri nepravilnostih seveda še vedno zasedajokršitve zakonskih rokov za izvedbo postopka in izdajo odločbe tako naprvi kot na drugi stopnji. Te so tako množične, da se na nekaterihpodročjih oziroma pri nekaterih organih že izgublja zavedanje, da je stem sploh kaj narobe. K pravni urejenosti bi precej lahko pripomogladoločitev realnejših rokov v zakonu o splošnem upravnem postopku in vnekaterih področnih zakonih. Kljub temu pa bi bili še posebni ukrepipotrebni na najbolj kritičnih področjih (na prvi stopnji:državljanstvo, denacionalizacija,vojni zakoni, posegi v prostor; nadrugi stopnji: davki, posegi v prostor, brezposelnost).

Pritožba, če odločba prve stopnje ni bila izdana, se ne obravnava vceloti v skladu z zakonom. V primeru neopravičene zamude namrečdrugostopni organi praviloma ne prevzamejo odločanja o zadevi, temvečse omejijo na (neučinkovita) naročila prvostopenjskim organom, daizvedejo postopek in izdajo odločbo. Tudi pri reševanju rednih pritožborgani druge stopnje ob ugotovljenih pomanjkljivostih postopka skorajbrez izjeme vračajo zadevo v ponovno odločanje prvostopnemu organu, karni vedno v skladu z načelom ekonomičnosti postopka. Pri tem nirazumljivo, da ponovni postopek neredko traja izredno dolgo, v skrajnihprimerih celo nekaj let (na primer pri komasaciji), čeprav je z odločboo odpravi prvostopni organ opozorjen, glede česa je treba postopekdopolniti. Zelo podoben je položaj, kadar vrhovno sodišče odpraviodločbo drugostopnega organa.

Prisilno izvrševanje upravnih odločb ni dovolj učinkovito. To jenajbrž po eni strani posledica ureditve izvršbe v zakonu, po drugi paobotavljanja upravnih organov, da bi izvršbo sploh opravljali. Zautemeljitev navajajo vse mogoče razloge, npr. tudi postopek s pravnimisredstvi v zadevah, kjer pritožba po zakonu ali po odločbi ne zadrži(njene) izvršitve.

Na te in na druge nepravilnosti smo opozarjali upravne organe in jimposredovali mnenja o posameznih postopkih. Uspeh je bil samo delen.Upravni organi očitno težko spreminjajo ustaljeno prakso. Če še nikončan postopek v zvezi s pravnimi sredstvi, se sklicujejo na to, dabodo ravnali po odločbi drugostopnega organa oziroma upoštevali pravnomnenje sodišča in njegove pripombe glede postopka (kar pa se potem nezgodi v vseh primerih).

Vabljenje v upravnem postopku

Pri obravnavanju pobude v zvezi z inšpekcijskim postopkom gledeobdelovanja kmetijskega zemljišča je bilo izpostavljeno tudi vprašanjeneustreznosti vabil kmetijskega inšpektorja iz enote Ljubljana.Pobudnica je menila, da se grožnja s privedbo lahko uporablja za osebev kazenskem postopku, ne pa za lastnika zemljišča, pa tudi grožnja zvisoko denarno kaznijo je neustrezna in protipravna.

Po proučitvi vabil se je pokazalo, da imata zakonsko podlago v dvehbistvenih delih, ki sta motila pobudnico: glede obveznosti, da seodzove vabilu, in glede možnosti prisilne privedbe. Vabili pa sta bilinapačni v dveh drugih pogledih. Pomanjkljivo je, da v njih ni bilonavedeno, kot kaj je bila pobudnica povabljena (kot stranka, priča alikaj drugega). Bistvene pa so bile napake glede denarne kazni in plačilastroškov.

Ta del besedila se glasi:Če tisti, ki mu je bilo vabilo osebnovročeno, na vabilo ne pride in izostanka ne opraviči, se lahko privede,polega tega pa tudi kaznuje z denarno kaznijo in sicer 125.000 SIT.Zaradi neupravičenega izostanka povabljenega nastanejo v postopkustroški, kateri so nastali po krivdi povabljenega, zato jih trpi sam injih povrne v roku 8 dni po prejemu sklepa.

Pri denarni kazni gre za naslednje:

  • omenja se znesek 125.000 tolarjev medtem ko je zakonski maksimum 25.000 tolarjev (12. člen zakona o valorizaciji denarnih kazni za kazniva dejanja in gospodarske prestopke ter drugih denarnih zneskov
  • kazen je določena kot fiksna, zakon pa jo ureja kot možnost z določeno zgornjo mejo
  • zaradi tega in zaradi nadaljnjega besedila glede plačila stroškov se zdi, kot da se kazen že izreka, ne pa, da bi bila z vabilom stranka na to možnost samo opozorjena, če se vabilu ne bo odzvala in izostanka ne opravičila.

Stavek glede plačila stroškov je napačen in nerazumljiv:

  • besedilo v zvezi z nastankom stroškov ni v pogojniku, kot bi moralo biti, temveč v trdilni obliki
  • ubeseditev in umestitev dela o krivdi sta taki, da ni jasno, ali je krivda vendarle določena kot pogoj za to sankcijo, ali pa je krivda že zatrjevana (ugotovljena?)
  • to velja še toliko bolj, ker besede o stroških "zato jih trpi sam" v vsem kontekstu nimajo narave posledice ob izpolnitvi v vabilu opisanih predpostavk, temveč bolj naravo izreka te sankcije, še zlasti, ker je določen rok za plačilo, ne da bi bila znana višina stroškov in ne da bi se vedelo, kateri sklep je mišljen z besedami "po prejemu sklepa".

Besedilo torej ne navaja denarne kazni in plačila stroškov kotmožnih sankcij za neopravičeni izostanek, temveč je - nepopolno, delomanapačno in komaj razumljivo - oblikovano oziroma ga je mogoče razumetitako, kot da se sankcije že izrekajo. To pa seveda ni stvar vabila,ampak posebnega upravnega akta - sklepa, zoper katerega je dovoljenaposebna pritožba. Tak sklep je mogoče izdati šele, če je ugotovljeno,da so zanj izpolnjeni zakonski pogoji: da je bilo v vabilu navedeno, dabo (lahko) izrečena denarna kazen, da so zaradi izostanka povabljeneganastali stroški v postopku, predvsem pa, da gre za neopravičenizostanek in da vse okoliščine primera opravičujejo uporabo sankcij,pri čemer je še posebno vprašanje njihove višine.

Opozorili smo, da ni razumljivo, zakaj se pri vabljenju (in tudi pridrugih aktih v upravnem postopku?) ne poslužujejo uradnih obrazcev,čeprav so bili predpisani davnega leta 1957 (Slovenija bi oziroma bomorala določiti “svoje” obrazce, če ne prej, pavsaj po sprejetju novega zakona o splošnem upravnem postopku). Dotlejlahko pomaga priročnik "Obrazci v upravnem postopku" (v dveh knjigah)avtorja dr. Vilka Androjne, ki je izšel leta 1983.

Na naše mnenje, da obravnavani obrazec vabila ni v skladu z zakonom,nam je inšpektorat RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvoodgovoril, da so kmetijskega inšpektorja poučili o napakah, na kateresmo opozorili, in posredovali obrazce, ki smo jih predlagali.

2.5.1. Državljanstvo

Dolgotrajnost postopkov za sprejem v državljanstvo

Zakon o državljanstvu RS ni določil posebnega roka za izdajoodločbe, kar pomeni, da velja dvomesečni rok iz zakona o splošnemupravnem postopku. Rok je nerealen glede na naravo postopka za sprejemv državljanstvo nasploh, glede na položaj, ki je na tem področju nastalpo osamosvojitvi Slovenije, pa še posebej. Vseeno pa je to zakonski rokin se v pravni državi ne bi smel prekoračevati, kot se. Kljubintenzivnemu prizadevanju in tudi dosežkom pristojnega oddelka vministrstvu za notranje zadeve, da bi rešili čim več zadev, se jepoložaj v letu 1996 zaradi objektivnih okoliščin še precej poslabšal.Dejstvo je namreč, da je bilo v prvih mesecih leta 1993 vloženih takoveliko prošenj, da se ta čas še vedno rešujejo vloge iz maja 1993, topa pomeni, samo kak mesec mlajše kot pred letom dni. Z drugimi besedamito pomeni, da se je čas reševanja teh prošenj podaljšal skoraj za letodni in se približuje štirim letom. Če upoštevamo še, da v nekajprimerih še niso bile izdane prve odločbe o vlogah po 40. členu zakonao državljanstvu, v več primerih pa ni bilo ponovno odločeno po tem, koje vrhovno sodišče odpravilo prvo ali celo drugo negativno odločboministrstva, je očitno, da bi bilo treba sprejeti ukrepe, ki bipreprečili nadaljnje slabšanje položaja.

Posledice dolgotrajnosti so namreč za prizadete zelo hude. Omenjamosamo dve glavni. Zaradi neurejenega državljanstva je veliko prosilcevizgubilo zaposlitev. S tem pa so prišli v položaj, ko bodo težkodokazali izpolnjevanje pogojev za sprejem v državljanstvo (zagotovljentrajen vir preživljanja), poleg tega pa imajo nepremostljive težave priurejanju začasnega statusa, pri katerem se zahteva izpolnjevanje istegapogoja. Druga posledica pa je, da se zaradi sprememb in dopolnitevzakona o državljanstvu in sprejetja uredbe o merilih za ugotavljanjeizpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva RS znaturalizacijo v letu 1994 izpolnjevanje pogojev pri prosilcihugotavlja po strožjih merilih, kot bi se, če bi bil postopek izveden vzakonskem roku; odločba je lahko samo zaradi tega negativna.

Že v lanskem poročilu smo navedli, kakšne kršitve lahko izvirajo izdolgotrajnosti postopka, ne na-zadnje v primerjavi s tistimi, prikaterih je bil ob sočasni vložitvi prošnje postopek končan, preden sonastopile posledice oziroma so bila uveljavljena merila, ki prepečujejopozitivno rešitev. Čeprav pri pridobitvi državljanstva z naturalizacijone gre za pravico, bi težko govorili o stanju v skladu z načeli dobregaupravljanja, pa tudi o poštenih (fair) postopkih.

Pri opisanem položaju smo lahko dosegli samo to, da se pri določanjuvrstnega reda za obravnavo prošenj upošteva datum njene vložitve in nedatum prejema na ministrstvu (ki je od prvega v nekaterih primerihpoznejši tudi več kot leto dni). Kot rečeno, pa se zavzemamo za ukrepe,s katerimi bi dosegli, da bi koncentracija prošenj za sprejem vdržavljanstvo iz leta 1993 ne povzročila nadaljnjega po-daljševanjarokov reševanja oziroma bi se ti roki po možnosti skrajšali.

Ugotavljanje pogojev oziroma zadržkov v postopkih za sprejem v državljanstvo

V lanskem poročilu smo v zvezi s položajem zatečenih oseb na kratkonavedli nekatere togosti oziroma pretirano ostrino ureditve inizvajanja zakona o državljanstvu in uredbe vlade o merilih zaugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitevdržavljanstva RS z naturalizacijo. Tokrat se bomo posebej dotaknilinavedene uredbe, pogoja oziroma zadržka (ne)ogrožanja javnega reda,varnosti ali obrambe države ter vprašanja odpusta iz dosedanjegadržavljanstva.

1) Za sprejem uredbe je vlada imela pooblastila v zakonu održavljanstvu, ki je bilo vanj vnešeno ob novelaciji v letu 1994.Utemeljitev dopolnitve je bila, da je sprejetje podrobnejših merilglede posameznih pogojev za sprejem v slovensko državljanstvo nujno, dase prepreči samovolja upravnega organa pri izvajanju zakona. Meril najne bi bilo mogoče sprejeti z zakonom, saj se razmere nenehnospreminjajo, če pa jih je vlada določila brez zakonskega pooblastila, vokviru določanja politike pri izvajanju zakona, jih vrhovno sodišče priodločanju v upravnih sporih ni upoštevalo.

Z uredbo je vlada določila merila glede pogojev dejanskega življenjav Sloveniji, zagotovljenega stanovanja in trajnega vira preživljanjater nevarnosti za javni red, varnost ali obrambo države, ni paopredelila meril za ugotavljanje nacionalnega interesa pri sprejemu vdržavljanstvo, za kar je bila prav tako pooblaščena z navedenospremembo zakona. Merila so določena z metodo taksativnega naštevanja,kdaj se šteje, da je neki zakonski pogoj izpolnjen oziroma niizpolnjen. Ker pa predpis ne more zajeti vseh situacij, ki se pokažejov posameznih konkretnih primerih, je taka metoda (lahko) ovira, da bise v posameznem postopku izpolnjevanje pogojev ugotavljalo v celoti vskladu z načeli in pravili upravnega postopka, ali pa mora upravniorgan praznine uredbe izpolnjevati s samostojnimi odločitvami. Po drugistrani pa pri določanju meril, ki naj bi zagotovila ustrezno izvajanjezakona, ne gre zanemariti nevarnosti, da bi se z njimi (pre)oblikovalipogoji za sprejem v državljanstvo, kar pa je samo v pristojnostizakonodajalca.

