Varuh človekovih pravic

Varuh

ČP

Nejasnosti v Zakonu o čezmejnem izvajanju storitev in ovire pri nadzoru nad kršitelji je treba nasloviti in rešiti v razumnem času

Varuh človekovih pravic Republike Slovenije (Varuh) je v okviru obravnave širšega vprašanja nadzora nad podjetji, ki napotujejo delavce v tujino, ugotovil, da je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (MDDSZ) kršilo načelo dobrega upravljanja s tem, da vse do danes skupaj z Ministrstvom za zdravje ni pripravilo podzakonskih aktov, ki jih predpisuje deveti odstavek 9. člena Zakona o čezmejnem izvajanju storitev, prav tako pa še ni uspelo nasloviti zaznanih anomalij, ki jih je izkazala dosedanja praksa izvajanja nadzorov. Varuh je bil neprijetno presenečen tudi nad popolno neodzivnostjo Ministrstva za zdravje, kar označuje kot nesprejemljivo oviranje svojega dela.

* * *

Varuh je na podlagi širše korespondence z Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS) kot odgovornim organom za izdajo in nadzor nad potrdili A1 ter Inšpektoratom Republike Slovenije za delo (IRSD) ugotovil, da v sistemu nadzora obstajajo določene nepravilnosti[1], v Zakonu o čezmejnem izvajanju storitev (ZČmIS) pa nelogičnosti, ki v onemogočajo učinkovit nadzor nad podjetji, katera napotujejo delavce v tujino. Ugotovil je tudi, da podzakonski akti, ki jih predpisuje deveti odstavek 9. člena Zakona o čezmejnem izvajanju storitev (ZČmIS) vse do danes niso bili sprejeti.

Na Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (MDDSZ) je naslovil svojo oceno, da nejasnosti kot so na primer učinki odprave potrdil A1 na podlagi drugega odstavka 11. člena ZČmIS ter nevarnost ex tunc učinkov v primeru razveljavitve na podlagi tretjega odstavka 11. člena ZČmIS zahtevajo ustrezno in pravočasno naslovitev s strani organa, ki je primarni skrbnik področne zakonodaje. V zvezi z mankom podzakonskih predpisov, opredeljenih v devetem odstavku 9. člena ZČmIS[2], se je Varuh obrnil tudi na Ministrstvo za zdravje (MZ), pri čemer je bil kljub večkratnemu urgiranju deležen njegove popolne neodzivnosti.

MDDSZ je Varuha seznanilo, da je ustanovilo medresorsko delovno skupino, v kateri so predstavniki MDDSZ, ZZZS, Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (ZPIZ), Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje (ZRSZ), Finančne uprave Republike Slovenije (FURS) in IRSD. Ta delovna skupina naj bi se od začetka leta 2020 srečevala na tedenski ravni zaradi priprave obsežnejših sprememb ZčmIS zaradi več nedoslednosti, ki so se pokazale v praksi od začetka veljavnosti tega zakona. MDDSZ je Varuha podrobneje seznanilo tudi z uveljavljenim sistemom razveljavitve ali odprave potrdil A1 na podlagi 10. ter 11. člena ZČmIS (s poudarkom na izvajanju drugega ostavka 11. člena ZČmIS), prav tako je podrobneje orisalo relevantno ureditev postopka pred Upravno komisijo na mednarodni ravni ter postopka dialoga in spravnega postopka. Izrazilo je tudi mnenje, da sistem zaščite delavca obstoji za primere, ko pride do zahtev za umik A1, vključno z mehanizmi za presojo morebitnih protiargumentov. V zvezi z izvajanjem nadzora nad delovanjem podjetij (na podlagi tretjega odstavka 11. člena ZČmIS) je MDDSZ izpostavilo obveznost mesečnega preverjanja, ki ga opravlja ZZZS. S tem namenom ima ZZZS s FURS-om sklenjen ustrezen protokol.

MDDSZ je pritrdilo Varuhovi ugotovitvi, da še ni bil sprejet podzakonski akt za postopek za vračilo prispevkov in povračilo stroškov uveljavljenih pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja ter postopek čezmejnega povračila sredstev v primeru odprave potrdila A1. Pojasnilo je, da je bila v letu 2019 zaradi neutemeljenih zamud na MDDSZ opravljena kadrovska sprememba, manjkajoči podzakonski akt pa naj bi se pripravljal v okviru priprave sprememb ZčmIS[3]. Poznejša pojasnila MDDSZ so nakazovala, da naj bi bila na mizi tudi možnost, da se obveznost priprave relevantnih podzakonskih aktov v okviru spremembe ZČmIS umakne.[4]

