2.8. OKOLJE IN PROSTOR     

2.8.1. Obravnavana problematika

Število prejetih pobud na področju okolja in prostora se je v letu 2003 v primerjavi z letom prej nekoliko zmanjšalo; bolj se je zmanjšalo število pobud glede urejanja prostora kot glede posegov v okolje.

Po vsebini se pobudniki obračajo na varuha z bolj ali manj podobnimi problemi  kot v prejšnjih letih. Še vedno so pogoste pobude, ki se nanašajo na emisije pri obratovanju različnih gospodarskih in drugih dejavnosti. Kar nekaj pobudnikov se je pritoževalo nad čezmernim obremenjevanjem okolja s hrupom iz gostinskih lokalov. Obravnavali smo tudi pobudo, ki se je nanašala na prekomeren hrup, ki naj bi ga povzročali cerkveni zvonovi. IRSOP je odredil meritve, ki bodo pokazale, ali obstajajo razlogi za inšpekcijsko ukrepanje.

Precej pobud se je nanašalo na postopke sprejemanja občinskih prostorskih aktov. Iz teh pobud nemalokrat izhaja, da se pobudniki iz takšnih ali drugačnih razlogov postopkov sprejemanja teh aktov ne udeležujejo in se s statusom svojega zemljišča seznanijo šele, ko nameravajo zemljišče prodati ali na njem graditi. Ob tem pa nemalokrat razočarani ugotovijo, da zemljišče ni oziroma ni več opredeljeno tako, kot so pričakovali. Seveda ob tem pričakujejo, da bo varuh posredoval glede spremembe statusa zemljišča oziroma da se bo aktivno vključil v postopke in zastopanje njihovih interesov.

Tudi gradnja anten mobilne telefonije je problem, zaradi katerega se pobudniki čedalje pogosteje obračajo na varuha. Največkrat se pritožujejo, ker niso bili seznanjeni z nameravano gradnjo in niso bili vključeni v upravni postopek pridobitve dovoljenj za gradnjo, saj menijo,  da gre za poseg  z vplivi na okolje, ki bi zahteval njihovo udeležbo. Prav gotovo je problematika ugotavljanja morebitnih vplivov neioniziranega elektromagnetnega sevanja (EMS) na ljudi in okolje čedalje bolj pereča. Razlog za skrb in nezadovoljstvo ljudi so prav gotovo tudi neobveščenost ter pomanjkljive ali zavajajoče informacije v javnosti, ki pri ljudeh povzročajo odpor do postavitev baznih postaj mobilne telefonije. K temu je treba dodati včasih tudi zavist, zaradi odškodnin, ki jih plačujejo operaterji za uporabo objektov in zemljišč, na katerih so postavljeni sistemi mobilne telefonije. Zato je za reševanje te problematike potrebno sodelovanje stroke, državnih organov, civilne javnosti in povzročiteljev EMS. V ta namen se je Ministrstvo za informacijsko družbo skupaj z MOP, Upravo za varstvo pred sevanji, Inštitutom za neionizirana sevanja in večino glavnih povzročiteljev EMS odločilo za ustanovitev projekta Forum EMS. Glavno poslanstvo projekta je objektivno, vsestransko in strokovno podprto informiranje najširše javnosti glede morebitnih vplivov elektromagnetnih sevanj na človeka in okolje ter strokovna podpora zainteresiranim subjektom pri reševanju perečih problemov s področja EMS v RS.

Ugotavljamo, da se pobudniki v zvezi s postopki po Zakonu o graditvi objektov (ZGO-1) in Zakonu o urejanju prostora (ZUreP-1) obračajo zlasti glede pojasnil v zvezi z lokacijsko informacijo ali spremembo prostorskih aktov. Pobud, ki bi se nanašale na posamezne postopke po novi zakonodaji, nismo obravnavali. Menimo, da je še prezgodaj ocenjevati razloge za to. Razlog bi lahko bili postopki, ki so večinoma že tekli na podlagi stare zakonodaje; morda pa je bil dosežen namen nove zakonodaje, to je poenostavitev postopkov.

