Varuh človekovih pravic

Varuh

ČP

2.3 Zaposleni

2.3.1 Splošne ugotovitve in ocena stanja

Ključna ugotovitev na podlagi zgornje preglednice je bistveno manjše število obravnavanih zadev kakor v predhodnem letu. Morda je razlog za to izboljšanje gospodarskega položaja v državi in nasploh, kar spodbuja živahnost na trgu dela, povečuje povpraševanje po delavcih in zmanjšuje brezposelnost. Zaradi manjšega števila obravnavanih zadev je manjši tudi delež zadev, v katerih smo ugotovili kršitve in nepravilnosti organov oblasti, in zato manjša stopnja utemeljenosti. Ta je v letu 2019 znašala 6,4 odstotka, v letu 2018 pa 16,3 odstotka.

Ob tem ne smemo zanemariti dejstva, da smo številna vprašanja z delovnopravnega področja rešili z zunanjim poslovanjem Varuha in neposrednimi pogovori s pobudniki, ki smo jim svetovali glede njihovih možnosti za rešitev nastalega položaja, kam se lahko obrnejo po pomoč ter katere pravne poti so jim na voljo za odpravo kršitev in nepravilnosti. Večina teh zadev se je nanašala na delovna razmerja v zasebnem sektorju, za katera Varuh ni neposredno pristojen.

Temeljne vsebine pri obravnavi obvestil in pobud posameznikov ter glede lastnih opažanj in medijskih objav so bile tako ali drugače povezane z okoliščinami opravljanja službe in dela oziroma z delovnim mestom, in sicer: trpinčenje na delovnem mestu, delodajalčevo nadziranje bolniškega dopusta, problematika izvajalcev osebne asistence in osebnih asistentov, vračilo denarnega nadomestila za čas poklicne rehabilitacije, izkoriščanje nezmožnih za pridobitno delo, neizplačilo plače, način izplačila plače, nezmožnost koriščenja dopusta, podaljševanje pogodbe o delu in zaposlovanje za določen čas, čezmejno izvajanje storitev ter zaposlovanje na črno in z vsem tem povezano delo nadzornih mehanizmov. Na področju javnega sektorja smo se ukvarjali z naslednjimi odprtimi vprašanji, ki se vlečejo že več let: pomanjkanje kadrov v socialnem varstvu, stanje v slovenskem zaporskem sistemu in Slovenski vojski (SV) ter druga.

Na lastno pobudo smo obravnavali štiri vprašanja, povezana s težavami in življenjem večjega števila ljudi.

Ugotovili smo zlasti kršitve pravice do pravnega sredstva, pravice do osebnega dostojanstva in varnosti ter načela dobrega upravljanja.

Sodelovanje s pristojnimi organi ocenjujemo kot dobro. Kot zgled odličnega sodelovanja poudarjamo komunikacijo z Inšpektoratom Republike Slovenije za delo in Finančno upravo Republike Slovenije, ki je potekala pisno. S predstavniki Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS), Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (ZPIZ) ter Ministrstvom za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (MDDSZ) smo se srečali tudi osebno in skupaj razpravljali o aktualnih težavah in možnostih za njihovo rešitev.

Glede komunikacijskih šumov z MDDSZ, o čemer smo pisali v preteklih letnih poročilih, je opazno izboljšanje, pri čemer je posebej pohvalno, da je MDDSZ začelo intenzivno odpravljati zaostanke pri odločanju na drugi stopnji, rezultati so očitni. Več o tem pišemo v poglavju Druge upravne zadeve.

Sprejeta nova zakonodaja. Po Zakonu o spremembah Zakona o minimalni plači sta se 1. januarja 2020 spremenila opredelitev in višina minimalne plače, ki tako znaša 940,00 EUR, vanjo pa se ne vštevajo dodatki, določeni z zakoni in kolektivnimi pogodbami, tudi ne dodatek za delovno dobo, del plače za delovno uspešnost in plačila za poslovno uspešnost. Na podlagi Zakona o spremembah Zakona za uravnoteženje javnih financ se od tega dne  zvišuje tudi znesek urne postavke za študentsko delo, ta po novem znašala 5,40 EUR. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju trga dela pa je določil prožnejšo ureditev začasnega in občasnega dela upokojencev. Tudi ta sprememba ima enako časovno veljavnost kot drugi dve že navedeni na področju delovnopravne zakonodaje.

Varuh z zadovoljstvom sprejema navedene spremembe, na nujnost izločitve dodatkov iz minimalne plače smo namreč večkrat javno opozorili, med drugim tudi v letnem poročilu Varuha za leto 2018 na strani 254. Ponavljamo: znesek izplačane minimalne plače mora biti delavcu in njegovi družini omogočati dostojno življenjsko raven.