V vsebinskem pogledu bi se tako dalo razpravljati o nekaterihdoločbah, ki jih vsebuje uredba, in o drugih, ki manjkajo. Za zdaj sebomo omejili na opozorilo, da je mogoče resno zastaviti vprašanjeustreznosti, če ne celo ustavnosti in zakonitosti določb uredbe, pokaterih je nevarnost za varnost oziroma za obrambo države podana tudi,če gre za utemeljen sum, da je oseba aktivni ali nekdanji poklicnipripadnik tujih oboroženih sil (3. alinea 7. člena) oziroma če je osebaaktivno služila v oboroženih silah tujih držav (3. alinea 8. člena). Orazlični naravi nevarnosti za javni red, varnost in obrambo države pripostopkih po 40. členu zakona o državljanstvu in pri postopkih rednenaturalizacije ter o izvajanju teh določb tako glede državljanstva kotpri urejanju statusa tujcev govorimo kasneje. Tu pa bi radi poudarili,da je dvomljivo vnaprejšnje odrekanje možnosti za sprejem v slovenskodržavljanstvo nekomu samo na podlagi dejstva, da je služil v oboroženihsilah tujih držav, ki jih ni mogoče (na primer zavezniških armad) karpočez šteti za nevarne obrambi Slovenije, pri čemer pa pri takemposamezniku ni nobenih subjektivnih okoliščin, ki bi kazale na njegovonevarnost. Da se razpravljati o tem, ali služba (v armadi) pomeniosebno okoliščino, ki po 14. členu Ustave RS ne sme biti razlog zarazlikovanje pred zakonom, toda dejstvo je, da navedene določbe skupajz načinom njihovega izvajanja ustvarjajo neenakost.

Prav subjektivne okoliščine pa bi bile pravi razlog za zavrnitevsprejema v državljanstvo. Iz obrazložitve pri dopolnjevanju zakona održavljanstvu konec leta 1991, ko so bile obravnavane nevarnostivnešene v zakon kot (morebitni) zadržki pri postopkih po 40. členu, jerazvidno, da naj bi dopolnitev omogočila zavrnitev državljanstvaposamezniku glede na njegovo konkretno ravnanje med agresijo naSlovenijo poleti 1991. Tudi sicer je jasno, da se ta ureditev nanaša napripadnike bivše JLA, pri čemer pa ne gre spregledati, da je zavrnitevtistih, ki so dejansko ogrožali oziroma so dejansko nevarni za varnostin obrambo Slovenije, mogoča po drugih določbah zakona in uredbe (pri8. členu uredbe po prvih dveh alineah), da pa so neredki aktivnipripadniki bivše JLA ravnali v skladu z interesi Slovenije inobjektivno ne bi bilo mogoče ugotoviti njihove nevarnosti.

Ponavljamo predlog, da se uredba vlade prouči in ustrezno novelira.Pri tem bo treba odgovoriti na vprašanje, koliko časa bodo še trajalesankcije za pomanjkljivo ugotovljeno subjektivno nevarnost za obrambodržave v preteklosti ali celo samo za sporno opredeljeni nevarnislužbeni položaj - in to v državi, kjer se obsodba za zelo huda kaznivadejanja po določenem času izbriše in prenehajo vse njene pravneposledice.

Čeprav gre za drugo področje, pa ob tem opozarjamo, da se podobnovprašanje postavlja v zvezi z določbo zakona o zaposlovanju tujcev, pokateri tujec ne more dobiti delovnega dovoljenja, če mu je bila izdananegativna odločba po 40. členu zakona o državljanstvu zaradi storjenegadoločenega kaznivega dejanja ali zaradi obstoja katere od obravnavanihnevarnosti. Tako so na primer ljudje, ki še vedno živijo v Sloveniji inbodo tukaj tudi ostali ter imajo mladoletne otroke - slovenskedržavljane (ki so jih po zakonu dolžni preživljati), v slabšem položajukot pravi tujci.

2) Teh določb uredbe smo se dotaknili tudi zaradi načina, kako seuporabljajo. Pri redni naturalizaciji je ugotovitev, da sprejemposameznika v slovensko državljanstvo ne predstavlja nevarnosti zajavni red, varnost ali obrambo države, eden od devetih zakonskihpogojev. Če kateri od njih ni izpolnjen, je mogoča samo negativnaodločitev. Po veljavni ureditvi nihče, ki je aktivno služil v tujiarmadi (taka je bila po 25. junija 1991 tudi JLA), ne bi mogel dobitislovenskega državljanstva. Če pa so pogoji v celoti izpolnjeni, seodloča o državljanstvu po prostem preudarku, v skladu z nacionalniminteresom, ki bi ga morala opredeliti vlada, pa ga (še) ni. Dejansko papoteka postopek tako, da se v primeru, ko so pogoji izpolnjeni, vednoizda pozitivna odločba. Odločanje po prostem preudarku je prestavljenov zgodnejšo fazo, to je v fazo ugotavljanja, ali so izpolnjeni pogojiza sprejem, še posebej, ali niso podane obravnavane nevarnosti. Čepravgre pri tem za nedoločne pojme, pri katerih mora imeti organ, kiodloča, določeno polje samostojne presoje, pa je to nekaj drugega kotprosti preudarek. Pogoj je izpolnjen ali pa ni. Ali je izpolnjen, morabiti - v navedenih širših okvirih - ugotovljeno po pravilih, ki veljajov upravnem postopku za ugotavljanje dejanskega stanja oziromadokazovanje. Dopuščamo možnost, da bi bila na podlagi odločanja poprostem preudarku kljub izpolnjevanju pogojev izdana vsebinsko enakaodločba, toda s stališča zakonitosti bi šlo za bistveno drugačenpoložaj.

Napačna je torej praksa, da se v primeru, ko je posamezni aktivnipripadnik bivše JLA po mnenju ustrezne službe nevaren za obrambodržave, izda negativna odločba, pri tem pa se praviloma nič več nenavajajo konkretni dokazi za nevarnost (ki pogosto niso vzdržalipresoje vrhovnega sodišča v upravnem sporu), temveč se odločba opre nasporno določbo uredbe. Če pa nekdo po mnenju iz istega vira ni nevarenza obrambo države, je lahko sprejet v državljanstvo. Naj ob tem povemo,da se nam še ni uspelo prepričati, da so omenjena mnenja podana napodlagi tako trdnega dokaznega gradiva, da bi v vsakem primeru vzdržalasodno kontrolo in da ne bi bila podlaga za neutemeljeno različnoobravnavanje prosilcev za sprejem v državljanstvo. Zelo nenavadno je,da zaradi nevarnosti za obrambo države ne more dobiti slovenskegadržavljanstva podoficir iz tehnične ali podobne službe, vsi njegovipredstojniki na operativnih vojaških položajih pa so ga že zdavnajdobili.

Drugačna je zakonska ureditev postopkov po 40. členu zakona održavljanstvu. Po določbi tretjega odstavka se vloga za državljanstvolahko zavrne tudi osebi, za katero so podani razlogi nevarnosti zajavni red, varnost ali obrambo države. Če obstoj zadržka ni dokazan, jetorej odločba lahko samo pozitivna, če pa je, naj bi se po prostempreudarku presojalo, ali se zaradi tega sprejem v državljanstvo zavrne(najbrž ob primerjanju ugotovljene stopnje nevarnosti in razlogov, kigovorijo za sprejem, npr. sicer povsem slovenska družina prosilca). Pritem se ne ustavljamo ob vprašanju ustavnosti te ureditve, ki je bilasprejeta potem, ko je bila večina vlog po 40. členu že oddanih in velikdel tudi že pozitivno rešenih, opozarjamo pa, da se tudi tu prostipreudarek v bistvu uporablja v fazi ugotavljanja obstoja zadržka, ne pašele potem, ko bi bil zadržek neizpodbitno ugotovljen. Tudiobrazložitev negativne odločbe je praviloma taka, kot smo opisali prinaturalizaciji.

3) Še vedno se precej pobudnikov obrača na varuha zaradi težav, kijih imajo pri pridobivanju odpusta iz svojega državljanstva. Gre zapoložaj, ko je po ugotovitvi, da so izpolnjeni pogoji za sprejem vslovensko državljanstvo z naturalizacijo, izdano zagotovilo, da boposameznik sprejet, če v dveh letih predloži odločbo o odpustu izdosedanjega državljanstva. Poleg primerov, ko imajo pobudniki težavezaradi razmer in posebnih odnosov v njihovi državi, so najpogostejšiprimeri, ko je prosilec v Sloveniji evidentiran kot državljan drugerepublike nekdanje Jugoslavije, država - naslednica te republike pa ganima evidentiranega kot svojega državljana. Strinjamo se s stališčemministrstva za notranje zadeve, da to ne pomeni, da ni po prejšnjihpredpisih pridobil določenega republiškega državljanstva in da tega nebi bilo mogoče naknadno ugotoviti. Hkrati pa ugotavljamo, da evidence obivšem republiškem državljanstvu niso bile popolne, vselej pa tudinatančne ne.

Obravnavali smo primer postopka za sprejem domnevnega hrvaškegadržavljana (rojenega v Sloveniji, sina matere Slovenke in očeta Hrvata)v slovensko državljanstvo. Izdana je bila že negativna odločba, ki jebila v upravnem sporu odpravljena. Ko se je na našo pobudo postopekobrnil v smer ugotavljanja državljanstva, se je pokazalo, da je bilapri evidentiranju hrvaškega državljanstva storjena napaka, da o tem nibilo sporazuma staršev in da gre za slovenskega državljana po rodu. Vdrugem primeru je bila pobudnica v Sloveniji evidentirana kot hrvaškadržavljanka, na Hrvaškem pa ne. Zaradi pridobitve odpusta je moralasprožiti postopek za sprejem v hrvaško državljanstvo (!), v katerem paje bila zaradi neizpolnjevanja pogojev izdana negativna odločba.

Tudi o tem ponavljamo že lani zapisano mnenje, da bi bilo trebašteti, da je zakonski pogoj glede odpusta izpolnjen tudi, če je mogočeiz vseh neposrednih in posrednih dokazil ugotoviti, da prosilca zasprejem v slovensko državljanstvo njegova država ne šteje za svojegadržavljana. Postopki naknadne registracije oziroma ugotavljanjadržavljanstva ali celo postopki sprejemanja v državljanstvo samo zaraditemu sledečega takojšnjega odpusta najbrž niso smiselni. Na ugovor, daje v takih primerih po sprejemu v slovensko državljanstvo brezpredložitve odločbe o odpustu mogoča z ugotavljanjem državljanstva porodu vzpostavitev dvojnega državljanstva, je treba povedati, da je istomogoče tudi po formalnem odpustu s ponovnim sprejemom v rojstnodržavljanstvo.

Predlagamo čimprejšnje sklepanje meddržavnih sporazumov o državljanstvu z drugimi državami na ozemlju nekdanje Jugoslavije.

V zvezi s problematiko postopkov za sprejem v slovenskodržavljanstvo - isto pa velja tudi za problematiko tujcev - bi radipoudarili:

  • poznamo in upoštevamo okoliščine, v katerih je nastajala in se izvajala zakonodaja na teh področjih, menimo pa, da je čas, da se v povsem normalnih razmerah preverijo ustavnost, zakonitost in ustreznost predpisov in prakse; če ne bo šlo drugače, bomo v skladu s svojimi pooblastili sprožili za to ustrezne postopke
  • zavzemamo se za ustavnost in zakonitost, kot je urejena v VII. poglavju Ustave RS, sicer pa se ne opredeljujemo glede zakonodaje in politike na teh področjih
  • zavedamo se, da so stališča, oblikovana pri varuhu na podlagi prejetih pobud, samo eden od vidikov, ki jih je treba upoštevati, vendar pa vidik, ki ima s stališča varstva človekovih pravic posebno težo
  • kritično obravnavanje položaja ne pomeni kritike služb, ki ta čas vodijo zadevne postopke, saj je sedanji položaj posledica okoliščin, ki jih omenjamo v 1. alinei, po drugi strani pa smo lahko ugotovili nekatere premike v pozitivno smer.