2.8.2. Inšpektorat za okolje in prostor

V zvezi z inšpekcijskimi postopki se na varuha obračajo pobudniki tako zaradi neodgovarjanja IRSOP, pomanjkljivega odgovarjanja, neizvrševanja inšpekcijskih odločb (prijavitelji črnih gradenj) kot tudi zaradi izvrševanja teh odločb (investitorji oz. lastniki objektov). Slednji večinoma menijo, da so v neenakopravnem položaju z drugimi, katerim so bile prav tako izdane izvršljive inšpekcijske odločbe, ki pa se ne izvršujejo. Na podlagi prejetih pobud lahko ocenimo, da je IRSOP pri izvrševanju inšpekcijskih odločb nekoliko bolj učinkovit kot v preteklosti. Pobudniki opozarjajo tudi na domnevne nepravilnosti v inšpekcijskih postopkih. Ugotavljamo, da je pobud zaradi neodgovarjanja IRSOP manj kot v preteklosti.

Kljub ugotovitvam, ki kažejo na učinkovitejše delo IRSOP, pa ostaja nekaj vprašanj, glede katerih imamo drugačno stališče kot IRSOP. Razčiščevali smo jih ob LP 2002 in pri obravnavanju pobud v letu 2003. Razdelimo jih lahko v tri sklope.

a)  Nepoznavanje ali/in nepriznavanje vloge VČP

V zvezi z delom IRSOP vsa leta dobivamo veliko pobud. Zato so številne tudi naše poizvedbe pri inšpektoratu. Če njihov odgovor ni popoln ali je vsebinsko dvomljiv, skušamo to razčistiti. V skladu z vlogo varuha skušamo preveriti vodenje posameznega postopka, da bi lahko na pobudo odgovorili popolno in neoporečno. Če naletimo na dvomljiva ravnanja, so naša stališča, mnenja in opozorila obzirna in dobronamerna. Njihov namen je, da bi pripomogli k boljšemu delu.

IRSOP pa očitno naše poizvedbe sprejema kot motnje pri delu. Navajajo, da je naloga inšpektorjev delo na terenu, ne pa za pisanje odgovorov prijaviteljem in raznim organom. Če je z odločitvami inšpektorjev karkoli narobe, se morebitne kršitve procesnega in materialnega prava lahko uveljavljajo s pravnimi sredstvi. Izmenjava stališč med organom in varuhom po predpisih o VČP ni predvidena. V enem primeru so se postavili na stališče, da nam bodo dodatne informacije in potrebna pojasnila poslali, ko bodo prejeli naš sklep o preiskavi. Sploh pa po njihovem mnenju obravnavani primeri z vidika človekovih pravic niso sporni. Zanimivo je, da so taki odgovori samo v (nekaterih) primerih, ko bi bilo treba odgovoriti na konkretno predočene pomanjkljivosti, napake ali dvomljiva ravnanja v posameznem postopku, ne pa tudi pri navadnih poizvedbah. Priznati pa je treba, da kljub opisanim stališčem IRSOP na naše poizvedbe z redkimi izjemami odgovarja v določenih rokih.

Glede stališč pa je treba povedati:

• po 7. členu ZVarCP varuh lahko naslovi organu predloge, mnenja, kritike ali priporočila, ki so jih ti dolžni obravnavati in nanje odgovoriti v roku, ki ga določi varuh;
• na podlagi 25. člena varuh lahko vsakemu organu posreduje svoje mnenje v zadevi, ne glede na vrsto ali stopnjo postopka, ki je v teku;
• treba je upoštevati tudi 3. člen zakona, po katerem se varuh pri svojih intervencijah lahko sklicuje tudi na načela dobrega upravljanja;
• poleg kršitve človekovih pravic ali temeljnih svoboščin varuh lahko ugotavlja tudi druge nepravilnosti (30. in 39. člen zakona);
• ob kršitvi načel dobrega upravljanja ali drugih nepravilnostih pa smo lahko zelo blizu (ali celo hkrati že pri) kršitvi človekovih pravic;
• odločitev o načinu obravnavanja pobude je prepuščena varuhu, zato ni nobene podlage za pogojevanje odgovora organa s predhodnim sklepom o uvedbi preiskave;
• težko si je misliti, da boljše delo Inšpektorata ne bi bilo tudi cilj njegovega vodstva in zakaj torej ne bi ugotovljenih pomanjkljivosti odpravljali sproti in z učinkom za vse inšpektorje, namesto da bi čakali na izid postopka s pravnimi sredstvi v posameznem postopku.