2.3.2 Uresničevanje preteklih Varuhovih priporočil

Številna pretekla Varuhova priporočila, ki se nanašajo na zaposlene, žal ostajajo le delno uresničena ali celo v celoti neuresničena:

  • priporočilo št. 46 (2018), naj vlada zagotovi, da bodo postopki pri vseh nadzornih institucijah potekali v razumnih rokih ter da naj se Inšpektorat Republike Slovenije za delo (IRSD) primerno kadrovsko okrepi, kjer je to mogoče tudi s prerazporeditvami, naj bi bilo po odzivu vlade delno uresničeno z dodatnimi zaposlitvami inšpektorjev za delovna razmerja. Stanje na področju inšpekcije za nadzor varnosti in zdravja pri delu ter socialne inšpekcije je ostalo nespremenjeno. Poudarjamo, da gre pri omenjenem priporočilu Varuha za stalno nalogo vlade. Glede kadrovske okrepitve IRSD je nujno razmisliti o izvajanju Zakona o inšpekciji dela iz leta 2014, ki je uvedel strokovne pomočnike inšpektorjev za delo. Na tak način naj bi se povečala učinkovitost dela inšpekcijskih postopkov, okrepila pa bi se tudi strokovna pomoč, ki jo inšpekcija nudi tako zaposlenim kakor tudi delodajalcem (letno poročilo varuha za leto 2014, str. 263).

  • priporočilo št. 47 (2018), naj vlada spremlja in izvaja ukrepe, ki bodo zagotovili pregleden, učinkovit in hiter sistem nadzora nad izplačevanjem plač, in sicer neto zneskov in vseh odtegljajev, povezanih s plačami. Vlada je zapisala, da se to priporočilo izvaja. Varuh v zadnjem času prejema manj pobud v zvezi s takimi težavami. Strinjamo se, da je opazen napredek na tem področju, k temu so zagotovo prispevali nova zakonodaja, pa tudi aktivnosti FURS in IRSD. Kljub temu varuh meni, da je izvajanje omenjenega priporočila stalna naloga pristojnih, saj lahko le na ta način pričakujemo in dolgoročno zagotavljamo finančno disciplino delodajalcev ter socialno varnost zaposlenih in njihovih družin.

  • priporočilo št. 48 (2018) o nujno potrebnih spremembah Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov, da bo invalidu pripadal denarni prejemek v sorazmernem deležu glede na število opravljenih ur, torej tudi, če je opravljenih več ali manj kot 100 ur, ter da se invalidom, ki se v okviru zaposlitvene rehabilitacije usposabljajo na delovnem mestu, povrnejo stroški za malico. Priporočilo je ostalo neuresničeno. Vlada je napovedala, naj bi zagotovila njegovo upoštevanje ob prvi spremembi Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov, kar bomo budno spremljali, saj varuhovo priporočilo že neprimerno dolgo ostaja na ravni obljube. Omenjeno priporočilo smo namreč podali že leta 2016 (52) in leta 2017 (55).

  • priporočilo št. 49 (2018), naj MP in vlada takoj začneta reševati problematiko glede pravosodnih policistov in da sprejmeta ukrepe, ki bodo zagotovili dosledno varstvo pravic pravosodnih policistov, zaščitili njihovo dostojanstvo in omogočili učinkovito delovanje slovenskih zavodov za prestajanje kazni zapora; Vlada je v odzivnem poročilu za leto 2018 na str. 2–59 zapisala, da je delno uresničeno z razpisom za 54 delovnih mest pravosodni policist – kandidat, objavljenim v februarju, reaktivirali so nekaj upokojenih pravosodnih policistov, upoštevajo pa tudi zakonske omejitve za nadurno delo. Z navedenim naše priporočilo nikakor ni v celoti uresničeno, zato varuh pričakuje dodatne aktivnosti za izboljšanje celostnega položaja pravosodnih policistov. Samo kadrovski ukrepi ne zadostujejo, pri čemer tudi pri nameri za zaposlitev 54 pravosodnih policistov ni jasno, kaj to dejansko za slovenski zaporski sistem pomeni.

  • priporočilo št. 50 (2018), ki se je nanašalo na obveznost vlade, da za zagotavljanje državne obrambne varnosti in stabilnega delovnega okolja zagotovi zadostne finančne, kadrovske in druge vire za delo v Slovenski vojski, kar je stalna naloga; Po mnenju Varuha bi morala vlada to poročilo upoštevati s konkretnimi prizadevanji in potezami, gre namreč za varnost države in vseh njenih prebivalcev.

  • priporočilo št. 51 (2018), s katerim je Varuh s strani ministra za javno upravo zahteval prednostno obravnavo sprememb Zakona o sistemu plač v javnem sektorju; Varuh vztraja, da je treba vzpostaviti pravno podlago, da bodo javni uslužbenci, ki so že vrnili preveč izplačane plače (ne po svoji krivdi), lahko te zahtevali nazaj. To je nujno z vidika pravičnosti in enake obravnave vseh javnih uslužbencev.