2.5.2. Tujci

Tudi v tem poročilu se pri obravnavanju tujcev omejujemo na takoimenovane zatečene osebe, to je na državljane drugih republik bivšeSFRJ, ki so imeli na dan plebiscita, 23. decembra 1990, prijavljenostalno prebivališče v Sloveniji, tukaj tudi dejansko živijo, imajo sSlovenijo pristno zvezo, kljub temu pa je njihov status povsemneurejen. Slovenskega državljanstva nimajo, ker je bila vloga zavrnjenaali ker postopek še ni končan, nekateri pa iz različnih razlogov zadržavljanstvo sploh niso zaprosili. Po podatkih ministrstva za notranjezadeve, objavljenih v odgovoru na vprašanja državnega sveta(Poročevalec državnega sveta, štev. 2/97), je razvidno, da je vračunalniški evidenci od nekaj več kot 80.000 oseb z oznako tujecskoraj 45.000 takih, ki jim je poteklo dovoljenje za prebivanje oziromaki niso urejali svojega statusa v Sloveniji. Ni znano, koliko teh ljudidejansko prebiva v Sloveniji; ministrstvo predvideva, da večina ne več.Iz števila pobud v zvezi z neurejenim prebivanjem, ki jih je prejel injih še prejema varuh, pa lahko sklepamo, da gre za zelo številčnoskupino. Tudi ministrstvo na drugem mestu ocenjuje, da jih je nekajtisoč. Problematika je še širša, ker so z neposredno prizadetimiponavadi povezani člani njihovih družin, ki so v večini primerovslovenski državljani.

Zatečeni tujci

Zakon o tujcih v drugem odstavku 81. člena določa, da za državljaneSFRJ, ki so državljani druge republike in ne zaprosijo za državljanstvoRepublike v roku šest mesecev od uveljavitve zakona o državljanstvu RS,začnejo njegove določbe veljati v dveh mesecih po izteku navedenegaroka (to je 26. februarja 1992); če pa so za državljanstvo pravočasnozaprosili in jim je bila izdana negativna odločba, začnejo zanjeveljati določbe zakona o tujcih v dveh mesecih od izdaje dokončneodločbe. Zakon ne vsebuje nobenih drugih določb, ki bi urejale njihovpoložaj in (ali) postopke, ki bi jih bilo treba v zvezi s tem izvesti.V praksi se je uveljavila razlaga, da niso obdržali nobenega statusa,ampak da zanje v celoti velja ureditev, ki jo določa 13. člen zakona zatujce, ki pridejo na območje Slovenije z veljavnim potnim listom, napodlagi katerega smejo tukaj prebivati tri mesece oziroma toliko časa,kolikor dovoljuje izdani vizum. Če želijo prebivati dlje, si morajopridobiti dovoljenje za prebivanje, za katero morajo biti izpolnjeni zzakonom določeni pogoji. Od dneva, ko so zanje začele veljati določbezakona o tujcih, bi si torej zatečeni morali urediti svoj status vskladu z zakonom, prebivališče pa so bili zavezani prijaviti oziroma soga lahko prijavili le na podlagi predhodno izdanega dovoljenja zaprebivanje ali delovnega oziroma poslovnega vizuma.

Taka razlaga seveda ni bila edina možna in je lahko ustavno sporna.Ne da bi se spuščali v podrobnosti, navajamo nekaj argumentov za tostališče. Državljani drugih republik so imeli po Ustavi SRS iz leta1974 v Sloveniji enake pravice in dolžnosti kot slovenski državljani.Ob tem, da z novo ustavo ni bila pretrgana pravna kontinuiteta sprejšnjo ureditvijo ter da načela pravne države (skupaj z velikim delomčlovekovih pravic in temeljnih svoboščin) veljajo za vse, se utemeljenozastavlja vprašanje skladnosti z načelom zaupanja v pravo oziromapravne varnosti. Celo če ne bi šlo samo za interpretacijo, temveč zaizrecno zakonsko ureditev, bi bilo mogoče podvomiti o njeni ustavnostivsaj v dveh pogledih:

1) Glede sorazmernosti s položajem tistih, ki so si pridobilislovensko državljanstvo po 40. členu zakona o državljanstvu RS: enimvse - drugim nič. Iz dejstva, da je v 13. členu ustavnega zakona zaizvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnostiRepublike Slovenije določen omejen čas, v katerem so državljani drugihrepublik izenačeni v pravicah in dolžnostih s slovenskimi državljani,ne sledi samoumevno, da po izteku tega časa ne obdržijo nobenegastatusa. Med pridobitvijo državljanstva in ureditvijo, ki velja zaprave tujce, so možne vmesne stopnje. Samo za ilustracijo navajamo, dapredlog evropske konvencije o državljanstvu, ki jo je pripravil odborza večkratno državljanstvo pri Svetu Evrope, v primeru sukcesijezavezuje državo naslednico, da osebam, ki so imele ob sukcesiji nanjenem ozemlju običajno (niti zakonito niti stalno) prebivališče, predtem pa so imele državljanstvo države predhodnice, zagotovi enakopravenstatus z državljani tako na področju ekonomskih kot tudi socialnihpravic, z izjemo zaposlitve v javnih službah. Država naslednica jimmora zagotoviti, da lahko ostanejo na njenem ozemlju.

2) Glede enakosti pred zakonom v primerjavi s tujci, ki so imeli obuveljavitvi zakona o tujcih dovoljenja za stalno prebivanje. Tadovoljenja po tretjem odstavku 82. člena veljajo še naprej, medtem konaj bi zatečeni tujci, ki so imeli do uveljavitve zakona močnejšistatus kot tujci z dovoljenjem za stalno prebivanje, po zakonu oziromanjegovi interpretaciji ne imeli nobenega statusa.

Pomisleki glede spoštovanja načel enakosti in sorazmernosti se šeokrepijo, če primerjamo položaj tistih, ki so slovensko državljanstvopridobili po 40. členu v času, preden so bili decembra 1991 uzakonjenizavrnitveni razlogi zaradi nevarnosti za javni red, varnost ali obrambodržave, s tistimi, ki jim je bil ob popolnoma enakih dejanskihokoliščinah sprejem v državljanstvo na podlagi navedenih razlogovzavrnjen. O načinu njihovega ugotavljanja govorimo na drugem mestu.

Postopek prevedbe v status tujca

Zatečeni so bili potem, ko so zanje začele veljati določbe zakona otujcih, izbrisani iz registra prebivalstva. Nesporno pri tem ni bilvoden noben postopek in izdan noben akt. Pobudniki dosledno zatrjujejo,da jim tudi niso bila dana kaka pojasnila in napotki. Njihovi osebnidokumenti so se odvzemali in uničevali, kolikor in kadar so upravniorgani prišli do njih.

Iz navedenega odgovora ministrstva za notranje zadeve državnemusvetu sledi, da je bil izbris iz registra opravljen ex lege. Registerje po pravilniku o vodenju in vzdrževanju centralnega registraprebivalstva RS računalniško vodena evidenca o stalnih prebivalcih,državljanih RS, zato je šlo pri črtanju tujcev - državljanov drugihrepublik nekdanje SFRJ samo za vzpostavitev evidenc v skladu spravilnikom. Upravni organi so sprejemali vloge teh oseb za ureditevprebivanja tudi po 26. februarja 1992, saj je tako narekovalaspecifičnost nastanka novega položaja. Potrebe po urejenem statusutujca so se pri mnogih pokazale šele kasneje.

Pobudniki ugovarjajo proti temu, da so bili izbrisani iz registrater s tem ob legalno prebivanje brez kakršnegakoli postopka in akta.Zakon o evidenci nastanitve občanov in o registru prebivalstva, ki jepodlaga navedenemu pravilniku, v četrtem odstavku 5.a člena urejahranjenje podatkov v registru; pri tem poleg umrlih, odseljenih inodpuščenih iz državljanstva omenja tudi osebe, ki so bile brisane zdokončno odločbo iz registra stalnega prebivalstva. Po 8. členu zakonase v postopku za ugotovitev dejanskega prebivališča izbris oziromasprememba v registru opravi na podlagi dokončne odločbe. Enaka jeureditev po petem odstavku 4. člena pravilnika: iz evidence stalnegaprebivalstva se občan izpiše, kadar umre ali če se odseli z območja RS,če mu je prenehalo državljanstvo RS ali če je bil izpisan iz registrastalnega prebivalstva z dokončno odločbo.

Iz navedenih določb je razvidno, da je izbris iz registra mogoč samona podlagi odločbe, razen v nekaterih posebnih primerih, med katere paizbrisa zatečenega tujca ni mogoče uvrstiti. Toda celo če bi obveljalo,da pri izbrisu ne gre za upravno stvar, temveč za materialni akt, se jetreba zavedati, da je s tem urejena samo evidenca - ne gre spregledati,da je pravilnik izdal direktor Zavoda za statistiko RS (v soglasju zministrom za notranje zadeve). Zelo težko pa je sprejeti tezo, da je nata način ustrezno urejeno tudi statusno vprašanje. Državljanom drugihrepublik se je s tem, ko je zanje začel veljati zakon o tujcih,spremenil njihov osebni status, vsaj po uveljavljeni razlagi zakona.Drugačen bi bil seveda položaj, če bi bila sprejeta analogija spoložajem dotedanjih pravih tujcev. Tako pa so izgubili dotedanjelegalno stalno prebivališče, o čemer bi najbrž moral biti izdankonstitutivni upravni akt na podlagi ustreznega postopka in s pravicodo pritožbe.

Kolikor je mogoče soditi na podlagi listin, ki jih predložijopobudniki, in takratnih okrožnic ministrstva za notranje zadeve, jebilo dogajanje pri urejanju statusa zatečenih tujcev precej stihijsko.Tako na primer ni bil določen rok, do katerega lahko vlagajo prošnje zaizdajo dovoljenja za prebivanje. Že 27. februarja 1992 je biloobčinskim upravnim organom dano navodilo, da listine tujcev, ki dotakrat niso zaprosili niti za začasno niti za stalno prebivanje, zaradispremenjenega statusa teh oseb ne veljajo več, tudi če so jih izdalipristojni organi v Sloveniji in so še veljavne. Zahteva, da morajoimeti veljaven potni listsvoje države, je bila postavljena z okrožnicodne 14. aprila 1993, zahteva, da mora biti v takem potnem listu vpisano(fiktivno) stalno prebivališče v lastni državi, dne 29. decembra 1993,preklic te zahteve za državljane Hrvaške dne 10. avgusta 1994 itn.Odveč je opozarjati, da to med drugim pomeni, da so se istovrstnezadeve reševale različno - odvisno od časa reševanja (glede na nepovsem enotno prakso prvostopenjskih organov pa tudi odvisno od kraja).Sklenemo lahko, da postopek prevedbe v status tujca ni bil izvedendovolj organizirano in ne pravno korektno.

Dovoljenja za prebivanje zatečenih tujcev

Ministrstvo za notranje zadeve v omenjenem odgovoru državnemu svetuzatrjuje, da je po mnenju službe za zakonodajo pri vladi RS z dne 12.januarja 1995 pri reševanju statusnih zadev tujcev dopustna analognauporaba uredbe o merilih za ugotavljanje izpolnjevanja določenihpogojev za pridobitev državljanstva RS z naturalizacijo, češ da gre zureditev enakega oziroma podobnega vprašanja. Po našem prepričanjunavedeno mnenje ne bi smelo pomeniti, da se v postopkih za izdajodovoljenja za stalno ali začasno prebivanje tujca ne upoštevajo razlikev naravi in ureditvi teh postopkov v primerjavi s postopkom za sprejemv slovensko državljanstvo. Razlik je več:

  • dovoljenje za prebivanje pomeni drugačno, veliko manj tesno zvezo z državo kot pa sprejem v državljanstvo; poleg tega dovoljenje za začasno prebivanje velja samo določen čas, pa tudi dovoljenje za stalno prebivanje se lahko odpove, če so izpolnjeni zakonski pogoji
  • pogoj zagotovljenih sredstev za preživljanje je v zakonu o državljanstvu določen popolnoma drugače (“zagotovljen trajen vir preživljanja najmanj v višini, ki omogoča materialno in socialno varnost”) kot pa v zakonu o tujcih, kjer je sicer opredeljen negativno, kot razlog za zavrnitev dovoljenja (“ki nima sredstev za preživljanje oziroma mu preživljanje v državi ni kako drugače zagotovljeno”); do kakšnega nesmisla lahko pripelje togo uveljavljanje analogije, kaže primer tujca, poročenega s slovensko državljanko, ki živi v Sloveniji na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje, ker ravno še izpolnjujeta pogoj zagotovljenih sredstev za preživljanje; ko pa se jima rodi otrok in je tujčeva zveza z državo še tesnejša, obravnavani pogoj po uredbi ni več izpolnjen in bi tujec moral zapustiti Slovenijo
  • tudi zadržki s stališča javnega reda, varnosti in obrambe države so v zakonu o tujcih opredeljeni drugače kot v zakonu o državljanstvu, predvsem pa ne kot ovira za izdajo dovoljenja za prebivanje, temveč kot razlog za odpoved prebivanja; upravni organi so si možnost analogne uporabe določb uredbe o navedenih zadržkih ustvarili z zelo problematično konstrukcijo, o kateri bomo govorili v nadaljevanju.