b) Breme neizvršenih inšpekcijskih odločb

Po podatkih IRSOP z začetka leta 2003 je bilo neizvršenih okoli 14.000 izvršljivih inšpekcijskih odločb. Tako velikega števila odločb inšpektorat ne more prisilno izvesti, proračun pa ne financirati. Zato je njihova usmeritev, da se osredotočijo predvsem na takojšnje odstranjevanje večjih nelegalnih posegov v prostor, starejše odločbe pa izvršujejo po določenih merilih. Med njimi je veliko odločb, ki se nanašajo na enostavne objekte, za katere po novem ZGO-1 ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, temveč zadostuje lokacijska informacija. ZGO-1 pa ni definiral pravil postopka za te (pravnomočne in neizvršene) inšpekcijske zadeve. Po njihovem stališču je ZGO-1 omilil sankcijo pri enostavnih objektih in dal veliko možnosti za njihovo legalizacijo. Priznavajo, da zadeve ni mogoče šteti za končano, če inšpekcijska odločba ni izvršena. Menijo pa, da ne morejo (več) prisilno izvršiti inšpekcijskih odločb glede objektov, za katere je po novem zakonu izdana lokacijska informacija, da objekt ustrezna pogojem dovoljene gradnje.

Naš pogled na to problematiko je na kratko naslednji:

• načelno se je mogoče strinjati z usmeritvijo Inšpektorata, vendar jo je treba izvajati že v fazi izdajanja inšpekcijskih odločb, kar pomeni, ne izdajati odločb v primerih, ko po usmeritvi Inšpektorata ne bo odločne aktivnosti za njihovo izvršitev; nismo pa prepričani, ali je za táko različno postopanje prava podlaga v predpisih;
• naša opozorila – ki niso bila vselej prav razumljena – so bila v smeri, da tudi v primerih, ko je za črno gradnjo zdaj izdana pozitivna lokacijska informacija in bi bilo torej res neživljenjsko prisilno odstranjevati tako gradnjo, ostaja določba ZGO-1, da se inšpekcijski postopki, ki so se začeli pred njegovo uveljavitvijo, končajo po prej veljavnih predpisih, ostaja določba, da si mora investitor pridobiti lokacijsko informacijo pred začetkom gradnje, in ostaja vprašanje, kako končati inšpekcijski postopek, če se kljub navedenima določbama odločijo za to; za ustavitev postopka oz. izvršbe, med drugim na podlagi odprave oz. razveljavitve odločbe, ni videti nesporne podlage v predpisih (in bi si jo bilo treba šele zagotoviti?);
• zanašanje na to, da bo nova zakonodaja prek lokacijskih informacij omogočila rešitev večjega dela problematike, je varljivo – občinski prostorski akti veljajo še naprej in če doslej za neko gradnjo niso dopuščali izdaje pozitivne odločbe o priglasitvi, tudi pozitivna lokacijska informacija ni mogoča;
• problem neizvršenih (starejših) inšpekcijskih odločb torej ostaja v velikem delu odprt, s tem pa tudi problem neenakosti, po eni strani med legalnimi graditelji in črnograditelji, ki so jih v večji ali manjši meri obšle predpisane sankcije za kršitev pravnega reda, po drugi strani pa tudi med samimi črnograditelji, ki so jih sankcije glede na časovne in druge okoliščine posameznega postopka udarile bolj ali manj, v skrajnem primeru (če ni bilo niti predloga za kaznovanje za prekršek ali je postopek pri sodniku za prekrške zastaral) pa sploh ne;
• varuh ni organ, katerega posebna skrb bi bilo sankcioniranje črnih gradenj; toda pobudnikom, ki se obrnejo na varuha, ker je bila njihova črna gradnja odstranjena, druge podobne pa ne, ali pobudnikom, ki so sosedje črnograditeljev in ki niso vselej samo nagajivi, maščevalni itn., ampak črna gradnja dejansko posega v njihove pravice in koristi, in vrsto let čakajo na izvršitev inšpekcijskih odločb, varuh ne more odgovoriti, da je s takimi postopki vse v redu.

c) Inšpekcijski postopki

Težko je ugotavljati, koliko so dvomljiva ali nepravilna ravnanja v posameznih postopkih posledica opisane usmeritve Inšpektorata, koliko pa gre za bolj ali manj utečeni način dela. Glede na to, da do njih ne prihaja samo pri postopkih glede enostavnih objektov, je bolj verjetno drugo.