  • priporočilo št. 84 (2014) o potrebni okrepitvi inšpekcijskega sveta;
  • priporočilo št. 113 (2013) o verodostojni razlagi 137. člena Zakona o delovnih razmerjih (glede neposrednega izplačila nadomestila od ZZZS;
  • priporočili št. 110 (2013) in št. 85 (2014) o spremembi Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju, da se bodo za prednostne terjatve štela tudi neplačila za opravljeno delo, preden delavec poda izredno odpoved delovnega razmerja;
  • priporočili št. 111 in št. 113 (2013) o spremembi Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju glede odgovornosti države za neizplačilo odpravnin v podjetjih v državni lasti.


2.3.3 Nova priporočila in dejavnosti Varuha

2.3.3.1 Priporočila


Na podlagi obravnavanih vsebin Varuh na pristojne organe oblasti naslavlja naslednja priporočila:

24. Varuh ponovno priporoča Vladi Republike Slovenije, naj redno spremlja in izvaja ukrepe, ki bodo zagotovili hiter sistem nadzora nad izplačevanjem plač, in sicer neto zneskov in vseh odtegljajev, povezanih s plačami (stalna naloga).

25. Varuh priporoča Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, naj zakonsko opredeli prekarnost, njene najbolj pojavne oblike in prepove prekarna razmerja, hkrati pa predpiše tudi sankcije za kršitve te prepovedi.

26. Varuh priporoča Vladi Republike Slovenije, naj zagotovi pripravo in sprejetje pravilnika za vračilo prispevkov in povračilo stroškov uveljavljanja pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja ter določi postopek čezmejnega povračila sredstev v primerih odprave potrdila A1, kot to predvideva deveti odstavek 9. člena ZČmIS.

27. Varuh priporoča Vladi Republike Slovenije, naj preuči možnosti za obravnavo in preprečevanje vseh oblik šikaniranja in trpinčenja na delovnem mestu ter za to pooblasti en organ.

28. Varuh ponovno priporoča Vladi Republike Slovenije, naj za doseganje obrambne varnosti države ter dostojanstva zaposlenih in njihovih družin redno zagotavlja vse potrebne vire za delo v Slovenski vojski (stalna naloga).

29. Varuh ponovno priporoča Vladi Republike Slovenije, naj takoj začne urejati stanje v slovenskih zaporih. Zagotovi naj zadostne kadrovske in druge vire za zagotavljanje varnosti in dostojanstva zaposlenih ter zapornikov, prav tako pa tudi za rehabilitacijo zapornikov.



2.3.3.2 Kdo je odgovoren za plačilo prispevkov za socialno varnost, delavec ali delodajalec?


Delavcu za opravljeno delo pripada plača. To ne pomeni le neto zneska plače, temveč tudi prispevke za socialno varnost, ki jih mora v skladu z zakonodajo v imenu delavca od bruto zneska plače obračunati in plačati delodajalec. Nadzor nad plačevanjem prispevkov za socialno varnost izvaja država, v njenem imenu so to predvsem FURS, IRSD in sodišča.

V letu 2019 smo prejeli več pobud v zvezi z nedavnimi spremembami Zakona o invalidskem in pokojninskem zavarovanju (ZPIZ-2E) in glede plačila prispevkov za socialno varnost.

Varuh problematiko glede plačila prispevkov za socialno varnost budno spremlja in od pristojnih nenehno zahteva rešitve za izboljšanje stanja in odpravo kršitev. Podpiramo sprejetje Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2E), ki se je začel uporabljati 1. januarja 2018. FURS je namreč po novem poleg IRSD pristojen za uvedbo postopka o prekršku proti delodajalcem, pri katerih pri nadzoru ugotovi, da obračunov davčnih odtegljajev, na podlagi katerih opravljajo tudi obračun prispevkov za socialno varnost, niso predložili zaradi neplačila plač delavcem.

Kljub temu varuh ugotavlja, da še ni ustrezno zagotovljeno varstvo pravic delavcev. Prepogosto se namreč dogaja, da je delodajalec kaznovan za kršitev (npr. za neplačilo plače in prispevkov) in je zaposleni nato  v delovnem sporu uspel, vendar kljub temu ostane »praznih rok«, saj delodajalec (poslovni subjekt) nima ničesar več, s čimer bi ga poplačal.

Že večkrat smo izrazili mnenje, da bi v državi morala delovati institucija, ki bi neodgovornim delodajalcem že pri prvem neplačilu plač in prispevkov preprečila poslovanje. Ustanovitev in delovanje gospodarskih družb oziroma poslovnih subjektov je treba omogočati le tistim, ki so ustrezni delodajalci in podjetniki.

V vsakoletnih poročilih zato priporočamo, da bi morala vlada takoj sprejeti ukrepe, ki bi zagotovili pregleden, učinkovit in hiter sistem nadzora nad plačevanjem plač, in sicer neto zneskov in vseh odtegljajev, povezanih s plačami.

Po preučitvi veljavne zakonodaje smo ugotovili, da če v skladu s 134. a členom ZPIZ-2E delodajalec v predpisanem roku v skladu z zakonom, ki ureja delovna razmerja, in v skladu z zakonom, ki ureja davčni postopek, ne predloži obračuna davčnega odtegljaja po predpisih o davčnem postopku, Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (ZPIZ) zavarovancu, tj. delavcu, pošlje obvestilo o tem, da delodajalec ni predložil obračuna davčnega odtegljaja. Obvestilo vsebuje »seznanitev zavarovanca z obdobjem, na katero se nanaša obvestilo iz prvega odstavka tega člena, s posledicami, če delodajalec zanj ne odda obračuna davčnega odtegljaja in ne plača prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, o možnostih, ki jih ima za zavarovanje svojih pravic, ter poziv zavarovancu, da se izreče o prejemu plače (vključno z njeno višino).«

Po veljavni zakonodaji mora delavec vložiti pravna sredstva, da doseže plačilo prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, pri čemer je obveznost ZPIZ omejena le na pošiljanje obvestila v skladu s tretjim odstavkom 134. a člena ZPIZ-2E.

Nasprotno pa glede prostovoljne vključitve v obvezno zavarovanje ugotavljamo drugačno ravnanje državnega organa, čeprav gre tudi v tem primeru za plačilo prispevkov v t. i. državno blagajno, ki je po svojem namenu prispevek v korist zavarovanca za socialno varnost. Če so zavarovanci vključeni v sistem prostovoljnega plačila prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje in iz različnih osebnih razlogov prenehajo poravnavati te prispevke, pri varuhu ugotavljamo prakso, da FURS začne z davčno izvršbo zaradi neporavnane obveznosti plačila prostovoljnih prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. FURS torej v takšnem primeru začne izvršilni postopek, čeprav gre za prostovoljne prispevke za pokojninsko in invalidsko zavarovanje.

MDDSZ smo glede na naše ugotovitve priporočili, da v sodelovanju z Ministrstvom za finance (MF) znova preuči možnosti priprave ustreznih zakonodajnih sprememb, ki bi npr. ZPIZ omogočile sestavo in pošiljanje predizpolnjenega pavšalnega obračuna prispevkov za socialno varnost. Ta bi bil lahko nato podlaga za davčno izvršbo prispevkov za socialno varnost v primeru, če delodajalec prispevkov ne bi obračunal in plačal. Takšna rešitev bi prispevala k višji stopnji varstva pravic delavcev in bi zagotovila tudi več vplačil v pokojninsko blagajno, posredno pa bi prispevala tudi k višji poslovni kulturi v državi.

MDDSZ se je načeloma strinjal z varuhom, da je glede te problematike potrebno aktivno ukrepanje državnih organov, vendar je menil, da je za to primernejše dosledno izvajanje nadzora nad plačilom in obračunavanjem prispevkov ter izdajanje obvestil. V preostalem delu MDDSZ našega priporočila ni sprejel, zato smo ga opomnili, da se varuh strinja z njim, da se priznanje pokojninske dobe ne sme vezati na aktivno ravnanje delavca kot šibkejše stranke v delovnem razmerju. Dodali pa smo, da bi moralo enako stališče veljati tudi v primeru ustrezne višine pokojninske osnove. Predlagana rešitev bi vsaj deloma breme prenesla tja, kamor spada, torej na delodajalca kot primarnega zavezanca za plačilo. MDDSZ bi zato moral svoje aktivnosti bolj usmeriti v vzpostavitev sistema, ki bi omogočil učinkovito in hitro izterjavo prispevkov od tistega, ki jih dolguje. Poudarjamo, da mora MDDSZ  zagotoviti ničelno toleranco do vsakršnih kršitev pravic delavcev in v skladu s svojimi pristojnostmi tudi dolgoročno vzdržnost pokojninskega sistema. Ta dva cilja po mnenju varuha nista izključujoča, ampak se med seboj dopolnjujeta. Priporočilo za zdaj štejemo za  nesprejeto. Glede na navedeno lanskoletno priporočilo v povezavi z nadzorom nad izplačili plač in prispevkov v celoti ponavljamo kot stalno nalogo vlade v prihodnosti.

Priporočilo št. 24: Varuh ponovno priporoča Vladi Republike Slovenije, naj redno spremlja in izvaja ukrepe, ki bodo zagotovili hiter sistem nadzora nad izplačevanjem plač, in sicer neto zneskov in vseh odtegljajev, povezanih s plačami (stalna naloga).


2.3.3.3 Je bilo sploh kaj narejeno v boju proti prekarnosti?


Pod tem naslovom pišemo o zaposlovanju čistilk v javnem sektorju in o izvajalcih pristaniških storitev. 

V prvem primeru gre za obsežno problematiko in splošno prakso najemanja zunanjih servisov za izvajanje storitev čiščenja. S tem v povezavi smo poizvedbe naslovili na vlado, Ministrstvo za javno upravo (MJU) in na MDDSZ. Če povzamemo: vlada je našo poizvedbo odstopila MMDSZ, tako ta kakor tudi MJU sta podala obširno razlago.

MDDSZ je poročal o dosedanjih aktivnostih v okviru medresorske delovne skupine za načrtovanje in izvedbo ukrepov proti prekarnosti oziroma za pripravo strategije boja proti prekarnosti.

Prva seja omenjene skupine je potekala 2. 4. 2019 na MDDSZ. Poudarjene so bile tri ključne naloge medresorske delovne skupine:

  • seznanitev s stanjem na trgu dela in z dejavniki tveganja za prekarnost;
  • proučitev učinkov, ki jih ima prekarno delo na posameznika in družbo kot celoto;
  • priprava konkretnih ukrepov za boj proti prekarnosti.


Druga seja MDS je bila organizirana vzporedno s posvetom z naslovom »Naslovimo prekarnost za boljši jutri« in je potekala  19. aprila 2019 v Državnem svetu. MMDSZ je predložil predvideni časovni načrt nadaljnjega dela medresorske delovne skupine. Opozorili so tudi na spremembo zakonodaje, ki ureja javna naročila. S tem v povezavi je varuh izrazil določene pomisleke. MJU je obširno pojasnil veljavno ureditev, zlasti v povezavi  s 67. in 67. a členom Zakona o javnem naročanju (ZJN-3). V zvezi z našimi pomisleki je med drugim sporočilo, da so izločitveni razlogi z novim ZJN-3 bistveno strožji, hkrati pa že Direktiva 2014/24/EU (v nadaljevanju direktiva) zahteva, da naročniki ponudnikom kljub obstoju razlogov za izključitev dopustijo popravni mehanizem oziroma samoočiščenje. MJU meni, da zaradi tega ni primerno določiti, da se pogodba prekine ob vsakokratni zaznani kršitvi delovne ali socialne zakonodaje, ne da se določi primeren rok za odpravo te kršitve. Sporoča, da takšen način postopanja omogoči plačilo delavcem. V zvezi s tem meni, da je treba pred kakršno koli še strožjo spremembo zakona temeljito proučiti, na katerem področju prihaja do navedenih kršitev (ali le v zvezi s pogodbami, sklenjenimi z javnim sektorjem, ali tudi glede pogodb, sklenjenih v zasebnem sektorju), kakšno vlogo ima ustrezna inšpekcija, kakšne so posledice za kršitelja, neplačane delavce, pa tudi, kakšna bodo v primeru odpovedi pogodb ravnanja naročnika, da si zagotovi nemoteno izvajanje storitev, in drugo. MJU meni, da takojšnja odpoved pogodbe v primeru zaznane kršitve ničesar od navedenega ne bi rešila. Posledice bi bile celo negative, saj bi naročnik ostal brez storitve, kar naj bi ga sililo v nove, nepregledne in nujne postopke za izbiro novih izvajalcev, naročnik pa hkrati ne bi imel pristojnosti kaznovati kršitelja in tudi ne zahtevati kakršnih koli ukrepov za ustrezno plačilo davkov, poplačilo delavcev oziroma odpravo drugih kršitev.

MJU v nadaljevanju še pojasnjuje vzpostavitev skupne evidence FURS, MDDSZ in MJU, t. i. eDosje, sporoča statistiko preverjanj sklenjenih pogodb v okviru opredeljenih (82) delovno intenzivnih dejavnostih in sporoča druge mehanizme, ki jih imajo naročniki na voljo v postopku izbire izvajalca in ob izvajanju pogodbe.

Vse prejete odgovore smo proučili in jih sprejemamo kot ustrezne. Ob vsem navedenem pa vendar ne gre spregledati, da je učinkovitost morebitnih poznejših ukrepov naročnika odvisna od ustrezne učinkovitosti inšpekcijskih služb, zlasti IRSD. Večletni kadrovski primanjkljaj tega inšpektorata po našem mnenju zmanjšuje možnosti naročnikov, da »serijske« kršitelje pravočasno izločijo iz postopkov javnih naročil.

Glede na navedeno varuh ugotavlja, da obstaja možnost za izboljšavo zdajšnjega načina. Od MDDSZ pričakujemo, da zagotovi ustrezno kadrovsko okrepitev IRSD ter da v okviru medresorske delovne skupine za načrtovanje in izvedbo ukrepov proti prekarnosti tej oviri do polne učinkovitosti z ZJN-3 predvidenih ukrepov nameni dodatno pozornost. Poročila MDDSZ glede dela medresorske delovne skupine po 30. maju 2019 kljub dvakratnemu pozivu varuha od avgusta 2019 do pisanja tega poročila (1. februar 2020) nismo prejeli.

Obravnavali smo tudi pobudo v zvezi z izvajalci pristaniških storitev v Luki Koper d. d. (IPS) in v tem okviru opravili poizvedbo na IRSD ter ugotovili, da je Luka Koper o izvajanju strategije IPS redno poročala in da je s tem v povezavi IRSD  6. septembra 2019 in 25. oktobra 2019 opravil nadzorna dejanja, o katerih se je vodil zapisnik o inšpekcijskem nadzoru. Razvidno je, da je družba vzpostavila tristebrni model zaposlovanja, in sicer: zaposlovanje delavcev neposredno v Luki Koper d. d., zaposlovanje prek zaposlitvenih agencij ter izvedba del z zunanjimi izvajalci storitev. Inšpekcijski nadzor še ni končan. Tudi nadzor glede delovnega časa še ni končan. Na podlagi zdravja in varstva pri delu je bilo delodajalcu izdanih nekaj ureditvenih odločb, vodi se tudi postopek glede zaposlitve osebe, ki za to ne izpolnjuje pogojev. Glede na navedene aktivnosti varuh morebitnih kršitev nadzornih mehanizmov oziroma IRSD v Luki Koper ni ugotovil.

Odziv IRSD v konkretnem primeru smo ocenili za ustreznega. Na področju prikritih delovnih razmerij pa pogrešamo odločnejšo sodelovanje vseh pristojnih organov s poudarkom na vladi kot predlagateljici ustreznih zakonodajnih sprememb. Ob napovedih ministrice za delo mag. Ksenije Klamper ob začetku njenega mandata, da bo boj proti prekariatu njena prednostna naloga, smo pričakovali odločnejše poteze za odpravo prekarnega dela. Tako pa konkretne ukrepe in aktivnosti še čakamo.

Priporočilo št. 25: Varuh priporoča Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, naj zakonsko opredeli prekarnost, njene najbolj pojavne oblike in prepove prekarna razmerja, hkrati pa predpiše tudi sankcije za kršitve te prepovedi.



2.3.3.4 Čezmejno izvajanje storitev


Na okoliščine, povezane s čezmejnim izvajanjem storitev, v letnih poročilih varuha opozarjamo že nekaj let. Zahtevamo zaščito napotenih delavcev v tujini, ki pa se kljub sprejetju Zakona o čezmejnem izvajanju storitev (ZČmIS), ki se je začel uporabljati 1. januarja 2018, vedno ne zagotavlja.

ZČmIS je natančno opredelil pogoje, pod katerimi lahko pravne in fizične osebe, registrirane za opravljanje dejavnosti in s sedežem v Sloveniji, začasno izvajajo storitve v drugi državi članici EU in obratno. Omenjeni predpis naj bi povečal pravno varnost napotenih delavcev, saj naj bi Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS) pri delodajalcih natančno preveril predvsem, ali so plačali prispevke za socialno varnost in ali jim morda niso bile izrečene globe zaradi kršitve delovnopravne zakonodaje. Vendar se je zapletlo, nova zakonodaja je namreč precej povečala obseg dela za ZZZS, dodatnih kadrov pa naj ne bi zagotovili pravočasno, kot smo navedli v letnem poročilu za leto 2018. Na to se je ZZZS odzval z ustrezno optimizacijo dela, kar je pohvalno.

ZZZS je na podlagi 8. člena ZČmIS pristojen organ za preverjanje izpolnjevanja pogojev za izdajo potrdila A1. Ker je varuh dobil informacije, da se navedeno ne izvaja v zadostnem obsegu, smo v letu 2019 na lastno pobudo obravnavali problematiko nadzora nad podjetji, ki napotujejo delavce v tujino.

Zato smo ZZZS zaprosili, da nam sporočijo, kakor nadzirajo izpolnjevanje pogojev delodajalcev za izdajo potrdil A1. Prav tako nas je zanimala informacija, koliko obvestil o obstoju dvoma, kot je opredeljeno v 10. členu ZČmIS, so od začetka uporabe navedenega zakona prejeli, kolikokrat so IRSD na podlagi takšnih obvestil zaprosili za nadzor, kakšna je bila stopnja utemeljenosti izvedenih nadzorov in katere ukrepe so zoper kršitelje izvedli. 

Prav tako smo na IRSD naslovili poizvedbo, kolikokrat so od ZZZS prejeli takšna obvestila in kakšne so bile ugotovitve njihovega nadzora. Od dneva veljavnosti ZČmIS je IRSD od ZZZS prejel 12 takšnih obvestil in na njihovi podlagi kršitve ugotovil v štirih primerih.

ZZZS nam je sporočil, da na podlagi Uredbe (ES) št. 833/2004 (uredba) in po določbah ZČmIS neposredno ugotavljal izpolnjevanje pogojev vlagatelja (delodajalca ali samostojnega podjetnika) tudi naknadno, torej po izdanem potrdilu A1.

Načine nadzora so razdelili v tri sklope, in sicer na:

  • nadzor na zahtevo tujega organa (razveljavitev ex tunc, podlaga v neposredni uporabi 12. člena Uredbe in delno drugem odstavku 11. člena ZČmIS. Od pristojnih tujih organov so prejeli 15 zahtev za odpravo potrdil A1, pri čemer naj bi šlo za potrdila A1, izdana pred začetkom uporabe ZČmIS;
  • nadzor na podlagi ugotovitev FURS (razveljavitev ex nunc zaradi nepredložitve obračuna davčnega odtegljaja in/ali neporavnanih obveznosti, podlaga je prva alineja tretjega odstavka 11. člena ZČmIS). Glede števila prejetih obvestil o obstoju dvoma so sporočili, da je ZZZS doslej pri FURS-u poskusno preverjal izpolnjevanje pogojev, ni pa še razveljavljal potrdil na tej podlagi;
  • nadzor in razveljavitev na podlagi obvestil IRSD (ex nunc zaradi pravnomočno izrečene globe po Zakonu o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) ali zato, ker vlagatelj običajno ne opravlja dejavnosti v Republiki Sloveniji, podlaga sta 2. in 3. alineja tretjega odstavka 11. člena ZČmIS v povezavi s četrtim odstavkom 18. člena ZČmIS). Dodajajo, da je ob razveljavitvi na tej podlagi predpisana dodatna sankcija neizdaje potrdila A1 kršitelju v naslednjih 12 mesecih, kar pa se za zdaj še ni zgodilo. Na IRSD so od začetka uporabe ZČmIS poslali 16 zadev v zvezi z ugotavljanjem kraja običajnega opravljanja dejavnosti, to vključuje tudi zadeve, ki so jih prejeli od tujega organa pred začetkom uporabe ZČmIS.


V zvezi s tem nadzorom so pojasnjevali, da IRSD v postopkih praviloma ugotavlja, da podjetje v Sloveniji na naslovu ne posluje oziroma ne posluje več, da je izbrisano oziroma da odgovorni osebi niti ne more vročiti vabila za inšpekcijski nadzor. Ker ta podjetja po njihovi oceni pogosto ne poslujejo več, IRSD naj ne bi mogel ugotavljati, ali so podjetja v času veljavnosti izdanih potrdil A1 običajno poslovala v Republiki Sloveniji (od enega leta do treh let pred pregledom). Dodali so, da od IRSD še niso prejeli končnega odgovora, ali določeno podjetje dejansko običajno opravlja dejavnost v Sloveniji ali ne.

Glede varuhovega vprašanja o izvedenih ukrepih so sporočili, da ZZZS na podlagi 11. člena ZČmIS potrdil A1 na podlagi ugotovitev FURS in IRSD še ni razveljavil za naprej, jih je pa na zahtevo tujih organov v približno petih primerih odpravil (za nazaj). Pojasnili so še, da je šlo pri odpravi doslej vselej za tista potrdila  A1, ki so bila izdana pred začetkom uporabe ZČmIS (v primeru, ki so ga navedli, je šlo za potrdila A1, veljavna v letih 2014 in 2015). Po njihovem mnenju naj bi ukrepi zoper kršitelje bolj kot kršitelje bistveno bolj prizadeli delavce (izključitev iz socialnega zavarovanja, ostanejo lahko tudi brez pokojninske dobe). Opozorili so, da gre za širšo problematiko, pristojnosti ZZZS pa naj bi bile omejene. Posebej so poudarili nujnost sprejetja podzakonskega akta za vračilo stroškov uveljavljanja pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja in za čezmejno povračilo sredstev v primerih odprave potrdila A1 iz devetega odstavka 9. člena ZČmIS.

Ker smo ugotovili očitno razhajanje med odgovorom ZZZS in IRSD, smo ZZZS prosili za dodatna pojasnila.