Preveč dosledno analogna uporaba uredbe v postopkih za ureditevprebivanja tujcev je lahko v nasprotju z ustavno pravico enakosti predzakonom, ki med drugim nalaga državnim organom, da različne položajeurejajo oziroma obravnavajo različno. Na nekatera druga vprašanja vzvezi z uredbo smo že opozorili pri državljanstvu.

Kot omenjeno, si upravni organi pri zavrnitvi izdaje dovoljenja zaprebivanje tujca zaradi nevarnosti za javni red, varnost ali obrambodržave pomagajo s posebno konstrukcijo. Ta je sestavljena iz trehelementov: poišče se podlaga za odločanje po prostem preudarku, kotrazlogi za zavrnitev dovoljenja se analogno uporabijo razlogi zaodpoved prebivanja, pri presoji nevarnosti pa se analogno uporabiuredba vlade, ki velja za ugotavljanje pogojev za pridobitevdržavljanstva.

Kot podlaga za odločanje po prostem preudarku se pri dovoljenju zazačasno prebivanje uporablja 14. člen zakona o tujcih, ki določa, da sedovoljenje za prebivanje lahko izda kot dovoljenje za začasnoprebivanje ali dovoljenje za stalno prebivanje. Določeni sta torej dvevrsti dovoljenja za prebivanje, težko pa bi to določbo šteli zaustrezno podlago diskrecijskemu odločanju. S tem nočemo trditi, da nebi bila večja ali manjša stopnja prostega preudarka mogoča tudi priizdajanju dovoljenj za začasno prebivanje, vendar bi morali biti vzakonu jasno določeni podlaga, okviri in namen takega odločanja.Sedanja zakonska ureditev pa ni taka.

Tudi uporaba razlogov za odpoved prebivanja pri izdaji dovoljenja zaprebivanje ni nesporna. Zakon v 19. členu taksativno določa primere, kotujec ne more dobiti dovoljenja za prebivanje. Med njimi je tudi žeizrečeni ukrep odpovedi prebivanja v državi, kar pomeni, da ne zadoščaobstoj pogojev za odpoved prebivanja. Na pomislek, da je to pravzapravisto, je treba povedati, da že po tem, kako je določba zapisana, to ničisto res, sploh pa ne, če upoštevamo dvoje: da se obstoj navedenihzadržkov ne ugotavlja vselej dovolj nesporno, konkretno inindividualizirano, o čemer je bil govor pri državljanstvu, ter dazavrnitvi dovoljenja za prebivanje “zatečenemu”tujcu ponavadi ne sledi odpoved prebivanja (in seveda tudi ne prisilnaodstranitev tujca). To je sicer v skladu z določbo drugega odstavka 25.člena zakona o tujcih, da je pri odločanju o odpovedi prebivanja trebaupoštevati dolžino prebivanja tujca v državi, njegove osebne,gospodarske in druge vezi, ki ga vežejo na Slovenijo, in posledice, kibi jih povzročil ukrep zanj in za njegovo družino, kaže pa, da zureditvijo in še zlasti z odločanjem glede dovoljenj za prebivanjetujcev nekaj ni v redu.

O spornosti analogne uporabe uredbe smo govorili že spredaj, ouredbi sami pa še posebej pri državljanstvu. Tam smo tudi postavilivprašanje, koliko časa bodo še trajale sankcije za pomanjkljivougotovljeno oziroma hipotetično nevarnost, na primer za obrambo države.Vprašanje je v zvezi z urejanjem statusa“zatečenih” tujcev še bolj utemeljeno, saj so priteh ob vsakem njihovem ravnanju, ki bi kazalo na realno nevarnost,možne odpoved prebivanja in sankcije v zvezi z morebitnimi kaznivimidejanji ali prekrški. Drugi vidik tega vprašanja pa je, ali je nekdo,ki je bil morda nevaren za obrambo države zaradi svojega položaja v JLAleta 1991, še vedno enako nevaren leta 1997. V tej luči je težkorazumljivo, da so bila v več primerih v letih 1992 - 1994 danadovoljenja za začasno prebivanje, potem pa ob nespremenjenihokoliščinah na strani prosilca odklonjeno njihovo podaljšanje.

Vrnitev v državo po preteku časa, za katerega je bilo odpovedano prebivanje

Še iz časa, ko je deloval Svet za varstvo človekovih pravic intemeljnih svoboščin, je v obravnavi pobuda v zvezi z odpovedjoprebivanja tujcu. Gre za pripadnika nekdanje JLA, kateremu je biloprebivanje odpovedano julija 1992, in sicer za štiri leta. Poročen je sSlovenko in imata dva otroka, ki sta bila leta 1992 oba mladoletna,zdaj pa je samo še eden. Postopek izdaje in izvršitve odločbe oodpovedi prebivanja je bil - milo rečeno - nenavaden, kot da bi šlo zaizredne razmere. Kljub temu je ministrstvo za notranje zadeve pritožbozoper odločbo dvakrat zavrnilo, ta odločitev pa je bila v upravnemsporu pri vrhovnem sodišču vsakič odpravljena zaradi pomanjkljivegadokaznega postopka. Tudi zoper tretjo negativno odločbo ministrstva izjanuarja 1996 je sprožen upravni spor, ki pa še ni končan. Izobrazložitve odločbe ni razvidno, da bi bile pri njeni izdajiupoštevane pripombe vrhovnega sodišča glede postopka.

Medtem je julija 1996 pretekel čas, za katerega je bilo odpovedanoprebivanje. Ker bi se prizadeti rad vrnil k družini, je takoj zaprosilza vstopni vizum. Ministrstvo za zunanje zadeve je njegovo vlogoodstopilo veleposlaništvu v Budimpešti, to pa je izdajo vizumazavrnilo, ne da bi o tem izdalo kakršenkoli akt. Enako je ravnaloslovensko veleposlaništvo v Skopju. Proti taki odločitvi so možniugovori vsebinske in proceduralne narave. Vsebinsko gre za troje:

1) Za pozitivno odločitev govorijo določbe o varstvu družine in šeposebej otrok iz 53. člena Ustave RS, 8. člena evropske konvencije ovarstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter 9. in 10. členakonvencije o otrokovih pravicah. Po zadnjem mora država zahtevo starševza vstop z namenom ponovne združitve družine obravnavati na pozitiven,human in ekspeditiven način. Zadržki oziroma omejitve zaradi nevarnostiza obrambo države bi morali biti res nujni pa tudi popolnoma zanesljivougotovljeni, kar v obravnavanem primeru še ni izkazano.

2) Odpoved prebivanja je bila izrečena za štiri leta, torej niti neza najdaljše zakonsko dopustno obdobje. Iz obrazložitve ene od odločbministrstva je razvidno, da je bil ta rok določen ob upoštevanju vsehokoliščin primera. Pri sedanjem ravnanju upravnih organov nirazumljivo, kakšen pomen ima sploh določitev roka, če ukrep velja tudipo njegovem preteku, ne da bi bili za to kakšni novi razlogi. Čepredvidevamo, da je bila kljub pomanjkljivemu postopku odločitev izleta 1992 pravilna, potem ta odločitev pomeni, da je bil na podlagitedaj izkazane nevarnosti za obrambo države primeren in zadosten ukrepštiriletna odpoved prebivanja. Tiho podaljševanje ukrepa lahko pomeniponovno sankcijo na podlagi istega dejanskega stanja, kar nisprejemljivo.

3) Formalno gre za zavrnitev izdaje vstopnega vizuma, dejansko pa -če upoštevamo četrtstoletno stalno prebivanje prizadetega v Slovenijiin njegov namen, da tukaj še naprej z družino stalno živi - pravzapravza podaljšanje odpovedi prebivanja. O tem odloča pristojni upravniorgan na podlagi 23. člena zakona o tujcih po prostem preudarku, karpomeni, da tudi ob ugotovljeni nevarnosti za obrambo izreče ta ukrepsamo, če je res nujen in z drugimi sredstvi ni mogoče preprečitiogrožanja varnosti; razloge za odpoved tudi primerja v vezmi, ki tujcavežejo na Slovenijo, ter ugotavlja posledice, ki bi jih povzročil ukrepzanj in za njegovo družino. Utemeljen je dvom, ali je bila v to smerzadeva sploh pretehtana.

Kot rečeno, o zavrnitvi izdaje vstopnega vizuma ni bil izdan nobenakt. Upravni organi se pri tem opirajo na mnenje službe za zakonodajopri vladi RS z dne 1. februarja 1995, po katerem izdajanje vizumov niupravna stvar, o kateri bi državni organ odločal po pravilih upravnegapostopka, zato ni mogoče uporabiti nobenega pravnega sredstva vupravnem postopku in upravnem sporu. Ne gre za pravno varovano pravicotujca, pač pa za suvereno pravico države, da nekomu ne dovoli vstopa nasvoje ozemlje. Po 12. členu zakona o tujcih je mogoče tujcu zavrnitivstop v državo brez obrazložitve, brez odločbe in brez pravice dopravnega sredstva.

To mnenje je s stališča suverenosti države morda sprejemljivo, čegre za prave tujce. Drugačen pa je položaj, kadar gre za vstop tujcev,ki imajo po predpisih upravičen razlog ne samo za vstop, ampak celo zadaljše bivanje v Sloveniji (drugi odstavek 13. člena zakona o tujcih).Res je, da tudi v teh primerih najbrž ne moremo govoriti o neomejenipravici do vstopa, toda navedene upravičene razloge je treba primerjatiz morebitnimi zadržki, to pa ne more biti prepuščeno ustni odločitvi,ki je lahko tudi povsem arbitrarna. Določbo 12. člena zakona o tujcihbi bilo mogoče razlagati tudi tako, da gre v primerih, ko je podanpravni interes (pravna korist) kandidata za vstop v državo, za ustnoodločbo po 214. členu zakona o splošnem upravnem postopku; to pomeni,da bi stranka lahko zahtevala izdajo pisne odločbe, zoper njo pauporabila pravna sredstva.

2.5.3. Denacionalizacija

Glede hitrosti reševanja vlog za denacionalizacijo ni bistveneganapredka. Še vedno so postopki predolgotrajni. Razlogi so v veliki meri- poleg zapletenosti postopkov - v kadrovskih težavah. Dogaja se, da naposameznih upravnih enotah delavci zapustijo delovno mesto ali odidejona porodniški dopust in podobno, novih pa ni mogoče dobiti. Tako tezadeve obstanejo in se tudi, če se je reševanje že pričelo, postopki nenadaljujejo. Nekatere upravne enote si ob kadrovskih težavah pomagajo zzunanjimi sodelavci, predvsem odvetniki. Res je, da to pospešireševanje vlog, postavlja pa se vprašanje nepristranosti. V določenihprimerih je sicer ugotovitveni postopek že končan, ni pa izdanaodločba. Tak primer smo ugotovili na upravni enoti Novo mesto, ki se jeob naši poizvedbi, zakaj še dve leti po izdelanem poročilu ni bilaizdana odločba, sklicevala na vrstni red reševanja vlog. Na naševprašanje, ali gre tukaj za vrstni red vseh prispelih vlog ali zavrstni red tistih, ki čakajo na izdajo odločbe, smo prejeli odgovor, daje bila v zadevi deset dni po našem zadnjem posredovanju izdanaodločba. Obravnavali smo tudi več primerov dolgotrajnega ponovnegapostopka. Gre za primere, ko je bila odločba odpravljena in biprvostopenjski organ moral le upoštevati navodila instančnega organa.Kljub temu včasih takšni postopki tečejo leto ali dve.

Še vedno se pojavljajo problemi glede izbire oblikedenacionalizacije. V denacionalizacijskih postopkih gre velikokrat zastarejše ljudi, ki ne razumejo vedno, da vračilo v naravi v njihovemprimeru ni mogoče. Tako se dogaja, da kljub opozorilu referenta vpostopku vztrajajo pri tej obliki ali pa zahtevo sicer spremenijo inzahtevajo izplačilo odškodnine v celoti v denarju. Njihova zahteva jetako z odločbo zavrnjena, s tem pa tudi izgubijo kakršnokoli možnost zavračilo odvzetega premoženja v drugi obliki, saj v pritožbi ali kasnejetožbi v upravnem sporu zahtevka ne morejo več spremeniti.

Ravno tako lahko ugotovimo, da ni bilo bistvenih premikov prirazčiščevanju možnosti in določitvi stališča glede zagotavljanjanadomestnih nepremičnin. Še vedno se kažejo tudi težave zaradineenotnosti cenitev in izvedeniških mnenj. Tako so vdenacionalizacijski zadevi, ki je tekla na upravni enoti Ljubljana,izpostava Center, po kar štirih različnih mnenjih o tem, ali je možnovračilo v naravi ali ne, odločili šele na podlagi petega mnenja. Ševedno se pojavljajo pritožbe zaradi nedopustnih razpolaganj znepremičninami, ki so v denacionalizacijskem postopku.