Varuh je MDDSZ seznanil s svojo ugotovitvijo, da ZZZS v letu 2019 potrdil A1 še ni razveljavil za naprej (posledično tudi ni bila izrečena nobena sankcija prepovedi izdaje potrdila za naslednjih 12 mesecev), že izvedene odprave potrdil pa so se nanašale na več let stara potrdila. Varuh je ocenil, da je nadzor nad izvajanjem ZČmIS v tem delu skrajno neučinkovit, ponekod pa ga sploh ni. Lahko se sicer strinja z ZZZS, da je ob uvedbi nadzora treba posebno skrb nameniti delavcu kot šibkejši stranki za morebitne posledice, ki bi jih ta ob razveljavitvi ali odpravi potrdila lahko nosila, vendar to po njegovem prepričanju ne opravičuje neizvajanja nadzora skoraj v celoti. Po Varuhovem mnenju namreč razveljavitev ali odprava potrdil A1 ob neizpolnjevanju pogojev ali ugotovljenih kršitvah ni namenjena zgolj in samo sankcioniranju delodajalcev/kršiteljev. Namen takšne ureditve je med drugim tudi onemogočiti delodajalcem/kršiteljem, da še vedno nastopajo na trgu dela. To bi lahko srednjeročno in dolgoročno vodilo k njihovi izločitvi, posledično pa tudi k dvigu poslovne kulture. Temu cilju diametralno nasprotno stoji neizvajanje nadzora, ki delodajalce celo spodbuja h kršitvam v zavedanju, da za to ne bodo sankcionirani. Do anomalij, ki po prepričanju ZZZS in tudi po oceni Varuha predstavljajo bistvene razloge za trenutno stanje, se MDDSZ sprva ni opredelilo, iz njegovih poznejših pojasnil pa izhaja, da jih še preiskujejo z vidika razlogov za neučinkovitosti nadzora in usklajujejo.

Varuh je MDDSZ predlagal, naj nadaljuje s postopkom priprave sprememb ZČmIS in pripadajočih podzakonskih aktov. V sodelovanju z vsemi deležniki, ki so ob izvajanju sedaj veljavnega zakona naleteli na številne anomalije, naj v razumnem času pripravi tudi ustrezne rešitve, ki bodo zaznane težave v prihodnje preprečile ter hkrati zagotovile ustrezno učinkovit nadzor nad potencialnimi kršitelji.
MDDSZ je sporočilo, da glede zaznanih anomalij še ni bilo mogoče doseči konsenza z vsemi deležniki v okviru priprave Predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah ZČmIS, ki je trenutno v zakonodajni proceduri. Zagotovilo pa je, da aktivnosti v pogajalski skupini še naprej potekajo, ugotovljene anomalije pa bodo ob strinjanju vseh deležnikov naslovljene v nadaljnjih spremembah ZČmIS.

Varuh predlog zaenkrat šteje za sprejet, vendar še nerealiziran. Pričakuje, da bo MDDSZ v okviru nadaljnjega dela pogajalske skupine za predhodno izpostavljene anomalije našlo ter tudi implementiralo ustrezne rešitve tako glede nadzora nad potencialnimi kršitelji kot tudi varstva pravic delavcev.
10.0-13/2019


[1] Varuh je med drugim ugotovil, da ZZZS neustrezno tolmači obvestila IRSD-ja. Opazil je relativno zadržanost ZZZS pri izrekanju sankcij, ki po oceni Varuha nesorazmerno temeljijo na interesu po varstvu delodajalca in ne delavca, kar pa je pa z vidika neustreznosti veljavne ureditve mogoče delno razumeti. Zaznal je zamude pri medsebojnem obveščanju med ZZZS in tujimi organi in podobno. ZZZS je Varuhu v zvezi z ugotovitvijo o neučinkovitem in delno neobstoječem nadzoru delno pritrdil, ob tem pa izrazil dodatne pomisleke, skrbi in zadržke. Varuhove pomisleke pri sodelovanju z IRSD je sprejel. Od IRSD odslej v primerih uvedenega nadzora zahteva jasen odgovor na vprašanje, ali preverjani subjekt v Sloveniji dejansko opravlja dejavnost ali ne. V prihodnje pa se bo poskušal striktno držati tudi drugih Varuhovih priporočil. Stališča Varuha je posredoval območnim enotam ZZZS, v primerih nejasnih odgovorov IRSD pa bo še naprej naprošal za dodatne razjasnitve.

[2] Minister, pristojen za delo, skupaj z ministrom, pristojnim za zdravje, s podzakonskim aktom predpiše obrazec vloge za izdajo potrdila A1, postopek za vračilo prispevkov in povračilo stroškov uveljavljenih pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja ter postopek čezmejnega povračila sredstev v primeru odprave potrdila A1.

[3] Trenutni Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah ZČmIS ne predvideva sprememb oz. črtanja obveznosti MDDSZ in MZ. Opravičljivih razlogov, zakaj do sprejema potrebnih aktov kljub napovedi, da se ti pripravljajo, še ni prišlo, MDDSZ ni podalo.

[4] MDDSZ je to opcijo utemeljilo na podlagi že obstoječih možnosti, ki naj bi jih nudil Zakon o davčnem postopku. Katera natančno naj bi bila ta pravna podlaga, ki bi enakovredno ter učinkovito zavarovala interese delavcev, pa iz odgovora MDDSZ ni bilo mogoče razbrati.

Natisni: