SOCIALNA VARNOST 

Pravice ekonomske in socialne narave uvrščamo v drugo generacijo človekovih pravic. Te pravice državi in njenim organom nalagajo obveznosti, ki imajo temelj v prirojenem človekovem dostojanstvu. Seveda pa država nima neomejenih sredstev, zato je treba pri pravici do socialne varnosti upoštevati realne ekonomske možnosti. Tako smemo do neke mere na te pravice gledati kot na dolgoročno želene cilje oziroma pričakovanja. Vendar pa velja poudariti, da brez zagotovljene minimalne človekove socialne varnosti ni mogoče govoriti ne o zadostnem standardu spoštovanja človekovih pravic ne o legitimnosti oblasti, ki tega minimuma ne zagotavlja. Vsakdo ima pravico do takšne življenjske ravni, ki njemu in njegovi družini zagotavlja zdravje in blaginjo, vključno s hrano, obleko, stanovanjem, zdravniško oskrbo in potrebnimi socialnimi storitvami. Država je zavezana sprejeti vse razumne ukrepe, da osebam na njenem ozemlju zagotovi človeškega dostojanstva vredno življenje.

Vlada Republike Slovenije je oktobra 1998 določila besedilo predloga zakona o ratifikaciji (spremenjene) Evropske socialne listine. Tako lahko pričakujemo, da bo ta mednarodna pogodba, ki določa sistem ekonomskih in socialnih pravic, čim prej pravno zavezujoča tudi za Republiko Slovenijo. Pri tem velja pohvaliti, da se bo Slovenija s širokim izborom uvrstila med tiste evropske države, ki so sprejele največ obveznosti, ki jih socialna listina določa poleg obveznega jedra.
 

2.4.1. Delovna razmerja in brezposelnost

Problematika na področju delovnih razmerij in brezposelnosti, ki se je kazala iz pobud, obravnavanih v letu 1998, se ne razlikuje od tiste v prejšnjih letih, tako da so ugotovitve iz dosedanjih poročil še vedno aktualne. Čeprav bi pričakovali, da so omejene pristojnosti varuha do delodajalcev znane že večjemu krogu ljudi, pa se je število pobud v minulem letu izredno povečalo, kar je več kot verjetno izraz nadaljnjega slabšanja položaja delavcev.

Pravica do nadomestila za brezposelnost po prenehanju delovnega razmerja zaradi negativne ocene poskusnega dela

Varuh praviloma ne obravnava pobud, če o predmetu pobude še teče postopek zaradi vloženega rednega ali izrednega pravnega sredstva. Navajamo pa primer obravnavanja pobude, o predmetu katere je tekel pritožbeni postopek. Enota Zavoda RS za zaposlovanje je odločila, da pobudniku ne pripada pravica do denarnega nadomestila za čas brezposelnosti, ker mu je delovno razmerje prenehalo zaradi negativne ocene poskusnega dela. Razlog za obravnavo pobude pred odločitvijo o pritožbi je temeljil na dveh pomembnejših ugotovitvah. Najprej, Zakon o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti v 19. členu tega načina prenehanja delovnega razmerja ne navaja med tistimi, zaradi katerih brezposelna oseba ni upravičena do denarnega nadomestila. Če bi bila volja zakonodajalca, da zavarovanci, ki jim delovno razmerje preneha zaradi negativne ocene poskusnega dela, ne morejo uveljaviti denarnega nadomestila za čas brezposelnosti, bi prav gotovo ta način prenehanja delovnega razmerja opredelil v zakonu. Druga pomembna ugotovitev pa je, da je bilo v obrazložitvi prvostopenjske odločbe zavzeto stališče, da je prenehanje delovnega razmerja zaradi negativne ocene poskusnega dela šteti za posledico krivdnega ravnanja brezposelnega oziroma ravnanja, ki je odvisno od njegove volje. To stališče je bilo splošno in v nadaljevanju obrazložitve niso bile navedene okoliščine, ki bi morebiti le utemeljevale krivdno ravnanje brezposelnega v obravnavanem primeru.

Prav posebej pa je bilo ob obravnavi pobude izpostavljeno vprašanje enotne prakse območnih enot Zavoda RS za zaposlovanje glede tega vprašanja, saj se je ob obravnavi drugih podobnih primerov uveljavilo drugačno stališče. Napačna uporaba zakona se sicer odpravi z odločitvijo drugostopenjskega organa o pritožbi, vendar pa zaradi dolgotrajnosti pritožbenega postopka brezposelna oseba trpi vse posledice nezakonite odločitve, saj ravno v času, ko najbolj potrebuje denarna sredstva, teh ne prejema; prav tako nima zagotovljenega socialnega zavarovanja za čas začasne brezposelnosti.

V konkretnem primeru je Zavod RS za zaposlovanje še pred odločitvijo drugostopenjskega organa Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve (MDDSZ) naložil območni enoti, da ponovno prouči podlage za zavrnitev pravice do denarnega nadomestila. Kasneje nas je pobudnik obvestil, da je prvostopenjski organ odpravil napako in izdal odločbo o priznanju pravice do denarnega nadomestila za čas brezposelnosti.

Težave pri uveljavljanju zahtevkov iz Jamstvenega sklada RS

Pobudnica je poskušala uveljaviti zahtevek glede zapadlih plač, regresa in odpravnine po Zakonu o jamstvenem skladu RS. Odločbe ni prejela več kot šest mesecev, zato se je obrnila na varuha. Navajala je, da ji Jamstveni sklad Republike Slovenije (JS) ne more izdati odločbe, ker pristojni v službi JS v Mariboru ne dostavijo potrdila, da je res najprej prek sodišča uveljavljala svojo terjatev iz stečajne mase.

Odgovorna uslužbenka pri službi JS v Mariboru nam je potrdila, da zaradi preobremenjenosti res še ni pridobila od sodišča seznama tistih, ki so uveljavljali zahtevke iz stečajne mase. Na našo intervencijo je takoj našla čas in poslala zahtevani seznam na Jamstveni sklad RS v Ljubljano. Odločba za našo pobudnico je bila nato izdana.

Nadomestilo za čas brezposelnosti

Po navedbah pobudnice ji Zavod RS za zaposlovanje (ZRSZ) ni priznal nadomestila za čas brezposelnosti. Pobudnica ni znala natančno razložiti razlogov. Referentka na pristojni enoti zavoda za zaposlovanje je pojasnila, da je pobudnici delovno razmerje prenehalo očitno nezakonito in je tudi zahtevala sodno varstvo. Menijo, da bo spor po vsej verjetnosti dobila in potem ji bodo izplačane tudi izostale plače. Po dogovoru naj bi v takih primerih na zavodu ne priznavali nadomestila. Po dobljenem delovnem sporu takim delavcem delodajalci izplačajo plače le za čas, ko niso prejemali nadomestila. Tako imajo delodajalci s tem materialno korist, zavod za zaposlovanje pa nepotreben izpad sredstev.

Menili smo, da gre za povsem samovoljno odločitev zavoda, saj riziko, ki z izplačevanjem nadomestila za čas brezposelnosti nastane za zavod, ne sme iti v škodo delavca. Zavod lahko ta del sredstev kasneje izterja. Vodja enote nam je zatrdila, da gre za nesporazum in da pobudnici niso izplačevali nadomestila zato, ker niso vedeli, da je zoper nezakonit sklep o prenehanju res uporabila pravna sredstva v skladu z zakonom. Očitno je šlo vsaj za neusklajenost ravnanja uslužbencev zavoda, saj je bila pobudnica po tej naši intervenciji takoj povabljena na zavod in ji je bilo nadomestilo za čas brezposelnosti tudi priznano.

Pomoč pri zaposlitvi

Pobudnica kljub prizadevanjem že več kot eno leto ni mogla najti ustrezne zaposlitve, pristojni urad za delo pa naj se ne bi hotel poslužiti vseh možnosti, ki jih ima po predpisih o aktivni politiki zaposlovanja.

Po naši intervenciji in predlogu, naj pobudnici ugodijo v njenih prizadevanjih za dodatno izobraževanje, so se takoj odzvali. Poklicali so pobudnico na pogovor in v enem tednu z njo sklenili dogovor o plačilu šolanja, ki si ga je pobudnica želela, in imela tudi zagotovila delodajalca, da se bo po končanem šolanju lahko pri njem zaposlila.