Večkrat smo opazili neupravičeno zavlačevanje pri odstopanju vlogepristojnemu organu. V enem izmed primerov je upravna enota Brežicezadevo odstopila upravni enoti Ljubljana, izpostavi Center. Tam jevloga stala več kot leto in šele po našem posredovanju za pospešitevpostopka se je omenjena izpostava spoznala za nepristojno in zadevovrnila v Brežice. Od tam so celoten spis poslali na ministrstvo zagospodarske dejavnosti, ki naj bi odločilo o pristojnosti. Še preden pabi se lahko odločalo o pristojnosti, je izpostava Center podalazahtevo, da se ji spis izroči v reševanje. Na podlagi pobude smo tudidosegli, da je bila na upravni enoti Žalec vloga za denacionalizacijozemljišča po več kot štirih letih od vložitve odstopljena oddelku zakmetijstvo, ki je bil pristojen za odločanje. Šlo je za napakoreferentke. Podobno je bilo v primeru upravne enote Maribor, kjer jezadevo šele po petih letih nepristojni upravni organ odstopil oddelkuza okolje in prostor, ki je pristojen za odločanje v zadevi. Predlagalismo, da se zadeva obravnava prednostno.

Kot poseben problem opažamo tudi ravnanje Slovenskega odškodninskegasklada. Ta namreč prevečkrat nastopa povsem v položaju ene od strank,ki brani svoje interese in koristi. Tako tudi tedaj, ko je v postopkuugotovljeno, da vračilo v naravi ni mogoče, še vedno skuša na vsaknačin preprečiti odločitev o plačilu odškodnine, tudi če ne izpodbijavišine odškodnine. Po našem mnenju bi bilo izpodbijanje višineodškodnine lahko upravičeno, dvomljivo pa je izpodbijanje sameobveznosti.

2.5.4. Druge upravne zadeve

Dolgotrajnost postopkov po vojnih zakonih

Proti koncu leta smo začeli prejemati vse več pobud zaradidolgotrajnosti postopkov po t. i. vojnih zakonih, še posebej po zakonuo žrtvah vojnega nasilja. Ta zakon je državni zbor sprejel oktobra 1995skupaj z zakonom o vojnih invalidih in zakonom o vojnih veteranih;veljati so začeli 1. januarja 1996.

Pri izvajanju teh zakonov prihaja do velikih zamud in prekoračevanjarokov za dokončanje postopka. Slednje sicer žal ni nobena posebnost,vendar bi bilo pričakovati, da bodo vsaj pri novih zakonih bolj realnodoločeni začetek njihove veljavnosti in roki za izvedbo upravnegapostopka, da bodo pravočasno izdani izvršilni predpisi, še posebej pa,da bodo izvedeni organizacijski, kadrovski in drugi ukrepi, ki biomogočili uveljavitev zakonov v skladu z načeli dobrega upravljanja.Vsega tega je bilo pri vojnih zakonih očitno premalo. Poseben problemje nastal pri vojnih invalidih in vojnih veteranih zaradi zmanjšanjaobsega pravic v primerjavi s prej priznanimi in zaradi neustreznihpostopkov za povrnitev neupravičeno pridobljenih prejemkov, o čemerpišemo posebej.

Naše osnovno prizadevanje pa je, da bi se zadevni upravni postopkipospešili. To še posebej velja za žrtve vojnega nasilja, kjer gre zanove upravičence, ki so vsi starejši ljudje, na pravice, ki so jim zdajzakonsko priznane, pa so čakali več kot pol stoletja. Po razpoložljivihpodatkih je bilo konec februarja 1997 od nekaj več kot 51.000 zahtev zapriznanje statusa žrtve vojnega nasilja na prvi stopnji nerešenih ševeč kot 33.000 zadev, tako da niti približno ni mogoče predvideti, kdajbodo postopki končani. Občutek prizadetih, da so s takim obravnavanjemzahtev kršene njihove pravice, se še poglablja zaradi revizije. To moraministrstvo za delo, družino in socialne zadeve po zakonu opraviti venem letu in je pogoj za vpis osebe v evidenco žrtev vojnega nasiljater za izdajo potrdila o tem statusu. Ker delo upravnih enot ni vednodovolj kakovostno, je revizija gotovo potrebna, bati pa se je, da se bonjeno trajanje od sedanjih pet mesecev kmalu približalo najdaljšemu,saj je tudi na drugi stopnji zadev, več kot je rešenih.

Dolgotrajnost postopka ima za prizadete hude posledice. Krajevnaorganizacija Društva izgnancev se je obrnila na varuha s problemompriznavanja pokojninske dobe. O priznanju pokojninske dobe kot posebnedobe in pravice do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji odloča po 19. členuzakona o žrtvah vojnega nasilja Zavod za invalidsko in pokojninskozavarovanje, in sicer na podlagi potrdila o vpisu v evidenco žrtevvojnega nasilja. To pomeni, da mora biti prej končan postopek v zvezi spriznanjem statusa žrtve pri pristojni upravni enoti (vključno zrevizijo). Kot datum vložitve zahteve šteje Zavod dan, ko je prejelvlogo za priznanje pokojninske dobe. Zaradi tega so oziroma bodo novoodmerjene pokojnine praviloma priznane s poznejšim datumom kot drugepravice žrtev vojnega nasilja. Zadevo še obravnavamo. Po našem mnenjubi bilo treba razčistiti, ali je bil namen zakonodajalca, da gredo vsepravice žrtev vojnega nasilja od prvega dne naslednjega meseca povložitvi zahteve (pri čemer se za zahtevo šteje vloga za priznanjestatusa žrtve), v vsakem primeru pa najti rešitev, da ne bi prihajalodo neutemeljenih razlik med upravičenci zaradi različno dolgihpostopkov.

Povrnitev neupravičeno pridobljenih prejemkov po zakonu o vojnih invalidih in zakonu o vojnih veteranih

Varuh človekovih pravic je bil seznanjen s problematiko vračanjaneupravičeno pridobljenih prejemkov po zakonu o vojnih invalidih inzakonu o vojnih veteranih. Prejel je tudi že dve pobudi upravičencev doveteranskega dodatka. V enem primeru je upravna enota pred izdajoodločbe po zakonu o vojnih veteranih enostransko ustavila izplačevanjetega dodatka od junija 1996 do poračuna preplačila na podlagi prejšnjeodločbe o priznavalnini, v drugem pa je upravna enota po izdaji noveodločbe z datumom 5. avgusta 1996 dne 11. oktobra 1996 od strankezahtevala, da vrne preveč izplačani veteranski dodatek, češ da je bilaprejšnja pravnomočna odločba dejansko odpravljena z učinkom za nazaj od1. januarja 1996.

Zakon o vojnih invalidih in zakon o vojnih veteranih je sprejeldržavni zbor dne 17. oktobra 1995, objavljena sta bila v Uradnem listuRS, št. 63/95, veljati pa sta začela 1. januarja 1996. Povrnitevneupravičeno pridobljenih prejemkov ureja zakon o vojnih invalidih v116. in 117. členu, enaka ureditev pa velja po 29. členu zakona ovojnih veteranih tudi za prejemke vojnih veteranov. Temeljno načelo je,da mora tisti, komur je bil izplačan denarni prejemek, do katerega niimel pravice, prejeti znesek vrniti, in sicer ne glede na to, ali je doneupravičenega prejemka prišlo zaradi ravnanja prejemnika ali iz drugihrazlogov. Za vrnitev prejetega zneska ima država terjatev. Če upravnaenota oziroma ministrstvo ugotovi, da je bil osebi izplačan denarniprejemek, do katerega ni imela pravice, o višini preveč izplačanegadenarnega prejemka obvesti to osebo in jo pozove, naj ga povrne vdoločenem roku.

Te določbe so izjemno aktualne zaradi tega, ker sta zakona vprimerjavi z dosedanjo ureditvijo delno poostrila pogoje zauveljavljanje posameznih pravic. Konkretni upravni akti kljub nekolikodaljšemu roku za pričetek veljavnosti zakonov praviloma niso biliizdani do njune uveljavitve. Kolikor vemo, se to niti do zdaj še nizgodilo v vseh primerih. Ne glede na datum izdaje pa odločbe po novihzakonih določajo novo raven pravic (kar v številnih primerih pomeni:zmanjšujejo ali ukinjajo dosedanje pravice) z veljavnostjo od 1.januarja 1996. V času do izdaje nove odločbe so upravičenci dobivalidenarne prejemke na podlagi prejšnje, ki je še vedno veljala in je bilaedini upravni akt, ki je urejal njihovo pravico.

Ob upoštevanju (samo) nove odločbe so tako upravičenci prejelidotlej večje denarne zneske, kot so jim bili določeni s to odločbo.Postopek za povrnitev neupravičeno pridobljenih prejemkov pa je vzakonu urejen pomanjkljivo. Kolikor vemo, ni bilo vsem upravnim organomjasno, da gre le za terjatev države, torej za civilnopravno razmerjeupnika in dolžnika, v katerem upravni organ ne more enostranskoodločati; če upravičenec na obvestilo o višini preveč izplačanegadenarnega prejemka in poziv, da ga povrne v določenem roku, tega nestori, je vrnitev mogoče uveljavljati samo s tožbo pri pristojnemsodišču. V nasprotju s tem pa so nekateri upravni organi vprašanjepovrnitve neupravičeno pridobljenih prejemkov reševali z enostranskimiukrepi, kot že omenjena upravna enota, ki je začasno ustavilaizplačevanje priznavalnine oziroma veteranskega dodatka, preden je bilasploh izdana nova odločba o veteranskem dodatku in torej znana višinamorebitnega preplačila.

To je bilo po našem mnenju nesprejemljivo v dveh pogledih:

1) Ne da bi se spuščali v zapletena vprašanja razmerja med predpisiin konkretnimi upravnimi akti, materialne pravnomočnosti teh aktov,varstva pridobljenih pravic in zaupanja v pravo oziroma pravne varnostikot enega bistvenih elementov pravne države, moramo ugotoviti, da načinizvedbe obravnavanih zakonov ne pomeni "dobrega upravljanja" v smisluzakona o varuhu človekovih pravic. Nesporno je, da zakon neposredno nespreminja konkretnih upravnih aktov. Zato bi bilo edino normalno in vskladu z načeli dobrega upravljanja, da bi bili vsi konkretni upravniakti izdani pred dnem, od katerega naj bi učinkovali. To bi bilo šetoliko bolj nujno, ker gre za konstitutivne akte, ki v številnihprimerih zmanjšujejo ali celo ukinjajo dosedanje pravice. Upoštevanjavredno je tudi, da upravičenci v ničemer niso pripomogli k temupoložaju.

2) Postopek za povrnitev neupravičeno pridobljenih prejemkov je tak,da lahko privede do kršitve ustavnih načel enakosti pred zakonom inenakega varstva pravic. Omenili smo že enostranske ukrepe posameznihupravnih organov, ki jih bodo nekateri upravičenci (uspešno?)izpodbijali, drugi pa ne. Če zanemarimo verjetnost, da bodo pridogovarjanju o vračilu med upravnimi organi in upravičenci nekateriorgani "učinkovitejši" in nekateri upravičenci bolj popustljivi, paostanejo še vsi primeri, kjer do sporazuma o vračilu ne bo prišlo.Glede teh velja upoštevati troje: da izid morebitnih pravd iz razlogov,ki smo jih nakazali, nikakor ni gotov, da je ob manjših preplačilihdvomljiva smotrnost pravdanja in da bodo zaradi razmer na sodiščihupravičenci lahko v različnem položaju. Končni rezultat vseh postopkovbi bil več kot verjetno tak, da bi nekateri upravičenci povrnili prevečprejete prejemke, drugi pa ne, na kar ni mogoče pristati.

Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve smo predlagali, najprouči opisani položaj in ukrene vse, kar je potrebno za njegovoureditev. Ministrstvo nam je odgovorilo, da je ustavno sodišče v svojemsklepu št. U-I-86/96 z dne 29. oktobra 1996 sklenilo, da se do končneodločitve o stvari zadrži izvrševanje zakona o vojnih invalidih, če seuporablja kot podlaga za zahtevke za poračun domnevno preveč izplačanihinvalidskih prejemkov v letu 1996, temelječih na veljavnih odločbah,izdanih na podlagi dotlej veljavne zakonodaje.

Ministrstvo je neposredno po prejemu sklepa ustavnega sodiščaobvestilo vse upravne enote v Republiki Sloveniji, da v skladu zodločitvijo ustavnega sodišča takoj ustavijo vse postopke v zvezi zizterjavo domnevno preveč izplačanih denarnih prejemkov po zakonu ovojnih invalidih in smiselno tudi po zakonu o vojnih veteranih.