Inšpektorji (pre)hitro zaključijo postopke
Kot smo že večkrat opisovali, inšpektorji radi prehitro najdejo oviro za nadaljevanje postopka oz. izvršbe, če tečejo glede posameznih vprašanj v zvezi s črno gradnjo postopki pri drugih organih. Pri tem gre včasih samo za dejansko zadrževanje ali pa se poslužujejo ureditve splošnega upravnega postopka o podaljševanju rokov, prekinitvi postopka in odložitvi izvršbe. S tem se neredko dejansko izničuje nesuspenzivnost pravnih sredstev v inšpekcijskih postopkih. Naleteli smo na primer, ko je bil inšpekcijski postopek s sklepom prekinjen, čeprav po 153. členu ZUP za to ni bilo nobenega razloga. Opazili smo tudi neenotno prakso pri odločanju o odložitvi izvršbe glede vprašanja, ali je to mogoče pred izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe ali ne. Neizvrševanje nekaterih odločb so inšpektorji utemeljevali, češ da ni javnega interesa za izvršbo ali da ta interes ni močno izražen, o čemer smo pisali že v lanskem poročilu.

Pobude zaradi neodgovarjanja ali nepopolnega odgovarjanja inšpektorjev prijaviteljem črnih gradenj so bile večkrat utemeljene. IRSOP zelo ozko razlaga določbo 24. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN), da mora inšpektor prijavitelja na njegovo zahtevo obvestiti o svojih ukrepih. Videli smo npr. obvestilo, ki je vsebovalo samo podatek, da je inšpektor uvedel postopek, nič pa o tem, kaj je konkretno ukrenil. Določbo bi bilo treba izvajati v povezavi s 36. členom istega zakona, po katerem mora inšpektor, ki ugotovi, da zavezančeva kršitev zakona ali drugih predpisov posega v pravice drugih oseb, te osebe na njihovo zahtevo seznaniti s svojimi ugotovitvami, izrečenimi ukrepi in drugimi podatki, potrebnimi za uveljavljanje pravic prizadetih.

Položaj drugih oseb v inšpekcijskem postopku se bo moral spremeniti zaradi odločbe Ustavnega sodišča štev. Up 257/03-9 z dne 2.10.2003, s katero je prekinilo dosedanje upravno in sodno prakso, ki je priznavala položaj stranke v inšpekcijskem postopku samo investitorju, lastniku ali upravljavcu zemljišča. Drugi naj bi v zvezi s tem postopkom ne mogli uveljavljati svojih pravnih interesov in koristi, ampak samo dejanske, kar se nam nikoli ni zdelo prav prepričljivo. Ustavno sodišče je odločilo, da inšpektorjeva odločitev posredno lahko pomeni tudi korist ali spremembo pravnega položaja drugih oseb. Zato imajo osebe, katerih pravice ali pravne koristi so z ukrepi inšpekcijskega nadzorstva prizadete, v inšpekcijskem postopku položaj stranke. Inšpekcijski organ bo zato moral obravnavati relevantne navedbe drugih oseb in presoditi, ali njegove odločitve lahko prizadenejo njihove pravne koristi, ter svoje stališče glede njihove udeležbe v postopku ustrezno utemeljiti.

Morda je ta odločba Ustavnega sodišča že učinkovala v primeru pobudnika, ki mu inšpektor kot prijavitelju črne gradnje ni dovolil vpogleda v spis, češ da ima to pravico samo stranka. Zadevo opisujemo med izbranimi primeri.

Potrjeno stališče varuha o neukrepanju inšpektoratov
V poročilu za leto 2002 smo obširno opisali problematiko (ne)ukrepanja inšpektoratov v primerih, ko se opravlja gospodarska dejavnost v objektih brez gradbenega in uporabnega dovoljenja, bili pa so zgrajeni z lokacijskim dovoljenjem v času  veljavnosti starih predpisov o graditvi objektov in urejanju prostora. Tržni inšpektorat ne ukrepa oziroma ne prepove opravljanja dejavnosti, ker naj bi bila za ukrepanje v takšnih primerih pristojna inšpekcija za graditev. Načelnega stališča IRSOP glede ukrepanja v takšnih primerih nismo dobili v vsem letu 2003. Inšpektorat tega problema očitno ni razumel, kar je bilo razvidno tudi iz njegovih pripomb k temu delu poročila za leto 2002. Po več urgencah smo šele v začetku leta 2004 končno prejeli načelni odgovor na zaprošeno vprašanje. Glavna inšpektorica IRSOP nam je odgovorila, da za objekte, ki so zgrajeni na podlagi lokacijskega dovoljenja, nimajo pa gradbenega dovoljenja, inšpektor na podlagi ZGO lahko izreče le ukrep ustavitve nadaljnjih del. Ta odgovor je potrdil naše stališče, da v takšnih primerih nihče ne ukrepa in ne prepoveduje opravljanja dejavnosti, zato so neposredno prizadeti v takšnih primerih lahko upravičeno nezadovoljni z učinkovitostjo inšpekcijskih organov.