Brezposelnost invalida - tujca

Tudi v letu 1998 so se na varuha obračali delovni invalidi - tujci, ki ob prenehanju delovnega razmerja niso mogli uveljaviti pravic po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ). Zaradi stečaja podjetja je prenehalo delovno razmerje invalidu III. kategorije invalidnosti - tujcu, dnevnemu delovnemu migrantu. Priznana mu je bila pravica do nadomestila za čas brezposelnosti, pravica do nadomestila za čas čakanja na drugo ustrezno delo pa mu je bila zavrnjena. To pravico po ZPIZ pridobi invalid le, če se v 30 dneh po prenehanju delovnega razmerja prijavi na pristojnem zavodu za zaposlovanje kot iskalec zaposlitve. Na zavodu pa je takšna prijava pogojena z veljavnim delovnim dovoljenjem, ki ga delovni invalid - tujec iz razumljivih razlogov ne more dobiti. Tako ostajajo delovni invalidi - tujci, ki so izgubili delo zaradi stečaja delodajalca, po prenehanju nadomestila za brezposelnost brez sredstev za preživljanje, čeprav so 30 ali več let delali v Sloveniji (pogojev za upokojitev še ne izpolnjujejo).

Na problem smo opozorili MDDSZ, kjer so pojasnili, da ob sklepanju socialnega sporazuma med Republiko Hrvaško in Republiko Slovenijo nobena od pogodbenic ni bila za vključitev tega vprašanja v sporazum. Problem je torej ostal nerešen. Oktobra 1998 je o tem razpravljala vlada. Ugotovila je, da po veljavni zakonodaji ni pravne podlage za zagotavljanje pravic delavcem s preostalo delovno zmožnostjo - hrvaškim državljanom, ki ne prebivajo v Republiki Sloveniji. Naložila je MDDSZ, da v sodelovanju z Ministrstvom za zunanje zadeve (MZZ) seznani pristojne hrvaške organe s temi ugotovitvami.
 

2.4.2. Pokojninsko in invalidsko zavarovanje

Družinska pokojnina po zavarovancu, ki je umrl kot civilna žrtev vojne v tujini

Pobudnica je neuspešno uveljavljala pravico do družinske pokojnine po svojem možu, ki je umrl kot civilna žrtev vojne v Bosni in Hercegovini. ZPIZ nima posebnih določb, ki bi prepovedovale priznanje pravice do družinske pokojnine po osebah, ki so žrtve vojnih razmer v tuji državi. Kljub temu pa Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje razlaga zakon tako, da ta ne pokriva rizika zavarovančeve smrti, ki je posledica vojnih razmer na območju druge države. Pri tem se sklicuje tudi na svojo dosedanjo prakso, o kateri trdi, da je brez drugačne odločitve sodišča v socialnem sporu ne more spremeniti.

Družinska pokojnina je eden od izrazov pravice do socialne varnosti, ki v sistemu pokojninskega in invalidskega zavarovanja izvira iz zavarovanja umrlega zavarovanca za primer njegove smrti. Zavarovalne rizike oziroma primere pokojninskega in invalidskega zavarovanja določa 26. člen ZPIZ. Med njimi je kot pogoj za pridobitev pravic iz pokojninskega zavarovanja navedena tudi smrt. Hkrati pa 71. člen istega zakona določa pogoje, ki jih mora ob smrti izpolnjevati zavarovanec, da bi njegovi družinski člani pridobili pravico do družinske pokojnine. Pri tem je vzrok smrti pomemben za pridobitev pravice do družinske pokojnine le v povezavi s pokojninsko dobo zavarovanca.

Smrt, ki je posledica vojne v drugi državi, tudi ko gre za civilno žrtev vojne, iz rizika zavarovanja ni izključena po nobenem določilu zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju. Zakon v tretjem odstavku 4. člena celo izrecno poudarja načelo zakonitosti, ko določa, da zavarovancu ni mogoče odvzeti, zmanjšati ali omejiti pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja, za katere je izpolnil z zakonom predpisane pogoje. V naši intervenciji smo poudarili, da to velja tudi za pokojnega zavarovanca, ki se je med drugim zavaroval tudi za primer svoje smrti, kar uveljavlja pobudnica z zahtevkom za priznanje pravice do družinske pokojnine.

Nepravilna ali nepravočasna odločitev o pravici do družinske pokojnine lahko ogrozi ustavno pravico do socialne varnosti. Pravice iz pokojninskega zavarovanja se zagotavljajo po načelu vzajemnosti in solidarnosti, kar bi moralo imeti odmev tudi pri obravnavanju zavarovalnega primera pobudnice. Slednja je zoper dokončno odločbo ZPIZ vložila tožbo zaradi priznanja pravic iz pokojninskega zavarovanja. Delovnemu in socialnemu sodišču smo predlagali, naj njeno tožbo ali pa katerikoli drug tozadeven primer uveljavljanja družinske pokojnine obravnava kot vzorčni primer prednostno. Pri tem smo poudarili nujnost, da o zadevi čimprej odloči sodna veja oblasti ter tako morda vpliva tudi na odločanje ZPIZ v drugih podobnih primerih.

Zakon o popravi krivic in zamuda pri ponovni odmeri pokojnine

Na podlagi sklepa o priznanju statusa nekdanjega političnega zapornika je pobudnik 24. novembra 1997 zahteval ponovno odmero pokojnine. Zakonski rok za odločitev je dva meseca, vendar ZPIZ o pobudnikovi zahtevi za priznanje pravic iz pokojninskega zavarovanja v marcu 1998 še ni odločil.

Na posredovanje varuha človekovih pravic je ZPIZ pojasnil, da Zakon o popravi krivic (ZKri) poleg štetja v pokojninsko dobo določa tudi ugodnejši način odmere pokojnine, kot je to določeno po splošnih predpisih. Pri tem pa določbe zakona niso dovolj natančne in dorečene, da bi jih bilo mogoče izvajati brez ustreznih pojasnil pripravljavca zakona. ZPIZ je zato decembra 1996 zaprosil ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve za ustrezna pojasnila. To ministrstvo je zaprosilo odstopilo ministrstvu za pravosodje, ki je bilo nosilec priprave zakona.

Po več urgencah je ministrstvo za pravosodje februarja 1998 sklicalo delovni sestanek v zvezi z izvajanjem 6. člena ZKri. Šele takrat so bila oblikovana nekatera izhodišča za izvedbo zakona ter dana pojasnila. Pisno potrditev dokončno oblikovanih stališč je ministrstvo za pravosodje poslalo ZPIZ v drugi polovici marca 1998. Na podlagi prejetih stališč je nato sektor za izvajanje zavarovanj ZPIZ pripravil navodila za izvajanje ZKri.

Tako je bilo moč začeti izdajati odločbe o zahtevah za priznanje pravic iz pokojninskega zavarovanja na podlagi priznanega statusa nekdanjega političnega zapornika komaj aprila 1998. Zamuda je očitna, zlasti če upoštevamo, da ZKri velja od novembra 1996. Gre za še en primer, ko državni organi ob uveljavitvi nejasnih določb novega zakona niso pravočasno sprejeli vseh potrebnih ukrepov za njegovo izvajanje.

Korekten odnos invalidskih komisij do zavarovancev

Številne pritožbe zavarovancev opozarjajo na nekorekten, včasih celo ponižujoč odnos invalidskih komisij v postopku za uveljavljanje pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Invalidska komisija poda izvedensko mnenje na podlagi zbrane (medicinske) dokumentacije in neposrednega pregleda zavarovanca. Čeprav predpis zagotavlja zavarovancu enakopraven in aktiven položaj pri ugotavljanju odločilnih dejstev in okoliščin, pa v praksi očitno prihaja do ravnanj posameznih članov invalidskih komisij, ki zavarovance postavljajo v podrejen, če ne tudi ponižujoč položaj. Tako se zavarovanci pritožujejo, da so pri osebnem pregledu pred invalidsko komisijo neredko izpostavljeni nepotrebnim pripombam, zasmehovanju in celo vpitju, kar vse daje kaj malo možnosti za aktivno sodelovanje zavarovanca pri ugotavljanju resničnega stanja in vseh dejstev, pomembnih za pravilno in zakonito odločitev v postopku.

Na trditve o nekorektnem delu invalidskih komisij smo opozorili direktorja ZPIZ. Direktor je na sestanku predsednikov invalidskih komisij opozoril na intervencijo varuha človekovih pravic in zahteval korekten odnos do zavarovancev pri delu invalidskih komisij.
 

2.4.3. Zdravstveno zavarovanje

Spremenjena pravila obveznega zdravstvenega zavarovanja

Spremembe in dopolnitve pravil obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki se uporabljajo od 1. septembra 1996, so omejile število poskusov zunajtelesne oploditve, ki se financirajo iz sredstev obveznega zdravstvenega zavarovanja. Pravica do neomejenega števila poskusov zunajtelesne oploditve je bila z novelo pravil omejena na štiri poskuse v rodnem obdobju za vsak porod. Pri tem pa je Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS) novelo pravil razlagal tako, da ženska, ki je do začetka uporabe spremenjenih in dopolnjenih pravil že opravila štiri poskuse, pravice do kritja stroškov v breme obveznega zdravstvenega zavarovanja nima več. Opozorili smo na dvomljivost takšne razlage novele. Ženske, ki so se odločale za zunajtelesno oploditev pred spremembo pravil, niso mogle računati, da bo v prihodnje število poskusov omejeno. Načelo varstva zaupanja v pravo tako zahteva razlago, da velja omejitev na štiri poskuse zunajtelesne oploditve le za tiste primere, ki so bili opravljeni po uveljavitvi novele, ki takšno omejitev določa. ZZZS je mnenje varuha človekovih pravic sprejel. Pobudnici je v kvoto štirih poskusov vštel le tiste, ki so bili opravljeni po 1. septembru 1996, torej po uveljaviti sprememb pravil.

Pravice iz obveznega zdravstvenega zavarovanja določa zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju. Čeprav gre pri določanju pravic in obveznosti za zakonsko materijo, pa zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju prepušča določitev natančnejšega obsega zdravstvenih storitev, ki so zagotovljene z obveznim zavarovanjem, splošnim aktom ZZZS ob soglasju ministra za zdravstvo. Tako so pravice do zdravstvenih storitev, ki spadajo v pravice iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, podrobneje urejene v pravilih obveznega zdravstvenega zavarovanja. Pri tem pa se lahko kaj hitro zgodi, da pravila obveznega zdravstvenega zavarovanja posežejo na področje določanja pravic iz obveznega zavarovanja, kar bi sicer moralo biti pridržano samo zakonu. Z omejitvijo števila poskusov zunajtelesne oploditve na štiri je dejansko skrčena pravica do zdravstvenih storitev iz obveznega zavarovanja. Opisani primer kaže, da bi bilo prav, da bi natančnejši obseg storitev, ki so pravica iz obveznega zavarovanja, določal zakon, ne pa da je to področje prepuščeno splošnemu aktu ZZZS, ki je hkrati plačnik zdravstvenih storitev.

V opisani zvezi je zanimiva izkušnja s četrtim odstavkom 137. člena pravil obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki je zakonsko pravico zavarovanca do nadomestila plače med začasno zadržanostjo od dela zaradi nege ožjega družinskega člana vezal na pogoj, da nege ne morejo zagotoviti starši ali drug član skupnega gospodinjstva. Takšna določba je omogočala razlago, da zavarovanec ne more uveljaviti pravice do nadomestila zaradi nege svojega otroka, če živi v skupnem gospodinjstvu s svojimi ali zakončevimi starši ali celo s svojim polnoletnim otrokom in bi te osebe lahko zagotovile nego zavarovančevemu otroku. Ne samo, da je dvomljiv obstoj pravne podlage, ki bi te osebe zavezoval skrbeti za nego otroka zavarovanca, takšna omejitev pravice do nadomestila je tudi brez opore v Zakonu o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju. Pravila so tu očitno posegla na področje v pristojnosti zakona. ZZZS je opozorilo varuha človekovih pravic upošteval s tem, da je bila določba četrtega odstavka 137. člena pravil spremenjena s črtanjem besedila “starši in drug član skupnega gospodinjstva”.

Neplačevanje prispevkov in izguba pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja

Zdravstvene storitve in druge pravice iz obveznega zdravstvenega zavarovanja uveljavlja zavarovanec s potrjeno zdravstveno izkaznico. Če nima potrjene zdravstvene izkaznice, potrditev pa ne sme biti starejša od 30 dni, je samoplačnik, če ne gre za storitve nujne medicinske pomoči.

Zavarovanec, ki opravlja gospodarsko ali poklicno dejavnost kot edini ali glavni poklic, mora zdravstveno izkaznico sam predložiti ZZZS v potrditev. Kot pogoj za potrditev zdravstvene izkaznice pa ZZZS zahteva dokaz o plačanem prispevku za obvezno zdravstveno zavarovanje. Zavarovancu, ki ne izpolnjuje svojih obveznosti iz naslova obveznega zdravstvenega zavarovanja, ZZZS zdravstvene izkaznice ne potrdi. Zato ne more uveljavljati pravic iz tega zavarovanja. Za čas, ko zavarovanec, ki je sam zavezanec za plačilo prispevkov, teh ne plača, torej ne uživa zavarovalnega kritja. Vendar pa ZZZS plačilo prispevkov od posameznega zavezanca zahteva tudi za nazaj. Neplačane obveznosti iz naslova obveznega zdravstvenega zavarovanja se izterjajo prisilno, z opravo izvršbe.

Tako nastane položaj, ko zavarovanec pravic iz obveznega zavarovanja v določenem obdobju ne more uveljaviti, ker nima plačanih prispevkov. Za isto obdobje pa obstaja obveznost plačila neplačanih prispevkov, ki se prisilno izterjajo. Zavarovanec mora torej plačati prispevek tudi za čas, ko ni mogel koristiti pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, ko ni imel zavarovalnega kritja.

To pomeni, da mora zavarovanec izpolniti svojo obveznost, ne da bi bila nasprotna stranka, torej ZZZS, za isto časovno obdobje tudi sama v zavezi izpolniti svoje obveznosti iz zavarovalnega razmerja. Načelo vestnosti in poštenja pri izpolnjevanju obveznosti ter načelo pogodbene discipline mora veljati tudi za obvezno zdravstveno zavarovanje.

Opisane prakse ni mogoče zagovarjati. ZZZS jo mora opustiti, saj ustavna pravica do socialne varnosti zagotavlja obvezno zdravstveno zavarovanje in pri tem državi nalaga skrb za njegovo delovanje.
 

2.4.4. Zdravstveno varstvo

Zdravniki in nezakonita uporaba znanstvenega naslova

Pravica do informiranosti zagotavlja bolniku, da je, preden da soglasje za kakršenkoli medicinski poseg, obveščen o vseh mogočih metodah diagnosticiranja in zdravljenja ter o njihovih posledicah in učinkih. V tej povezavi ima bolnik pravico do odklonitve ali celo ustavitve medicinskega posega. To pravico, da soglaša ali odkloni medicinski poseg, pa lahko bolnik polno izvršuje le, če ima na voljo tudi vse druge informacije, povezane z opravljanjem zdravstvenih storitev. Zato mora biti ob sprejemu v zdravstveni zavod oziroma pred medicinskim posegom seznanjen tudi z identiteto in strokovnim statusom izvajalcev zdravstvenega varstva. Ta informacija bolniku omogoča prosto izbiro zdravnika in zdravstvenega zavoda.

Identiteto in zlasti strokovni status zdravstvenih delavcev pa lahko bolnik razbere predvsem iz strokovnega ali znanstvenega naslova, ki ga uporablja zdravstveni delavec. Žal v praksi na tem področju vlada velik nered. Diplomant univerzitetnega študijskega programa medicine pridobi strokovni naslov doktor oziroma doktorica medicine, z okrajšavo “dr. med” s tem, da se strokovni naslov pristavlja za imenom in priimkom. V tako rekoč vsakem zdravstvenem domu v Sloveniji, pa tudi v drugih zdravstvenih zavodih, lahko ugotovimo, da mnogi zdravniki s končanim dodiplomskim študijskim programom medicine namesto strokovnega naslova, ki jim gre, uporabljajo znanstveni naslov tako, da uporabljajo okrajšavo “dr.”, ki jo pristavljajo pred imenom in priimkom ali vsaj pred imenom.

Junija 1998 sprejeti Zakon o strokovnih in znanstvenih naslovih (Ur. l. RS, št. 47/98) določa kot prekršek z denarno kaznijo najmanj 100.000 tolarjev, če kdo uporablja strokovni oziroma znanstveni naslov, ki si ga ni pridobil. Pričakovali bi, da bo vsaj zagrožena kazen prinesla več reda na tem področju, vendar Zakon o strokovnih in znanstvenih naslovih žal ne določa organa, ki je zavezan nadzirati pravilno uporabo strokovnih oziroma znanstvenih naslovov.

Ni videti, da bi bilo bolniku na voljo pravno sredstvo, ki bi zdravnika prisililo, da uporabi strokovni oziroma znanstveni naslov, do katerega je upravičen. Takšno stanje bolniku otežuje, da bi pri izvajanju pravice do izbire upošteval vse zanj relevantne okoliščine, vključno z resnično pridobljeno formalno izobrazbo zdravnika. Zaradi opisanega nereda in nespoštovanja zakona je kršena pravica bolnika do informiranosti v zvezi s prosto izbiro zdravnika in zdravstvenega zavoda.

Ministru za zdravstvo smo predlagali, naj nam sporoči ukrepe, ki jih je ministrstvo morda sprejelo, da bi se zagotovila zakonitost pri uporabi strokovnih in znanstvenih naslovov na področju zdravstvene dejavnosti. Po nam dostopnih informacijah vprašanje zakonite uporabe strokovnih in znanstvenih naslovov doslej ni bilo obravnavano v upravnem nadzoru, čeprav posebna komisija za upravni nadzor, ki jo imenuje minister za zdravstvo, izvaja nadzor prav nad zakonitostjo dela zdravstvenih zavodov in zdravstvenih delavcev. Zanimiva bi bila tudi morebitna tozadevna prizadevanja Zdravniške zbornice Slovenije kot stanovskega združenja, ki skrbi za pravilno ravnanje in ugled zdravnikov. Žal doslej ukrepov, ki bi kazali na bistveno spremembo opisanega stanja, nismo zaznali.

Dolgotrajna pritožbena pot ob zatrjevani zdravniški napaki

Bolnik, fant v 19. letu starosti, je po nekajdnevni hospitalizaciji na otroškem oddelku Splošne bolnišnice Maribor 4. novembra 1995 umrl. Njegova starša sta zatrjevala, da je otrokova smrt posledica zdravniške napake. S tozadevnim ugovorom sta se obrnila na pristojni organ nadzora v bolnišnici. Ker pravega odziva v internem pritožbenem postopku ni bilo, sta za pomoč prosila varuha človekovih pravic. V pobudi sta se sklicevala na zagotovilo direktorja mariborskega zdravstvenega zavoda, da bo bolnišnica ustanovila komisijo, ki bo ugotovila vsa odločilna dejstva (ne)strokovnosti zdravljenja njunega sina ter izročila dokumentacijo z ugotovitvami Zdravniški zbornici Slovenije.

V postopku internega nadzora se je bolnišnica očitno zganila šele ob naši intervenciji. Dne 26. septembra 1996 je posebna komisija bolnišnice sestavila poročilo o poteku zdravljenja umrlega bolnika. Komisija je ocenila, da je bilo zdravljenje ustrezno ter “da ni bila opuščena nobena preiskava oziroma dejavnost ali terapija, ki bi lahko privedla do poslabšanja bolnikovega stanja”.

Splošna bolnišnica Maribor s poročilom komisije vlagateljev pritožbe, to je staršev umrlega otroka, očitno ni seznanila in jima ni vročila izvoda poročila. Tako sta bila starša s poročilom seznanjena šele, ko jima ga je poslal varuh človekovih pravic. Z ugotovitvami in zaključki poročila nista soglašala. Dopolnjeno pritožbo sta skupaj s pripombami poslala razsodišču, pa tudi drugim organom Zdravniške zbornice Slovenije.

V nadaljevanju obravnavanja pritožbe staršev umrlega otroka je bilo potrebnih več intervencij na ministrstvo za zdravstvo ter zlasti na posamezne organe Zdravniške zbornice Slovenije. Predsednik Odbora za pravnoetična vprašanja zdravniške zbornice je 29. maja 1997 zapisal, da je "največja zagata v omenjenem primeru dejstvo, da ni bila opravljena obdukcija in da tako vzrok smrti ni znan". Predsednik odbora hkrati ugotavlja, da je napaka zdravnika, da obdukcija ni bila opravljena, saj zakon jasno pravi, da je obdukcija obvezna pri vsaki nenadni smrti oziroma pri vsaki smrti, kjer je vzrok neznan ali nejasen. Odbor za pravnoetična vprašanja se je "tako znašel v položaju, ko ne razpolaga z dovolj dejstvi, da bi lahko v omenjenem primeru sprejel pošteno presojo". Kot nam je sporočil predsednik, pa je odbor primer "kljub vsemu" predal tožilcu zbornice. Tožilec zbornice je dokumentacijo o zadevi prejel 24. oktobra 1997. Uvedel je pripravljalni postopek, v katerem je zahteval od predsednika razsodišča, da opravi pogovore s prizadetimi zdravniki ter da določi izvedenca ustrezne medicinske stroke, ki bo odgovoril na vprašanja v zvezi z diagnozo, potekom zdravljenja in smrtjo pokojnega fanta. Izvedensko mnenje je bilo izdelano 23. oktobra 1998, tožilec zbornice pa nas je 7. decembra 1998 seznanil s svojo odločitvijo, da ne najde elementov kršitev, na podlagi katerih bi lahko sestavil obtožnico v postopku pred razsodiščem zdravniške zbornice.

Vsekakor lahko z zaskrbljenostjo ugotovimo, da so bila potrebna več kot tri leta od smrti, da sta starša umrlega zvedela za končno odločitev o njuni pritožbi. V postopku se je pokazalo, da je pravzaprav povsem odpovedala interna pritožbena pot, saj je Splošni bolnišnici Maribor poročilo uspelo izdelati šele po posredovanju varuha človekovih pravic. Tudi postopek pred posameznimi organi zdravniške zbornice je bil dolgotrajen, zato sta bila pritožnika upravičeno nezadovoljna. Postopek pa bi bil še dolgotrajnejši, če bi ne bilo posredovanja varuha človekovih pravic z opozarjanjem, da je za posameznika lahko učinkovit le tak pritožbeni postopek, ki je hiter in končan v razumnem roku.

Obravnavani primer ponovno opozarja, da je nujno spremeniti in dopolniti tiste določbe zakona o zdravstveni dejavnosti, ki urejajo pritožbene možnosti bolnika oziroma njegovih svojcev. Pritožbene poti je treba urediti na pregleden, preprost in prizadetemu posamezniku razumljiv način. Hkrati je treba zagotoviti, da bo odločitev pritožbenega organa znana v razumnem času, tako da bo onemogočeno zavlačevanje postopka, kar pri prizadetem posamezniku le zbuja pomisleke glede poštenosti in nepristranskosti postopka.

Pravilnik o zdravniški tarifi brez zakonske podlage?

V poročilih varuha človekovih pravic za leti 1996 in 1997 smo opozorili na primer, ko je Zdravniška zbornica Slovenije strokovni nadzor s svetovanjem, ki ga opravlja kot javno pooblastilo, pogojevala z vnaprejšnjim plačilom tolarske protivrednosti zneska 4.000 DEM. Minister za zdravstvo nam je takrat pojasnil, da višino plačila za opravljeni strokovni nadzor zdravniška zbornica določa na podlagi pravilnika o zdravniški tarifi.

Pravilnik o zdravniški tarifi, kakor tudi njegove spremembe in dopolnitve, sprejema skupščina zdravniške zbornice sama in brez soglasja ministra za zdravstvo. Takšno ureditev je minister pojasnil z dejstvom, da potreba po soglasju ni opredeljena v nobenem predpisu.

Res je, da noben predpis ne zahteva, da zdravniška zbornica sprejme pravilnik o zdravniški tarifi v soglasju z ministrom za zdravstvo. Vendar tudi noben zakon ne pooblašča zdravniške zbornice za sprejem takšnega pravilnika. Prav tako noben zakon ne določa, da bi smela zdravniška zbornica sama določati ceno storitev, ki jih opravlja kot javno pooblastilo. Statut Zdravniške zbornice Slovenije v 27. členu med akti zbornice našteva tudi pravilnik o zdravniški tarifi, vendar določanje te tarife ne more biti prosto oziroma prepuščeno zgolj zdravnikom oziroma njihovemu stanovskemu združenju. Izvajalec, ki opravlja javna pooblastila, ne more enostransko določati cene svojih storitev.

Zdravniška tarifa določa način vrednotenja in obračunavanja zdravniških in zobozdravniških storitev, ki jih zdravnik opravi za naročnika na podlagi naročila, na podlagi pooblastilnega razmerja ali po uradni dolžnosti. Država zdravstveno varstvo zagotavlja v javnem interesu. Ker zdravniška zbornica s pravilnikom o zdravniški tarifi določa ceno storitev, pri katerih je posebej poudarjen javni interes, bi bilo nujno ter v skladu z ustavno opredelitvijo o pravni in socialni državi, da stanovska organizacija zdravnikov (seveda na podlagi jasnega zakonskega pooblastila) določa zdravniško tarifo le ob soglasju ministra za zdravstvo.

Kritiko sedanje ureditve tega področja smo naslovili na ministra za zdravstvo ter na zdravniško zbornico. Slednja nam je sporočila, da je pravilnik o zdravniški tarifi sprejela kot interni akt, ki je namenjen članstvu zbornice in za nobenega zunanjega naročnika zdravniških storitev ni zavezujoč. Pravilnik je sprejela, ker je ocenila, da bo pot sprejemanja zakona o zdravniški službi dolga in zlasti nepredvidljiva. Hkrati zbornica sporoča, da si naročnik zdravniških storitev lahko poišče izvajalca tudi po drugačni, dogovorjeni ceni. Vendar je v tej zvezi treba omeniti, da je združevanje v zdravniško zbornico obvezno za vse zdravnike in zobozdravnike, ki opravljajo zdravstveno dejavnost in delajo neposredno z bolniki. Velike izbire med izvajalci zdravniških storitev zunaj članov zdravniške zbornice torej ni. Prav nobene izbire pa ni glede zadev, ki jih zdravniška zbornica opravlja kot javno pooblastilo.

Financiranje strokovnega nadzora s svetovanjem, ki ga predlaga zavarovana oseba

Zakon o zdravstveni dejavnosti (ZZDej) pooblašča Zdravniško zbornico Slovenije, da opravlja strokovni nadzor s svetovanjem kot javno pooblastilo. Pri tem zakon ločuje strokovni nadzor, ki ga zdravniška zbornica izvaja v skladu s posebnim programom, in strokovni nadzor, ki ga opravi na podlagi predloga zavarovane osebe, delodajalca, zdravstvenega delavca oziroma zavoda ali na drug predlog.

Kljub opisanemu ločevanju pa zakon ne dela razlike pri financiranju strokovnega nadzora s svetovanjem. Tako vsebuje 86. člen ZZDej splošno pravilo, da se naloge, ki jih opravlja zbornica kot javna pooblastila, financirajo iz sredstev državnega proračuna. Prvi odstavek 82. člena ZZDej pa ima še posebno določilo glede financiranja strokovnega nadzora, prav tako v breme državnega proračuna.

V nasprotju z določbami zakona pa pravilnik o strokovnem nadzoru s svetovanjem (Ur. l. RS, št. 56/94) ločuje financiranje strokovnega nadzora s svetovanjem glede na to, ali gre za strokovni nadzor na podlagi letnega programa ali pa na podlagi zahteve občana oziroma druge upravičene osebe. Tako pravilnik v 2. členu določa, da se strokovni nadzor s svetovanjem, ki ga zdravniška zbornica izvaja na podlagi letnega programa, financira iz sredstev državnega proračuna. Četrti odstavek 5. člena pravilnika pa določa, da izredni strokovni nadzor, ki ni vključen v letni program, financira naročnik, torej tisti, ki ga zahteva.

Pravilnik tako ureja financiranje strokovnega nadzora s svetovanjem drugače kot pa zakon. Zato ocenjujemo, da je četrti odstavek 5. člena pravilnika v neskladju s 86. členom in prvim odstavkom 82. člena ZZDej. Ministrstvo za zdravstvo in zdravniško zbornico smo opozorili na neustreznost prevalitve stroškov strokovnega nadzora na prizadetega posameznika. Razen strinjanja odmeva s spremembo pravilnika ni bilo. Zato je varuh človekovih pravic predlagal Ustavnemu sodišču Republike Slovenije, naj odloči o ustavnosti in zakonitosti četrtega odstavka 5. člena pravilnika o strokovnem nadzoru s svetovanjem ter ga razveljavi.

Seznanjanje zavarovanih oseb s pritožbenimi možnostmi

V poročilu varuha človekovih pravic za leto 1996 smo predlagali, naj ZZZS zagotovi, da bodo v vsaki čakalnici izvajalca zdravstvene dejavnosti v javnem omrežju na voljo informacije, ki bodo zavarovanim osebam v pomoč v primerih omejevanja ali kršitev pravic iz zdravstvenega zavarovanja. Seznanjenost s pravicami, obveznostmi in tudi s pritožbenimi možnostmi je za zavarovane osebe odločilnega pomena, da lahko pravice iz zdravstvenega zavarovanja uveljavljajo v polni meri.

ZZZS nam je v letu 1998 poslal osnutke treh plakatov, ki so namenjeni obveščanju zavarovanih oseb o njihovih pravicah iz obveznega zavarovanja ter o postopkih za njihovo uresničevanje pri izbranih zdravnikih, zdravnikih specialistih in zobozdravnikih. Novi plakati sledijo našemu predlogu in prinašajo koristno vsebinsko dopolnitev z opisom možnosti in poti za reševanje pritožb zavarovanih oseb v sistemu zdravstvenega zavarovanja. Zaradi porazdeljenih pooblastil in pristojnosti je ZZZS na plakatih pozornost namenil predvsem pritožbenim potem glede pravic iz (obveznega) zdravstvenega zavarovanja, manj prostora pa je namenjenega pritožbenim potem v zdravstveni dejavnosti. V tej zvezi smo predlagali, naj ZZZS na svojih območnih enotah in izpostavah s pravilno informacijo napoti zavarovane osebe, nezadovoljne z zdravstvenimi storitvami, na pristojni organ za pritožbe ali nadzor znotraj zdravstvenega zavoda, pri Zdravniški zbornici Slovenije ali na ministrstvu za zdravstvo.

Za zavarovane osebe pa so dobrodošle in nedvomno koristne tudi posebne številke glasila Občasnik, ki jih je ZZZS izdal za vsako od desetih območnih enot zavoda. Tudi ta oblika informiranja je v interesu zavarovanih oseb za varstvo njihovih pravic v sistemu zdravstvenega zavarovanja.
 

2.4.5. Socialno varstvo

Pobude, ki jih varuh človekovih pravic prejema s področja socialnega varstva, kažejo, da se mnogi otepajo s hudo socialno ogroženostjo. Brezposelnost, neredno prejemanje plače ter druge okoliščine, lahko tudi subjektivne narave, spravljajo številne posameznike in njihove družine na rob preživetja. Kot pravna in socialna država je Slovenija zavezana sprejeti vse razumne ukrepe, da se prepreči ali vsaj omili socialna stiska na rob družbenega dogajanja odrinjenih skupin prebivalstva. Učinkovit sistem socialne varnosti mora zagotoviti socialno pomoč tistim, ki jo najbolj in zares potrebujejo.

Problemi, ki jih ugotavljamo na socialnem področju, so podobni tistim, ki so bili omenjeni že v prejšnjih letnih poročilih varuha človekovih pravic, zlasti v poročilu za leto 1997. Zato novih primerov, ki se nanašajo na istovrstno problematiko, v tem poročilu ne predstavljamo.

Spolno nasilje brez epiloga

Učenka 5. razreda osnovne šole je bila februarja 1997 žrtev spolnega nasilja. Dejanje naj bi bilo storjeno v prostorih osnovne šole, kot storilca pa je deklica navedla še ne 14-letnega učenca iste šole. Slovensko kazensko pravo določa, da se proti mladoletni osebi, ki ob storitvi kaznivega dejanja še ni bila stara štirinajst let, ne smejo uporabiti kazenske sankcije. Izhodišče za obravnavanje mladoletnika zaradi storitve kaznivega dejanja načeloma ni njegova kazenska odgovornost, pač pa potrebe za njegovo prevzgojo, da bi tako preprečili ponovno izvrševanje kaznivih dejanj. Otroka, mlajšega od 14 let, ki je osumljen storitve kaznivega dejanja, tako ne obravnava kazensko sodišče, pač pa center za socialno delo kot organ socialnega varstva.

Vendar center za socialno delo dečka, ki je bil osumljen dejanja spolnega nasilja, ni obravnaval. Ker se proti otroku do štirinajstega leta starosti ne smejo uporabiti kazenske sankcije, proti dečku ni bilo kazenskega postopka, v katerem bi se lahko z zadostno stopnjo gotovosti ugotovilo, ali je osumljenec res tudi storilec. Ker to dejstvo ni bilo ugotovljeno, center za socialno delo osumljenega dečka ni obravnaval, čeprav je bil po opravljeni kriminalistični preiskavi seznanjen z njenimi rezultati. Žrtev spolnega nasilja tako ni dobila stališča pristojnega državnega organa o njenih trditvah, kdo je storilec.

Vprašanje je, ali bi ne bilo tako v interesu osumljenca kot tudi žrtve, da bi pravo tudi za otroka določalo postopek, v katerem bi kazensko sodišče sicer ne ugotavljalo kazenske odgovornosti in uporabilo kazenskih sankcij, ugotovilo pa bi, ali je dejanje res storila osumljena oseba. Takšna ugotovitev, ki ne pomeni obsodbe, bi omogočila ukrepanje centra za socialno delo v razmerju do otroka - storilca, žrtvi pa omogočila prepoznanje storilca. Večja prilagojenost sodnih in drugih pravnih postopkov potrebam žrtve bi oškodovancu tudi olajšala uveljavitev zadoščenja oziroma pravičnega povračila škode. Takšen postopek bi bil določen le za najhujša kazniva dejanja in v drugih izjemnih primerih, seveda ob zagotavljanju vseh temeljnih procesnih pravic in spoštovanju načela, da morajo biti v postopku proti mladoletniku njegove koristi glavno vodilo.

V obravnavanem primeru odločitve glede storilca ni sprejelo pravosodje, pač pa šolstvo. Osnovna šola je osumljenemu učencu izrekla opomin učiteljskega zbora z obrazložitvijo, da je utemeljeno osumljen spolnega nadlegovanja. Učencu je bil vzgojni ukrep zaradi kršitve šolskih pravil izrečen (šele) v novem šolskem letu, oktobra 1997. Pri tem velja poudariti, da tudi v primerih obravnavanja učenca za disciplinsko kršitev velja domneva nedolžnosti, dejanje pa mora biti ugotovljeno z zadostno stopnjo gotovosti. Tako pravilnik o pravicah in dolžnostih učencev v osnovni šoli v 32. členu določa, da je treba pred izbiro vzgojnega ukrepa zanesljivo ugotoviti, da je kršitev mogoče pripisati določenemu učencu. Januarja 1998 pa je posebna komisija ministrstva za šolstvo in šport v postopku zaradi prešolanja odločila, da ni mogoče zanesljivo ugotoviti, da je osumljeni učenec res storilec očitanega spolnega nadlegovanja. Opisana različnost odločitev o storilcu kaže na zadrego tudi pri organih na področju šolstva.

Žal so se kasneje starši odločili, da deklica v novem šolskem letu 1998/99 ne obiskuje pouka. Takšno stališče starša povezujeta tudi z okoliščino, da ni odločitve (pristojnega) državnega organa o tem, kdo je storilec spolnega nasilja nad njuno hčerko. V tej zvezi bi bila verjetno potrebna večja angažiranost in ustrezno ukrepanje tako centra za socialno delo kot tudi osnovne šole, da ne bo deklica pretrpela škode še zaradi izgubljenega šolskega leta in izoliranosti od sovrstnikov.

Ni dvoma, da se je dejanje spolnega nasilja zgodilo ter da je deklica žrtev. Ker je osumljeni storilec otrok pod štirinajstimi leti starosti, kazensko sodišče storilca ni ugotavljalo. Pa vendar bi moral biti v pravnem sistemu zagotovljen učinkovit in hiter postopek za dokazovanje oziroma ugotavljanje storilca. Ker veljavni pravni sistem deklici tega ni zagotovil, je ostala kot žrtev še dodatno prikrajšana. Primer pa bo očitno ostal neraziskan.

Pravica do osebnih stikov in kršitev zakonskega roka

Centri za socialno delo bi z odločnim in pravočasnim ravnanjem lahko veliko pripomogli k uresničevanju pravice do osebnih stikov med starši in njihovimi otroki, kar je nedvomno v skladu z načelom, da morajo biti otrokove pravice glavno vodilo pri vseh dejavnostih v zvezi z otroki. Konvencija Združenih narodov o otrokovih pravicah določa, da ima otrok pravico do stikov z obema od staršev, razen če je to v nasprotju z njegovimi koristmi. Država je tako zavezana spoštovati pravice otroka, ki je ločen od enega izmed staršev, da z njim redno vzdržuje osebne stike in neposredno zvezo, razen če bi bilo to v nasprotju z otrokovimi koristmi. Pravica do stikov tudi s tistim od staršev, ki otroka nima pri sebi, je nedvomno v dolgoročnem interesu otroka. Zato je nujno, da centri za socialno delo v primerih, ko prihaja do kršitve pravice do osebnih stikov med starši in otroki, ukrepajo hitro in učinkovito.
Žal je praksa očitno drugačna. Tako smo obravnavali primer pobudnika, ki je zahtevo za izdajo odločbe o stikih vložil na Center za socialno delo Ljubljana Moste - Polje oktobra 1996. Prvič je center v zadevi odločil novembra 1997. Pobudnik je s pritožbo uspel in maja 1998 je bila zadeva vrnjena prvostopenjskemu organu v nadaljnji postopek. Center je nato decembra 1998 izdal začasno odločbo o stikih, zoper katero pa je vložila pritožbo otrokova mati. Postopek urejanja stikov med očetom in njegovim mladoletnim sinom gre tako že v tretje leto obravnavanja. Zakonski rok za izdajo odločbe pa je dva meseca, kar velja za odločanje na prvi in tudi na drugi stopnji.

Koristi otroka terjajo, da bi bila odločitev v zanj tako pomembni zadevi, kot so stiki z obema od staršev, sprejeta v kar čim krajšem času. Vsi organi, ki odločajo v postopkih urejanja stikov med starši in otroki, bi morali te zadeve obravnavati prednostno ter zagotoviti, da bi prišlo do odločitve če že ne v zakonskem, pa vsaj v razumnem roku, upoštevaje ustavno določbo, da otroci uživajo posebno varstvo in skrb.

Ureditev prevoza in spremstva za otroka v osnovno šolo

Pobudnikov devetletni sin spada v tretjo kategorijo invalidnosti zaradi cerebralne paralize. Obiskuje osnovno šolo s prilagojenim programom, ki je 36 kilometrov oddaljena od kraja njegovega prebivališča. V skladu s 56. členom Zakona o osnovni šoli je občina Bovec zagotovila brezplačen prevoz, vendar učenec potrebuje vsakodnevno spremstvo na poti v šolo in nazaj domov. Šola je predlagala, da bi dečka prepustili v zavodsko oskrbo, vendar starša s takšnim predlogom nista soglašala. Prepričani, da je kakovostna oskrba otroka lahko najbolj celovita v krogu družine, torej doma, smo občini Bovec predlagali, naj se vendarle poišče rešitev, da bo otrok lahko ostal pri svojih starših.

Sprejet je bil dogovor, da bosta starša dečka tudi v prihodnje redno vozila v šolo in ga ob tem, vzporedno s strokovnimi delavci šole, pripravljala tudi na poskusno vključitev v domsko vzgojo. Občina Bovec in Center za izobraževanje in usposabljanje v Tolminu pa sta v septembru 1998 novogoriški območni enoti zavoda za zaposlovanje predlagala oblikovanje javnih del “spremstvo otrok v šolo s prilagojenim programom in pomožna dela v Centru za izobraževanje in usposabljanje v Tolminu”. V sodelovanju z občino Bovec in Centrom za socialno delo Tolmin smo dečkovi materi, ki se je zaradi bolezni otroka odpovedala službi, svetovali, naj sama sprejme predlagano zaposlitev.

Obnova postopka po uradni dolžnosti na predlog varuha človekovih pravic

Pobudniku je prenehalo delovno razmerje 24. decembra 1996, republiškemu zavodu za zaposlovanje pa se je prijavil šele 5. februarja 1997, ko je tudi vložil zahtevo za uveljavitev pravice do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti. Ker se zavodu za zaposlovanje ni prijavil v zakonskem roku 30 dni po prenehanju delovnega razmerja, je novomeška območna enota pobudnikov zahtevek za priznanje pravice do denarnega nadomestila zavrgla. Zoper izdani sklep o zavrženju se pobudnik ni pritožil, pač pa je več mesecev kasneje prosil za pomoč varuha človekovih pravic.

V obravnavanju zadeve smo ugotovili, da ima pobudnik težave z duševnim zdravjem, ki so bile lahko vzrok, da se ni pravočasno prijavil zavodu za zaposlovanje in tako izpolnil pogoja za pridobitev pravice do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti, za pridobitev katere je sicer očitno izpolnjeval vse zakonske pogoje. V naši intervenciji smo zavod za zaposlovanje opozorili na okoliščine, ki so kazale, da se pobudnik zavodu ni prijavil v zakonskem roku iz opravičljivih zdravstvenih razlogov, saj zaradi svoje bolezni v kritičnem času ni bil sposoben opraviti predpisanih procesnih dejanj za uveljavitev pravice do denarnega nadomestila.

Na podlagi našega posredovanja je zavod za zaposlovanje pridobil mnenje izvedenca psihiatra, ki je potrdil, da je pobudnik zamudil rok za prijavo zaradi zdravstvenih razlogov, ki so nastali še v času delovnega razmerja in so se nadaljevali tudi po njegovem prenehanju. To pa je bila podlaga, da je zavod za zaposlovanje lahko uvedel obnovo postopka po uradni dolžnosti ter junija 1998 izdal odločbo, s katero je pobudniku priznal pravico do denarnega nadomestila med brezposelnostjo od prvega dne, ko mu je prenehalo delovno razmerje.
 

2.4.6. Stanovanjske zadeve

Zagotavljanje socialnih in neprofitnih stanovanj

Na zaostrene razmere pri zagotavljanju socialnih in neprofitnih stanovanj opozarjamo vsako leto. Ocenjujemo, da se stanje ne izboljšuje. V skladu s 78. členom Ustave država ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo primerno stanovanje. To mora v praksi pomeniti, da ima tudi tisti, ki si zaradi slabših socialnih razmer sam ne more rešiti stanovanjskega problema, možnost, da ga reši ob ustrezni pomoči države. Nov stanovanjski zakon skrb za rešitev stanovanjskega vprašanja nalaga predvsem posamezniku, ob tem pa ne predvideva dovolj možnosti za pomoč socialno ogroženim. Tako SZ omogoča subvencioniranje najemnin šele po odpovedi stanovanja zaradi neplačevanja, na socialnem področju pa je cenzus postavljen tako nizko, da še daleč ne more pokriti potreb po subvencioniranju najemnin.

Sistem financiranja stanovanjske gradnje in gospodarjenja s stanovanji naj bi določil nacionalni stanovanjski program, ki po večletni obravnavi še vedno ni sprejet. Če bo reševanje usmerjeno predvsem v oblikovanje najemnin, ki bodo stimulativne za investitorje in lastnike najemnih stanovanj, bo brez učinkovitih socialnih korektivov to le še poslabšalo položaj socialno najbolj ranljivih.

Stanovanjski zakon je preložil breme reševanja socialnih stanovanjskih problemov na občine, praksa pa kaže, da te zaradi pomanjkanja sredstev naloge niso sposobne izvajati. Razmere so zaostrene zlasti v večjih mestih, kjer povpraševanje po socialnih in neprofitnih stanovanjih nekajkrat presega ponudbe. Zato sedanje razmere terjajo rešitev s čimprejšnjim sprejetjem nacionalnega stanovanjskega programa.

Merila za dodeljevanje socialnih in neprofitnih stanovanj

Že v poročilu za leto 1997 smo opozorili na nekatere pomanjkljivosti pravilnika o merilih za dodeljevanje socialnih stanovanj v najem, ki ga sprejema minister za delo, družino in socialne zadeve. Po našem mnenju pravilnik ne daje podlage za ustrezno točkovanje prosilcev, ki so dejansko brez stanovanja ali so v zavetiščih oziroma materinskih domovih. V minulem letu smo ugotavljali tudi pomanjkljivosti pravilnika pri točkovanju družinskih razmer, saj predvideva enako število točk za družine z “dvema ali več mladoletnimi otroki”. Število točk je torej enako za dva ali več otrok. V primeru obravnavane pobude pa smo ugotovili, da je strokovna služba pri točkovanju upoštevala le mladoletne otroke, ne pa tudi tistih, ki se redno šolajo in za katere še obstaja zakonska dolžnost preživljanja.

V minulem letu smo ministru za delo, družino in socialne zadeve predlagali, naj v pravilniku o dodeljevanju socialnih stanovanj v najem upošteva tudi prednost pri dodeljevanju stanovanj za žrtve vojnega nasilja, kot določata 8. in 17. člen Zakona o žrtvah vojnega nasilja (Lp 97, točka 2.9.3). Hkrati smo predlagali, naj spremembe tega pravilnika uskladi z ministrom za okolje in prostor, ki smo mu že posredovali naše ugotovitve in predloge. Kljub pisni urgenci minister za delo, družino in socialne zadeve na naš predlog ni odgovoril.

Opozorili smo tudi na nekatere pomanjkljivosti v pravilniku o oddajanju neprofitnih stanovanj v najem, ki ga izdaja minister za okolje in prostor. Opozorili smo na položaj družin, ki so izgubile status mlade družine, in na dejstvo, da ni ustrezno ovrednoteno čakanje prosilcev, ki se več let neuspešno uvrščajo na prednostni seznam. V minulem letu je nastalo novo vprašanje merila lastne udeležbe, ki ga je uvedel Stanovanjski sklad Mestne občine Ljubljana. Zahtevana lastna udeležba v višini 10 % vrednosti stanovanja sicer ni obvezna, vendar pa kandidatom daje kar 150 točk, kar pomeni, da prosilci brez lastne udeležbe nimajo skoraj nikakršnih možnosti za uspeh na prednostnem seznamu. Ne nasprotujemo lastni udeležbi, ki bo pripomogla k večji ponudbi neprofitnih stanovanj, opozarjamo pa na spornost podlage za njeno uvedbo. Pravilnik o oddajanju neprofitnih stanovanj v najem, ki ga izdaja minister za okolje in prostor, lastne udeležbe ne predvideva, omogoča pa neprofitnim stanovanjskim organizacijam, da določijo dodatna merila glede na lokalne razmere ali druge posebnosti, ki pa lahko odstopajo od skupnega števila točk za največ 20 % (7a. člen pravilnika). Ta določba pa je pravno tehnično slaba, ker ne določa, kaj se šteje kot osnova za določitev skupnega števila točk. Posamezna merila se namreč v skladu s pojasnili za izpolnjevanje obrazca za oceno stanovanjskih razmer, ki so priloga pravilnika, lahko med seboj izključujejo, zato največje število mogočih točk, ki ga je kot osnovo za 20-odstotno odstopanje izračunal Stanovanjski sklad MOL, daleč presega dovoljenih 20 %. Predlagamo, naj se to pooblastilo za odstopanje v pravilniku natančneje opredeli, po možnosti z absolutnim številom mogočih točk, ki jih lahko dodatno določi posamezna neprofitna stanovanjska organizacija.

Postopki občinskih stanovanjskih skladov ob razpisih za dodeljevanje socialnih in neprofitnih stanovanj

V razmerah, ko število prosilcev za dodelitev socialnih in neprofitnih stanovanj daleč presega število razpoložljivih stanovanj, je posebej pomembno, da je postopek, ki ga vodijo občinski stanovanjski skladi, vnaprej natančno določen, pregleden in z možnostjo uveljavljanja pritožbenih poti. Glede na prejete pobude na tem področju ugotavljamo, da je ta postopek v praksi marsikje pomanjkljiv. Omenili smo že ohlapnost meril za točkovanje stanovanjskih in socialnih razmer, dodatno negotovost glede postopkov pa povzročajo dodatni pogoji in merila, ki jih vnašajo z vsakokratnimi razpisi občinski stanovanjski skladi (na primer v Ljubljani). Ugotavljamo celo, da so se v nekaterih primerih merila za točkovanje med postopkom spremenila (na primer glede točkovanja samohranilcev). To podaljšuje postopek in povzroča veliko nezadovoljstva pri prosilcih.

Na podlagi obravnavanih pobud ugotavljamo, da je v praksi sporno, kakšen postopek naj uporabijo stanovanjski skladi pri obravnavi prošenj na podlagi razpisov. Postopek, kot ga določajo pravilniki, ki jih izdajata ministra, je zelo pomanjkljiv. Zato je sporno vprašanje, ali se v postopku, če vprašanj ne ureja državni pravilnik, uporabljajo subsidiarno določila zakona o upravnem postopku. Nekateri stanovanjski skladi zatrjujejo, da se Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) pri teh postopkih ne uporablja, sami pa menimo, da bi bila njegova uporaba primerna v tistih primerih, ki jih pravilniki ne urejajo. Z vidika uporabe ZUP je najbolj sporen akt objave prednostnega seznama v javnih glasilih, ki ima pravni učinek vročitve sklepa udeležencem. Od tega dne teče tudi rok za vložitev pritožbe. Če udeleženec razpisa objavo spregleda, lahko zamudi rok za pritožbo. Zavedamo se, da je marsikdaj težko doseči individualne vročitve, vendar pa bi se morale strokovne službe zavzemati za bolj pregleden in predvidljiv postopek. Predlagamo, da bi bil datum objave v razpisu vnaprej predviden in da bi posameznik lahko ob vložitvi vloge posebej zahteval, da mu osebno pošljejo opozorilo na javno objavo ali samo prednostni seznam, ki bi moral biti dosegljiv tudi še na druge načine.

Razpisi za dodeljevanje neprofitnih stanovanj v najem so bili pomanjkljivi tudi zato, ker prosilci ob razpisu niso bili seznanjeni z natančnim izračunom cenzusa, ki jim omogoča udeležbo pri razpisu. Za ta stanovanja lahko namreč kandidirajo le prosilci, ki presegajo dohodkovni cenzus za dodelitev socialnih stanovanj, hkrati pa ne smejo presegati cenzusa, ki ga določa pravilnik o oddaji neprofitnih stanovanj v najem.

Pomanjkljivost postopkov za dodeljevanje socialnih in neprofitnih stanovanj je tudi v tem, da odločba (včasih ima le obliko dopisa) na podlagi pritožbe na objavljeni prednostni vrstni red praviloma ne vsebuje nikakršnega pravnega pouka o možnostih nadaljnjega uveljavljanja pravic po sodni poti.

Vojaška stanovanja

Nerešena problematika vojaških stanovanj se vleče skozi vsa dosedanja poročila varuha, žal pa tudi zadnji dogodki ne zbujajo upanja, da se bo zgodba v doglednem času končala.

Za stanovanja, ki jih je JLA dodeljevala v obdobju tako imenovanega “moratorija” v letu 1991, je Republika Slovenija prek Ministrstva za obrambo RS (MORS) vložila tožbe na izselitev. Večina zadev je končanih s pravnomočnimi sodbami, ki stanovalcem nalagajo, da se morajo iz stanovanj, dodeljenih v tistem času, izseliti; nekaj zadev pa je še v postopku na sodiščih. Ob nekaj odmevnih deložacijah je vlada 25. aprila 1995, dan po tem, ko smo nanjo naslovili predlog, naj prouči nadaljevanje izvršb, sprejela moratorij na prisilne izselitve oziroma deložacije. Ob tem pripominjamo, da moratorij ni preprečeval MORS, da nadaljuje z izvršbami v primerih vselitev brez odločb.

Ob moratoriju je vlada imenovala posebno komisijo, ki naj pripravi merila za odločanje o tem, v katerih primerih se bodo izvršbe nadaljevale, v katerih pa bo z najemniki mogoče skleniti najemne pogodbe ali drugače urediti bivanje v stanovanjih. Kljub številnim našim pozivom ministru za obrambo in nato predsedniku vlade za čimprejšnjo odločitev je vlada na predlog komisije sprejela sklepe in “Kriterije in načine reševanja primerov nezakonitih vselitev v vojaška stanovanja” šele konec leta 1998. Vlada je s sklepi naložila ministrstvu za obrambo, da zbere vso potrebno dokumentacijo in razreši posamezne primere v skladu s sprejetimi merili. Ta predvidevajo nadaljevanje deložacij, sklenitev najemne pogodbe z neprofitno najemnino ali možnost prodaje stanovanja po tržni ceni oziroma sklenitev najemne pogodbe s profitno najemnino. MORS naj bi na podlagi sprejetih meril vsak primer uvrstil v enega izmed omenjenih treh načinov reševanja.

Ko smo po prejemu sklepov vlade želeli na MORS dobiti podatke o načinu in postopku njihove izvedbe, smo ugotovili, da se odgovorni na ministrstvu tega še niso lotili, niti ne nameravajo začeti z delom brez določenih kadrovskih okrepitev. Tako se v času priprave tega poročila delo za uresničitev sklepov vlade sploh še ni začelo, čeprav se že bliža čas, ko bodo terjatve države (po desetih letih) zastarale.

Odkup hišniškega stanovanja

Pri obravnavi pobud smo naleteli na problem, ko je Ministrstvo za okolje in prostor zavrnilo zahtevo nekdanje imetnice stanovanjske pravice za odkup domnevno denacionaliziranega hišniškega stanovanja v skladu s 125. členom SZ. Ministrstvo za okolje in prostor se je namreč postavilo na stališče, da na hišniških stanovanjih v preteklosti ni bilo mogoče pridobiti stanovanjske pravice. Po vpogledu v najemno pogodbo smo ugotovili, da je v uvodu najemne pogodbe navedena ugotovitev, da je imela pobudnica ob sklenitvi najemne pogodbe status imetnice stanovanjske pravice na predmetnem stanovanju. Ta status pa ji v skladu z 11. odstavkom 125. člena SZ omogoča priznanje istih pravic, kot jih imajo drugi najemniki denacionaliziranih stanovanj.

Ministrstvu za okolje in prostor smo posredovali mnenje, da je bilo tudi na hišniških stanovanjih v preteklosti mogoče pridobiti stanovanjsko pravico, kar smiselno izhaja tudi iz 11. odstavka 125. člena SZ. Stanovanjski sektor Ministrstva za okolje in prostor nam je odgovoril, da so se prenaglili v svoji odločitvi, da v celoti sprejemajo naše mnenje in bodo pobudnici omogočili odkup po 125. členu SZ.

Rok za vložitev prošnje za odkup stanovanja

Na varuha človekovih pravic so se obrnili stanovalci večstanovanjskega objekta v Mariboru, Gosposvetska 23, in nas seznanili s težavami, ki jih imajo pri uveljavljanju pravice do odkupa stanovanj, ki jih zasedajo. Stanovanjski sklad občine Maribor je namreč menil, da nekdanjih imetnikov stanovanjske pravice ni zavezan obveščati o poteku in koncu denacionalizacijskega postopka, zato stanovalcev Gosposvetske 23 ni obvestil o pravnomočni zavrnitvi denacionalizacijskega zahtevka za vračilo predmetnega večstanovanjskega objekta. Ko so stanovalci neuradno izvedeli za pravnomočno zavrnitev denacionalizacijskega zahtevka, so v skladu s 117. in 123. členom SZ ponovno vložili prošnje za odkup stanovanj. Stanovanjski sklad je njihove vloge zavrnil z obrazložitvijo, da so zamudili šestmesečni rok za vložitev vloge za odkup.

Stanovanjskemu skladu občine Maribor smo posredovali mnenje, da bi glede na dejstvo, da nekdanji imetnik stanovanjske pravice (sedanji najemnik) ni stranka v postopku denacionalizacije in zato sam ne more zvedeti za pravnomočnost odločbe, morali šestmesečni rok iz 123. člena SZ za vložitev ponovne vloge za odkup stanovanja šteti od dneva, ko je zavezanec za denacionalizacijo oziroma lastnik stanovanja o tem obvestil prejšnjega imetnika stanovanjske pravice.

Ker Stanovanjski sklad občine Maribor v svojem odgovoru ni zavzel stališča do našega mnenja in tudi ni odgovoril na zastavljena vprašanja, smo ga v ponovnem dopisu opozorili na njihovo zakonsko obveznost, da na naše mnenje odgovori v roku, ki ga določi varuh. Navedeni dopis smo posredovali v vednost tudi županu Mestne občine Maribor.

Naše mnenje je obravnaval Oddelek za splošne in pravne zadeve Mestne občine Maribor, ki nas je v svojem odgovoru seznanil, da v celoti sprejemajo naše mnenje. Mestna občina Maribor soglaša s sklenitvijo kupoprodajnih pogodb s strankami, ki so v šestih mesecih od dneva prejema obvestila vložile zahtevo za odkup. V ta namen bodo Stanovanjski sklad občine Maribor pozvali, naj stranke pisno obvesti o njihovih pravicah in jih opozori na šestmesečni rok ter da z zainteresiranimi kupci sklene kupoprodajne pogodbe, če bodo le-ti izpolnjevali tudi druge zakonske pogoje.