Ministrstvo je zatrdilo, da bo tudi v prihodnje spoštovalo vseodločitve ustavnega sodišča v zvezi z obravnavano problematiko in bo,če bo to sodišče odločilo, da za izterjavo domnevno preveč izplačanihdenarnih prejemkov ni bilo ustrezne ustavne ali zakonske podlage, žeizterjane zneske preplačil povrnilo upravičencem.

Z odločbo ustavnega sodišča z dne 12. decembra 1996 je bilaobravnavana ureditev spoznana za neskladno z ustavo; neskladnost jezakonodajalec dolžan odpraviti v šestih mesecih. Ustavno sodišče jepoudarilo, da načelo enakosti pred zakonom zahteva, da se v takihprimerih - če je seveda zmanjšanje dotedanjih prejemkov ustavnodopustno - zmanjšanje uveljavi za vse upravičence hkrati, pri čemer pamorajo biti odločbe izdane pred tem in ne naknadno s povratnim učinkom.

Dolgotrajnost davčnih postopkov in visoke zamudne obresti

Na podlagi prejetih pobud, v katerih so se pobudniki pritoževalizoper prepočasno obravnavanje njihovih pritožb in vlog za odpis, odlogali obročno odplačevanje davčnega dolga, ugotavljamo, da jedolgotrajnost davčnih postopkov postala zelo resen problem, sajpočasnost odločanja v davčnih postopkih presega vse razumne časovneokvire. Dolgotrajnost reševanja pritožb pripelje marsikaterega davčnegazavezanca v položaj, ko na koncu pritožbenega postopka ni več zmoženplačati davčnega bremena (glavnice davčnega dolga s pripadajočimizamudnimi obrestmi). Ker pritožba v davčnem postopku praviloma nezadrži izvršbe, začnejo zamudne obresti od davčnega dolga teči od dnevazapadlosti plačila davčnega dolga. Na drugi strani pa v primeru, ko jetreba davčnemu zavezancu vrniti znesek preveč plačanega davčnega dolga,pripadajo davčnemu zavezancu zamudne obresti šele od dneva, ko jeodločba o odmeri dohodnine postala pravnomočna.

Na podlagi navedenega ugotavljamo, da tako strogo stališče države vodnosu do davčnega zavezanca (glede obračunavanja zamudnih obresti popoteku roka za plačilo davčnega dolga) postavlja vprašanje pravičnostiin legitimnosti države, da nekaj terja, ko pa se sama ne drži zakonskopredpisanih rokov za odločanje, saj dolgotrajnost davčnih postopkov žepresega vse razumne časovne meje. Nasploh bi bilo po našem mnenju vdavčnih postopkih potrebne več fleksibilnosti ob upoštevanju dejanskihokoliščin zavezanca; zakon daje podlago za to.

Olajšava po drugem odstavku 10. člena zakona o dohodnini

Na varuha človekovih pravic se je obrnilo več pobudnikov v zvezi zdavčnimi olajšavami za telesno prizadete otroke, zlasti za gluhe inslepe. Iz pobud je bilo razbrati, da davčni organi zavezancem, kivzdržujejo take otroke, ne priznavajo posebne olajšave po drugemodstavku 10. člena zakona o dohodnini (Zdoh); ta določa, da za otroka zzmerno, težjo in težko motnjo v telesnem in duševnem razvoju znašaolajšava 50 % letne poprečne plače zaposlenih v R Sloveniji. Dejanskopa so se v skladu z internimi navodili priznavale olajšave samo zanekatere otroke, ki so bili razvrščeni po pravilniku o razvrščanju inrazvidu otrok, mladostnikov in mlajših polnoletnih oseb z motnjami vtelesnem in duševnem razvoju (Uradni list SRS, št. 18/77 - vnadaljevanju: pravilnik) in sicer za tiste po točkah b), c) in č) 3.člena (zmerno, težje in težko duševno prizadeti) ter po 7. in 9. členu(otroci z drugimi telesnimi motnjami in otroci z več motnjami).

Po proučitvi zadeve, vključno s prvim odgovorom ministrstva zafinance, smo ministrstvu sporočili mnenje, da so do olajšave po drugemodstavku 10. člena ZDoh upravičeni tudi zavezanci, ki vzdržujejogluhega ali slepega otroka oziroma bolj natančno: otroka s tako okvarosluha ali vida (pa tudi kakršnokoli drugo telesno prizadetostjo), da tapo strokovnih merilih pomeni zmerno, težjo ali težko motnjo v razvoju.

Strinjali smo se z ugotovitvijo ministrstva o tem, da nimamo enotneklasifikacije, po kateri bi se otroci, moteni v telesnem in duševnemrazvoju, razvrščali glede na stopnjo prizadetosti. V takem položaju jerazumljivo, da se kot podlaga za razvrščanje otrok v zvezi z izvajanjemnavedene določbe zakona o dohodnini uporablja pravilnik, ki je bilizdan na podlagi zakona o izobraževanju in usposabljanju otrok inmladostnikov z motnjami v telesnem in duševnem razvoju (Uradni listSRS, št. 19/76, RS št. 8/90 in 12/91). Pri tem ne prihaja do težavzaradi dejstva, da gre za predpisa na področju oziroma za nameneizobraževanja in usposabljanja, pač pa zato, ker pravilnik ni v celotiuresničil pooblastil iz zakona, saj pri motnjah v telesnem razvojudoloča le vrste prizadetosti, ne pa tudi stopenj. Razvrstitev otrok napodlagi pravilnika vsaj glede motenj v telesnem razvoju ne dajeneposrednega odgovora na vprašanje, ali gre za motnjo, ki je pobesedilu drugega odstavka 10. člena ZDoh podlaga za olajšavo. Prazninoso davčni organi zapolnili na podlagi pojasnila ministrstva za delo,družino in socialne zadeve z dne 28. januarja 1994, ki se je skupaj skriteriji iz pravilnika uporabljalo pri izvajanju obravnavane določbezakona o dohodnini.

V času, ko smo obravnavali navedene pobude, smo izvedeli, da jeministrstvo za delo, družino in socialne zadeve z dopisom z dne 23.aprila 1996 sporočilo stališče, da se v prvotnem pojasnilu niso posebejopredeljevali glede gluhih in slepih otrok (kar ne drži), da pa so ponjihovem mnenju to otroci, ki jih je mogoče razvrstiti po kriterijih,določenih v 7. členu pravilnika (to je med otroke z drugimi telesnimimotnjami) in so zato njihovi starši upravičeni do posebne olajšave.Glede na to je ministrstvo za finance vsem davčnim uradom in njihovimizpostavam posredovalo pojasnilo, da so do olajšave po drugem odstavku10. člena ZDoh upravičeni tudi zavezanci, ki vzdržujejo gluhega otroka,razvrščenega po tretjem odstavku 4. člena pravilnika, ter zavezanci, kivzdržujejo slepega otroka, ki je razvrščen po prvem odstavku 6. členapravilnika.

V prihodnje naj bi torej zavezancem priznavali posebno olajšavo tudiza gluhe oziroma slepe otroke. Glede na to se seveda nismo večpodrobneje ukvarjali z dosedanjim stališčem in z razlogi zanj. Vseenopa smo povedali, da ne vidimo pravih razlogov, ki bi ga utemeljevali.Ni jasno, zakaj naj bi nekatere vrste telesnih motenj - ne glede nastopnjo - ne bile podlaga za olajšavo po drugem odstavku 10. členaZDoh, ki priznava olajšavo za vsako motnjo v otrokovem telesnem in(najbrž: ali) duševnem razvoju, če je zmerna, težja ali težka. Podosedanjem stališču je bil na primer upravičen do posebne olajšavezavezanec, ki vzdržuje zmerno vedenjsko motenega otroka, ta pa imahkrati zmerno (drugo) telesno motnjo (9. člen v zvezi z 2. členompravilnika), ne pa zavezanec, ki vzdržuje popolnoma slepega otroka, karje nelogično, neživljenjsko in po našem mnenju v neskladju s smislomposebne olajšave. Nasploh ni jasno, zakaj sta bila glede telesnihmotenj "izbrana" samo 7. in 9. člen, saj je povečanje stroškovvzdrževanja, ki je verjetni razlog za olajšavo, pri nekaterihizpuščenih telesnih motnjah celo znatnejše.

Tudi glede spremenjenega stališča nismo prepričani, ali je v celotiv skladu s črko in smislom uzakonjene posebne olajšave. Po njem naj bise na primer glede slušnih motenj upoštevala samo razvrstitev potretjem odstavku 4. člena pravilnika. Drugi odstavek navedenega členapa obravnava otroka, ki je izgubil sluh v taki meri, da je razvojnjegovega govora bistveno moten. Ali torej ne gre vsaj za zmerno motnjoskladno z ZDoh? Po našem mnenju se je treba držati besedila ZDoh terpriznavati posebno olajšavo za vsako zmerno, težjo in težko motnjo votrokovem telesnem in duševnem razvoju. Če takih motenj ni mogoče vvseh primerih ugotoviti na podlagi razvrščanja v skladu s pravilnikom,je treba podlago za olajšavo ugotoviti v skladu s predpisi, ki urejajodavčni in sploh upravni postopek, to je z izvedbo dokazovanja zizvedenci.

Ob ugotovitvi, da pravilnik o razvrščanju in razvidu otrok,mladostnikov in mlajših polnoletnih oseb z motnjami v telesnem induševnem razvoju ni povsem ustrezna podlaga za izvajanje drugegaodstavka 10. člena ZDoh, smo opozorili na možnost, da se podlaga določiz navodilom ministra za finance na podlagi 143.a člena ZDoh, še zlasti,če se bo zavlekla priprava enotne klasifikacije prizadetih oseb, ki bodoločala tudi stopnjo prizadetosti.

V zvezi s spremenjenim stališčem smo zastavili vprašanje, od kdaj sebo to stališče izvajalo ter kako se bo upoštevalo v odmernih postopkih,ki še tečejo ali so celo že končani. Po našem mnenju bi ga biloprimerno upoštevati vsaj v postopkih, kjer še ni izdana dokončnaodločba, kar pomeni, tudi pri reševanju pritožb zoper prvostopneodločbe, morebiti pa celo v zadevah, kjer tečejo postopki v zvezi zizrednimi pravnimi sredstvi ali upravni spor.

Ministrstvo za finance je v svojem odgovoru sporočilo, da je zdopisom dne 15. julija 1996 Davčni upravi Republike Slovenijeposredovalo pojasnilo v zvezi z izvajanjem drugega odstavka 10. členaZDoh, v katerem se na podlagi stališča ministrstva za delo, družino insocialne zadeve ugotavlja, da so do olajšave po drugem odstavku 10.člena upravičeni tudi zavezanci, ki vzdržujejo gluhega ali slepegaotroka.

Navedeno pojasnilo se bo v odmernih postopkih, ki še tečejo ali so že končani, lahko upoštevalo v naslednjih primerih:

  • če še ni bila izdana prvostopna odločba o odmeri dohodnine
  • pri reševanju pritožb zoper prvostopne odločbe (v skladu z 235. členom zakona o splošnem upravnem postopku)
  • v postopku, ko je zoper dokončno odločbo sprožen upravni spor in je v tožbi naveden le tožbeni zahtevek v zvezi z upoštevanjem olajšave za slepega ali gluhega otroka po drugem odstavku 10. člena zakona o dohodnini (v skladu z 261. členom istega zakona)
  • v primeru, ko je odločba dokončna in ni sprožen upravni spor ali ko je odločba že pravnomočna in je zavezanec v napovedi za odmero dohodnine uveljavljal olajšavo po drugem odstavku 10. člena zakona o dohodnini za slepega ali gluhega otroka, pa mu ta ni bila priznana (odprava ali sprememba odločbe po nadzorstveni pravici v skladu z drugim odstavkom 106. člena ZDoh).

Sicer pa je ministrstvo odgovorilo, da se pri izvajanju davčnihpredpisov neposredno upošteva zakonodaja, ki sistemsko ureja posameznopodročje. Glede na pomanjkanje kriterijev za razvrščanje otrok, motenihv telesnem in duševnem razvoju, ki bi lahko bili pravna podlaga zauveljavljanje posameznih pravic, ki jih imajo starši navedenih otrok,se trenutno za potrebe izvajanja določbe drugega odstavka 10. členaZDoh uporabljajo kriteriji iz pravilnika skupaj s pojasnilomministrstva za delo, družino in socialne zadeve. Strinjajo se z našougotovitvijo, da predvsem razvrstitev glede na posamezne stopnjetelesne prizadetosti ni dovolj definirana. Menijo pa, da navedenevrzeli v pravilniku o razvrščanju otrok ni mogoče zapolniti z mnenjiizvedencev v davčnem postopku. Tudi za izvedenska mnenja v konkretnemdavčnem postopku morajo obstajati merila za razvrščanje oseb glede nastopnjo prizadetosti, saj se po mnenju ministrstva le tako lahkozagotovi enako obravnavanje vseh davčnih zavezancev. Ne nazadnje pa imadavčni zavezanec v primeru, da se z odločitvijo davčnega organa nestrinja, na voljo vsa zakonsko določena pravna sredstva.

Kar zadeva naš predlog glede proučitve možnosti, da se ustreznapodlaga za izvajanje drugega odstavka 10. člena ZDoh določi z navodilomministra za finance, pa ministrstvo ugotavlja, da je področjesocialnega varstva in s tem tudi kriteriji za razvrščanje oseb glede nastopnjo telesne in duševne prizadetosti v pristojnosti ministrstva zadelo, družino in socialne zadeve. Zaradi navedenega je tudi določbo143.a člena ZDoh, po kateri lahko minister, pristojen za finance, izdapodrobnejša navodila za izvajanje tega zakona, treba brati v kontekstupristojnosti posameznih ministrstev ter njihovega delovnega področja.

Ugotavljamo, da odgovor ministrstva za finance ni povsem nedvoumenglede kategorij otrok z motnjami v telesnem razvoju, za katere seprizna olajšava po drugem odstavku 10. člena ZDoh. Nedvomno jespremenjeno dosedanje stališče glede olajšav za vzdrževanje gluhih inslepih otrok, s čimer je odpravljena najhujša nelogičnost dosedanjeprakse. Zelo sprejemljiv je tudi odgovor na vprašanje, kako bospremenjeno stališče upoštevano v postopkih, ki še tečejo ali so žekončani. Še vedno pa ostaja nerazčiščeno vprašanje olajšav za nekateredruge skupine otrok s takimi motnjami v telesnem razvoju, ki bi jihbilo po strokovnih merilih mogoče razvrstiti med zmerne, težje alitežke in bi torej po sedanjem besedilu ZDoh za vzdrževanje takih otrokzavezancu šla pravica do posebne olajšave. Sklicevanje na sistemsko(ne)urejenost se ne zdi povsem utemeljeno. Ministrstvo za financezatrjuje, da se pri izvajanju davčnih predpisov neposredno upoštevazakonodaja, ki sistemsko ureja posamezno področje, ter da jeobravnavano področje v pristojnosti ministrstva za delo, družino insocialne zadeve, ob tem pa se oklepa predpisa (pravilnika) s področjašolstva. Če je pravilnik lahko izdal nekdanji republiški komite zavzgojo in izobraževanje v soglasju z republiškim komitejem za zdravstvoin socialno varstvo, bi najbrž lahko tudi minister za finance vsodelovanju z ministrom za delo, družino in socialne zadeve in morebititudi ministrom za zdravstvo na podlagi 143.a člena ZDoh izdalpodzakonski akt, ki bi bil ustreznejša podlaga za priznavanje posebneolajšave zavezancem, ki vzdržujejo telesno ali duševno prizadetegaotroka.

Pri sedanjem položaju ne kaže načelno odklanjati možnosti, da seupravičenost do posebne olajšave v davčnem postopku ugotovi zizvedencem. Na stališče, da bi tudi za izvedenska mnenja moralaobstajati merila, ki bi zagotovila enako obravnavanje vseh davčnihzavezancev, velja povedati, da bi bilo to seveda idealno, da pa takihmeril ni na številnih področjih, kjer se sodišča in upravni organiposlužujejo izvedencev; vseeno pa je bolje, da se v primerih, ko merilni ali niso (v celoti) ustrezna, relevantna dejstva ugotavljajo napodlagi strokovnega znanja, s katerim organ, ki vodi postopek, nerazpolaga.

V zvezi z obravnavano problematiko smo opozorili na dve odločbiUstavnega sodišča, ki po naši presoji lahko posredno vplivata na njenoreševanje. Iz odločbe št. U-I-19/94 z dne 14. novembra 1996 jerazvidno, da je po presoji ustavnega sodišča zakonodajalčeva stvar, daizbere vsebinsko sprejemljivo pa hkrati racionalno metodo ugotavljanjaprimerne višine olajšave iz 10. člena ZDoh ali da se morda odloči zadrugačno pot ugotavljanja in upoštevanja nujnih roditeljskih stroškov.Da bi zakon v tem delu ne bil v neskladju z ustavo, pa bo moralzakonodajalec izhajati iz stališča, da sredstva, ki jih roditelj -davčni zavezanec mora nameniti preživljanju svojega otroka, da bi mubil zagotovljen življenjski minimum, ne smejo biti obdavčena, in bomoral to stališče v zakonskem besedilu tudi razvidno izpeljati. Poodločbi št. U-I-183/93-15 z dne 5. decembra 1996 pa je za priznavanjedavčnih olajšav oziroma oprostitev treba zajeti s posebnimi predpisivse različne primere z enako stopnjo prizadetosti ali pa zakonskihpravic ne vezati na obstoj takih posebnih predpisov, če njihovanepopolnost povzroča očitno neenako obravnavanje prizadetih.

Predvidevamo, da bo na podlagi prve navedene odločbe ustavnegasodišča ponovno proučena in ustrezno spremenjena celotna vsebina 10.člena ZDoh, da bo ta presoja zajela tudi obravnavani drugi odstavek inda bo tako ob morebiti nespremenjenem besedilu kot ob spremembizagotovljeno njegovo popolno in zakonito izvajanje.

Uveljavljanje davčne olajšave za vzdrževane družinske člane razvezanih zakoncev

Obravnavali smo tudi nekaj pobud, v katerih so davčni zavezanciizražali nestrinjanje z določbami ZDoh, ki urejajo olajšave pri odmeridohodnine za vzdrževane družinske člane. Pobude so se nanašale predvsemna primere uveljavljanja olajšave za vzdrževane družinske člane prirazvezanih zakoncih. Pobudniki so izražali mnenje, da je veljavnazakonska ureditev nepravična, saj postavlja starša po razvezi aliločenem življenju v neenakopraven položaj pri uveljavljanju olajšave zaskupne otroke, ki jim je priznan status vzdrževanega družinskega člana.

ZDoh v drugem odstavku 11. člena določa, da se za istegavzdrževanega družinskega člana prizna posebna olajšava samo enemuzavezancu, drugemu pa le morebitna razlika do celotne višine olajšave.Če se zavezanci ne morejo sporazumeti, kdo izmed njih bo uveljavljalpravico do posebne olajšave za istega vzdrževanega družinskega člana,se prizna vsakemu zavezancu sorazmerni del olajšave. Prav tako ističlen določa, da za otroka, za katerega zavezanec na podlagi sodneodločbe, sporazuma ali dogovora o preživljanju, sklenjenega popredpisih o zakonski zvezi in družinskih razmerjih, prispeva za njegovopreživljanje, lahko zavezanec uveljavlja posebno olajšavo do višine,določene v 10. členu Zdoh.

Po razvezi zakonske zveze so skupni otroci sporazumno ali na podlagisodne odločbe v varstvu in vzgoji le pri enem od staršev. Drugi pa napodlagi sodne odločbe ali sporazuma plačuje preživnino, ki je ponavadinižja od polovice realnih stroškov vzdrževanja vzdrževanega družinskegačlana. Dejstvo je torej, da ima zakonec, pri katerem otroci živijo inso mu dodeljeni v vzgojo in varstvo, praviloma precej večje finančneobremenitve za preživljanje otroka kot pa tisti, ki plačuje lepreživnino.

Po našem mnenju bi bilo primerno ob sprejemanju sprememb 10. členaZDoh v zvezi z omenjeno odločbo ustavnega sodišča spremeniti tudibesedilo drugega odstavka 11. člena tako, da bi se za vsakega odrazvezanih staršev posebej ugotovila udeležba pri preživljanju otrokain priznala ustrezna olajšava oziroma odbitna postavka pri odmeridohodnine.

Kriteriji za odpis davčnega dolga

V letu 1996 smo prejeli kar nekaj pobud, v katerih so davčnizavezanci izražali nestrinjanje z odločbami davčnega organa, s katerimita odloča o odpisu, odlogu ali obročnem odplačevanju davčnega dolga.Pri obravnavanju tovrstnih pobud in po vpogledu v odločbe smougotovili, da iz obrazložitve odločb davčnega organa niso povsemrazvidni razlogi za zavrnitev vloge za odpis davčnega dolga. V odločbahdavčni organ povzame le vsebino predpisa, ki je pravna podlaga za odpisdavčnega dolga, in navede ugotovitev, da izterjava davčnega dolga ne bispravila v nevarnost nujnega preživljanja zavezanca in njegovihdružinskih članov, ter na podlagi te ugotovitve vlogo za odpis v celotiali deloma zavrne. V obrazložitvi odločbe pa niso nikjer navedenirazlogi ali morebitni kriteriji za presojo utemeljenosti alineutemeljenosti vloge za odpis davčnega dolga.

Menimo, da bi morale obrazložitve odločb davčnega organa, s katerimise odloča o odpisu davčnega dolga, določneje opredeliti, zakaj davčnizavezanec ne izpolnjuje pogojev za odpis davčnega dolga. Oblikovati pabi se morali tudi enotni kriteriji, po katerih bi se presojalo outemeljenosti ali neutemeljenosti vloge za odpis davčnega dolga, saj jesicer presoja lahko preveč subjektivna, odvisna od tistega, ki odloča.

Takoj pa moramo opozoriti tudi na dolgotrajnost postopkov o odpisudavčnega dolga zavezanca. Pri obravnavi pobud smo namreč večkratnaleteli na problem, ko je bil davčni dolg že izterjan, davčni organ paše vedno ni odločil o vlogi za odpis taistega dolga.

Položaj stranke v inšpekcijskih postopkih

Obravnavali smo več pobud ljudi, ki so bili nezadovoljni z ravnanjeminšpekcije potem, ko so zahtevali njeno ukrepanje. Inšpekcija jimvečkrat sploh ni odgovorila na njihovo zahtevo, če pa je že uvedlapostopek, vanj niso bili vključeni, niso bili seznanjeni z izdanimikonkretnimi upravnimi akti in ni jim bila dana možnost, da bi zoper teakte uporabili pravna sredstva. Ponavadi gre za ravnanje inšpekcije zaprostor, kateri je bila prijavljena črna gradnja z zahtevo zaukrepanje, ker je poleg drugega bistveno posegla v bivanjske ali drugerazmere prijavitelja, ki je sosed investitorja črne gradnje.

Pri inšpektoratu RS za okolje in prostor smo dobili pojasnilo, da vinšpekcijskih postopkih v skladu s stališčem vrhovnega sodiščapriznavajo položaj stranke samo investitorju. Stališče se utemeljuje stem, da inšpekcijski organi opravljajo nadzor po uradni dolžnosti. Vveljavni zakonodaji ni pravne podlage, po kateri bi bila inšpekcija naprijavo (domnevne) kršitve zakona zavezana izdati odločbo. Prijavo ješteti le za opozorilo oziroma pobudo inšpekciji, da v skladu s svojopristojnostjo zadevo prouči in se glede na ugotovitve odloči omorebitni uvedbi postopka (po uradni dolžnosti). Prijavitelj v tempostopku nima položaja stranke. Lahko ima sicer dejanski interes zaizdajo odločbe, ne izkazuje pa tudi pravnega interesa, saj inšpekcijskiorgan v tem primeru ne odloča o kakšni njegovi pravici ali na zakonoprti neposredni osebni koristi.

Stališče je mogoče razumeti kot izraz težnje, da se zagotovi hiterin sploh učinkovit potek inšpekcijskega postopka, kar bi (pre)večudeležencev, ki bi se posluževali različnih pravnih sredstev, lahkooteževalo. Glede pravnih sredstev bi bilo treba pri postopkih v zvezi sposegi v prostor narediti še korak naprej, namreč iskati možnosti zatako spremembo ureditve, ki bi onemogočala njihovo pretirano uporabo obnamišljeni kršitvi pravic. Po drugi strani pa so okoliščine na straniprijavitelja večkrat take, da bi jim težko odrekali položaj stranskegaudeleženca v inšpekcijskem postopku, če upoštevamo opredelitev strankepo 49. členu zakona o splošnem upravnem postopku. Prijavitelju,kateremu je sosed s črno gradnjo bistveno poslabšal življenjske razmere(pri tem pa gre za gradnjo, ki iz prostorskih pogledov ne moreobstati), bi težko odrekali pravni interes (pravico ali pravno korist),da se taka črna gradnja odstrani, in zato pravico, da se tedaj, koinšpekcija ne ukrepa, posluži pravnih sredstev.

Ne glede na te pomisleke smo doslej uveljavljali - in večinomauveljavili - mnenje, da mora prijavitelj v vsakem primeru od inšpekcijedobiti odgovor na svojo prijavo. Pri tem se nismo sklicevali samo nakorektno poslovanje oziroma načela dobrega upravljanja v smislu 3.člena zakona o varuhu človekovih pravic, temveč tudi na jasno določbo98. člena zakona o upravi, po kateri mora inšpektor obravnavatiprijave, pritožbe, sporočila in druge vloge v zadevah iz svojepristojnosti in vlagatelje na njihovo zahtevo obvestiti o svojihukrepih.

Regresiranje investicijskega posojila

Pri obravnavanju pobude v zvezi s postopkom za regresiranje obrestipri nakupu traktorja, ki je bil opravljen na podlagi razpisaministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, smo prišli doprepričanja, da je pravna ureditev finančnih intervencij v kmetijstvo,proizvodnjo in ponudbo hrane na podlagi zakona z dne 30. januarja 1991delno zastarela. Vlada ne uvaja intervencij z odlokom, kot predvidevazakon, temveč z uredbo, predvideno navodilo ministra za kmetijstvo,gozdarstvo in prehrano pa je po noveli v letu 1995 spremenjeno vsplošno, čeprav umestitev pooblastila v zakonu pa tudi vsebinskirazlogi govorijo za konkretno letno navodilo za izvajanje vsakoletneuredbe, s katero vlada uvede finančne intervencije. V slednji jerazmeroma skromno uresničeno pooblastilo iz zakona, da se s tempredpisom med drugim določijo merila za intervencije in način, kako seuveljavljajo.

Glede meril ni jasno, kako je z zahtevki, če presežejo skupnovrednost sredstev za posamezni namen. Po uredbi se sredstva vlagateljemizplačujejo samo do vnaprej določene skupne vrednosti, za leto 1996 paje bila dodana še določba, da se zavrnejo zahtevki, ki presežejo skupnovrednost. Ni pa jasno, kateri jo presežejo. Pri vlaganju zahtevkov napodlagi posebnega razpisa, pa tudi nasploh do določenega roka, so vsipravočasno vloženi zahtevki enakovredni. Postavlja se vprašanje, ali sev primeru preseganja skupne vrednosti dodeljena sredstva linearnozmanjšajo, ali je mogoča kaka drugačna rešitev.

Glede postopka dodeljevanja intervencijskih sredstev je trebaupoštevati, da tu ne gre za tipične oblastne, temveč za pospeševalneupravne naloge, pa tudi nujnost, da se sredstva razdelijo v razmeromakratkem času, kar bi pretirano formaliziran postopek lahko bistvenootežil. Kljub temu pa bi moral biti postopek v uredbi toliko urejen, dabi se natančneje vedelo, katera dejanja opravlja Poslovno združenjeprehrane Slovenije, katera pa Ministrstvo, s kakšnimi akti se odloča(določeno je samo, da se nepopolni ali nepravočasno vloženi zahtevkizavržejo s sklepom, neutemeljeni pa se zavrnejo - ni jasno, s kakšnimaktom, prav tako ni določena oblika v primeru pozitivne odločitve) inše zlasti, na kakšen način lahko vlagatelj doseže preizkus odločitve.Če je kontrola namenske porabe proračunskih sredstev zagotovljena prekpristojnih organov oziroma institucij, pa po drugi strani ni mogočeizključiti naključnih ali namernih napak v postopku, zaradi katerih je- sicer v okviru namenske porabe sredstev - posamezni vlagatelj vprimerjavi z drugimi zapostavljen ali favoriziran. Ker gre za sredstvajavne porabe, lahko v tem primeru pride do kršitve ustavnega načelaenakosti pred zakonom, pri sedanji ureditvi pa tudi ni v celotiuresničena pravica do pravnega sredstva. Možna je zahteva za varstvo zustavo zajamčenih svoboščin in pravic po 66. in 67. členu zakona oupravnih sporih, vendar gre za izjemen institut, ki naj bi se tudiizjemoma uporabljal. Glede na veliko število postopkov v zvezi zdelitvijo intervencijskih sredstev za razvoj kmetijstva in proizvodnjehrane bi bilo vsekakor primerno znotraj področja samega ureditiustrezno nadzorno oziroma pritožbeno pot z vidika varstva pravicposameznikov oziroma vlagateljev.

Ministrstvo je sprejelo naš predlog, da se ureditev postopkaustrezno dopolni. Pri tem je med drugim treba odgovoriti na vprašanje,ali bo novi zakon o javnih naročilih vsaj smiselno veljal tudi za topodročje. Če bo, bi kazalo še posebej pretehtati ustreznostpredvidenega splošnega revizijskega postopka.

Pisanje priimkov s č oziroma æ v dokumentih

Na varuha človekovih pravic se je obrnila pobudnica, ki ima težave zdokumenti zaradi nedoslednega pisanja črk "č" in "æ" v priimku. Navaja,da je poročena s hrvaškim državljanom, ki pa že 33 let živi vSloveniji. Pred časom ga je slovenski carinik na mejnem prehodu sHrvaško opozoril, da vozi tuji avto, ker je v prometnem dovoljenjupriimek napisan s "č", ne pa s "æ". Nekaj pozneje je pri matičnem uraduželela dobiti izpisek iz poročne matične knjige. Referentka ji jerekla, da poročnega lista ne more dati, ker je v poročni knjigi priimekzakoncev napisan s "č", v moževem potnem listu pa je priimek s "æ".Pojasnila je, da to ni ista oseba in da je zato treba prinesti njegovrojstni list, da bo lahko popravila poročni list. Pobudnica je bilapoučena, da bo morala sprožiti postopke za popravo vseh dokumentov, nakaterih je priimek napisan s "č".

Doma je potem ugotovila, da je zadnja črka priimka v njenih in celomoževih dokumentih pisana nedosledno. Začela se je spraševati, kaj topomeni za veljavnost njenih izpitov, diplome in magisterija, čigava staotroka, kaj je z njunimi izpiti in diplomami. Če bo dala popravitiporočni list, bo morala sprožiti postopke za popravo vseh dokumentov, vkaterih je bil priimek doslej napisan s "č". To pa je nepotrebna izgubačasa in povzroči stroške, kar se ji zdi nesprejemljivo, sajnedoslednega pisanja priimka ni povzročila sama. V preteklosti jevečkrat celo opozarjala na to, da je na koncu priimka "æ", pa so jireferenti dali vedeti, da to ni pomembno.

V dopisu ministrstvu za notranje zadeve smo zapisali oceno, da je spobudo načeto vprašanje, s katerim se lahko sreča večje število ljudiin je zato pomembno. Izvira iz življenja v bivši skupni državi, ko jeprihajalo do množičnega priseljevanja pripadnikov drugih narodov vSlovenijo, do sklepanja številnih mešanih zakonov itd. V preteklosti sevprašanju pisanja "č" ali "æ" ni posvečalo večje pozornosti inposamezniki v zvezi s tem niso imeli posebnih težav. Glede na to, da setudi veliko slovenskih priimkov končuje na "ič", razmejitev med obemanačinoma pisanja priimkov v praksi očitno ni bila dosledna. Verjetno jedo nedoslednosti prihajalo zlasti pri pisanju priimkov članov mešanihdružin ter priimkov, pri katerih dejansko obstajata obe obliki. K temuje treba prišteti primere čiste malomarnosti in napak uslužbencev,povsem odmisliti pa tudi ni mogoče primerov, ko so stranke iz takih alidrugačnih razlogov zavestno navajale napačno obliko. Ker pa za čas predosamosvojitvijo Slovenije ni videti evidentnih razlogov za takoravnanje, bi bila najbrž zgrešena domneva, da so nepravilno pisanjepriimkov praviloma stranke zagrešile same. V prid temu stališču govoridejstvo, da je bilo za izdajo določenega dokumenta največkrat trebapriložiti kako listino, v kateri pa je bil priimek napisan pravilno. Popovedanem bi bilo v večini primerov narobe, da bi stranke moralepredlagati postopke za spremembo oziroma popravo dokumentov ali celo zaizdajo novih, izgubljati s tem čas in trpeti stroške.

Opozorili smo, da v čisto jezikovnem pogledu položaj pri zamenjavi"č" in "æ" ni enak kot pri zamenjavi katerihkoli drugih dveh črk. Tosmo utemeljili z nekaterimi pravili slovenskega pravopisa.

Opozorili smo še na to, da zaradi opisanega nedoslednega pisanjapriimkov praviloma ne more priti do dvoma o identiteti posameznika terda se gledanje in praksa upravnih organov glede tega vprašanjarazlikuje, zato imajo težave samo nekateri posamezniki, drugi pa venakih okoliščinah ne, kar s stališča enakosti in enakega položajaposameznika pred državnimi organi ni sprejemljivo.

Ministrstvu smo predlagali, da opisano problematiko proučijo,določijo v luči navedenih in morebiti še drugih okoliščin sprejemljivorešitev in zagotovijo enotno prakso upravnih organov. Če ni mogočeupoštevati enakovrednosti pisanja priimkov s "č" in "æ", bi po našemmnenju prišla v poštev rešitev, da se napaka popravi po uradnidolžnosti, razen če bi bilo ugotovljeno, da je nepravilno pisanjepriimka stranka povzročila sama.

V svojem odgovoru nam je uprava za upravne notranje zadeveministrstva za notranje zadeve poleg drugega sporočila, da je problempisanja priimkov postal aktualen zlasti ob osamosvojitvi RepublikeSlovenije, pretežno pri urejanju osebnega statusa državljanov drugihrepublik, ki so bili sprejeti v državljanstvo Republike Slovenije.Tedaj je bilo ugotovljeno, posebno v postopkih, ki so sledili urejanjuosebnega statusa kot posledice pridobitve slovenskega državljanstva, daje bilo precej oseb, rojenih ali poročenih v Sloveniji po letu 1945,vpisanih v uradne evidence (v matične knjige ter v register stalnegaprebivalstva) v Sloveniji s priimkom, ki se končuje s črko "č" namestos črko "æ" in s tem priimkom so jim bili izdani tudi dokumenti.

Ker je do nepravilnosti prišlo zaradi napak uradnih oseb, ko se predvpisom ni preverjalo, kakšen je pravilni priimek, so se začele tenapake v matičnih knjigah popravljati v skladu z zakonom o matičnihknjigah, in sicer tako, da je bilo popravljeno osebno ime po uradnidolžnosti, kar je pomenilo, da je bilo osebno ime z zaznamkom opopravku v matični knjigi usklajeno s pravilno obliko osebnega imena,torej s črko "æ". Po uradni dolžnosti je bilo tem osebam trebazamenjati tudi dokumente. Tiste osebe, ki so želele še naprejuporabljati "napačno" obliko priimka s "č", pa so lahko z izjavooziroma prošnjo prosile za spremembo priimka v obliko, ki so jo žeuporabljale, torej v priimek, ki se končuje na "č". Upravna enota izdav takih primerih odločbo o spremembi priimka, osebi pa ni treba plačatipredpisane takse za spremembo osebnega imena in tudi ne spreminjatiizdanih dokumentov. Plačati mora le upravno takso, ki je določena zaprimere, v katerih gre za uskladitev osebnega imena v uradnihevidencah.

Menijo, da bi bila nesprejemljiva rešitev, če bi upoštevalienakovrednost pisanj priimkov s "č" in "æ", saj gre za različni črki.Poleg tega ugotavljajo, da so stranke zelo občutljive na obliko svojegapriimka in vztrajajo pri obliki "æ" ter vračajo dokumente, če priimek vnjih ni vpisan tako, kot je naveden v izpisku iz rojstne matičneknjige. Po drugi strani se je v zadnjih letih zelo povečalo številozahtevkov za spremembo priimkov v slovensko obliko, torej iz "æ" v "č",ki se rešujejo oziroma o katerih se odloči z odločbo. Tudi zato menijo,da bi bila ta rešitev nesprejemljiva.

Menijo, da je sedanja praksa povsem zadovoljiva, saj pristojni organodpravi nastalo napako po uradni dolžnosti, če je do nje prišlo.Stranka, ki želi še naprej uporabljati priimek kot do sedaj(nepravilen), pa lahko to uredi (spremeni priimek) skoraj brezstroškov.

V skladu s stališči ministrstva je torej v posameznem primeru trebanajprej na opisani način urediti vpise v matičnih knjigah, nato pa popotrebi doseči popravke dokumentov oziroma izdajo novih dokumentov, kitemeljijo na takih vpisih. Še enkrat smo opozorili, naj ministrstvozagotovi dejansko enotno prakso v upravnih enotah, kar med drugimpomeni tudi, da bi se popravki praviloma izvajali po uradni dolžnosti.Res je, da tudi pri tem načinu ne gre brez sodelovanja (nekrive)stranke, kar pomeni najmanj zamudo časa, če ne še kaj drugega: obugotovitvi napake bo večinoma treba predložiti listino, ki potrjujenapako in dokazuje pravilno obliko priimka.

Legal information   |   Privacy   |   Contact Made by: Nova Vizija d.d.