Ugotovili smo, da je razlika med številom zahtev za nadzor, ki jih je ZZZS prejel od tujih pristojnih organov (15), in številom zadev, ki so jih poslali na IRSD (16), le ena sama zadeva. Iz navedenega je mogoče sklepati, da je ZZZS na IRSD v nadzor na lastno pobudo poslal le eno zahtevo. Zaskrbljujoča je tudi navedba ZZZS, naj bi šlo v teh primerih »večinoma« za zadeve, ki so jih prejeli od tujega organa pred začetkom uporabe ZČmIS.

Ob upoštevanju odgovora ZZZS, da potrdil A1 na podlagi ugotovitev FURS in IRSD še ni razveljavil za naprej (in zato tudi ni bila izrečena sankcija prepovedi izdaje potrdila za naslednjih 12 mesecev), izvedene odprave potrdil pa se nanašajo na več let stara potrdila in tudi ob upoštevanju dejstva, da se določbe ZČmIS uporabljajo že od 1. januarja 2018, varuh meni, da je nadzor nad izvajanjem ZČmIS v tem delu neučinkovit in ga v določenem delu sploh ni.

Neizvajanje zakonske dolžnosti z utemeljitvijo, da bi bili z razveljavitvijo potrdil A1 prizadeti predvsem delavci, je nesprejemljivo. Sicer pritrjujemo stališču ZZZS glede potrebe po varovanju delavca kot šibkejše strani v delovnem razmerju, vendar to ne more biti argument za neizvajanje jasno predpisane obveznost ZZZS, da v okviru svojih pristojnosti opravlja nadzor nad delodajalci, ki delavce napotujejo v tujino, in da ugotovljene kršitve učinkovito sankcionira. Pritrjujemo ZZZS, da gre za širšo problematiko. Vendar ob tem ne gre spregledati, da mora vsak organ oblasti opravljati predvsem naloge, ki jih področna zakonodaja predpisuje. Ni pa v njegovi moči, da zaradi morebitnih tveganj, kakor jih sam prepozna  ne izvaja svojih jasno določenih zakonskih obveznosti. Razveljavitev ali odprava potrdil A1 ob neizpolnjevanju pogojev ali ugotovljenih kršitvah namreč ni namenjena samo sankcioniranju delodajalcev/kršiteljev. Namen takšne ureditve je med drugim tudi onemogočanje delodajalcev/kršiteljev, da še vedno nastopajo na trgu dela, kar bi srednjeročno in dolgoročno vodilo k njihovi izločitvi s trga dela in višji poslovni kulturi. Popolnoma nasprotno temu cilju je neizvajanje nadzora, ki delodajalce celo spodbuja h kršitvam v zavedanju, da za to ne bodo sankcionirani. Ob zaznavi tveganja se od organov oblasti pričakuje ustrezno usklajevanje z drugimi pristojnimi organi, da se prepreči škoda, ki bi jo morda lahko utrpeli delavci. To vključuje tudi morebitno skupno posredovanje pri področnih ministrstvih. V konkretnem primeru varuh dokončnega mnenja v tej zadevi sicer še ni podal, vendar zaradi obsežnosti in večplastnosti problematike izvajanja čezmejnih storitev ter njenega dolgotrajnega reševanja pristojnim predlaga razmislek o oceni izvajanja ZČmiS v praksi in glede na ugotovitve sprejetje ustreznih ukrepov.

Priporočilo št. 26: Varuh priporoča Vladi Republike Slovenije, naj zagotovi pripravo in sprejetje pravilnika za vračilo prispevkov in povračilo stroškov uveljavljanja pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja ter določi postopek čezmejnega povračila sredstev v primerih odprave potrdila A1, kot to predvideva deveti odstavek 9. člena ZČmIS.


2.3.3.5 Varstvo zaposlenih v javnem sektorju

Nasilje na delovnem mestu


Pisalo nam je več pobudnikov in zatrjevalo težave, povezane z nasiljem na delovnem mestu, in sicer: trpinčenje, poniževanje, ustrahovanje, razvrednotenje, nespoštovanje, neprimerno in popolnoma nepravično ocenjevanje delovne uspešnosti, diskreditacijo, službeno nazadovanje, nečloveške in pokvarjene odzive. Med zatrjevanimi težavami sta prevladovala nasilje vodilnih delavcev in s tem njihova zloraba avtoritete moči.

Varuh se zavzema za ničelno toleranco do nasilja, tudi do nasilja na delovnem mestu. Vsi delavci imajo pravico do osebnega dostojanstva pri delu. Ta pravica je temeljna človekova pravica po slovenskih in mednarodnih pravnih aktih (Evropska konvencija o človekovih pravicah, Evropska socialna listina in drugi).

Dodajamo, da se sicer zavedamo, da gre za občutljivo tematiko, večkrat povezano s subjektivnim doživljanjem in interpretacijo, kaj trpinčenje (nasilje) sploh dejansko je, kljub vsemu pa lahko tovrstno počutje, kakor je opisano v pobudah posameznikov, ki so zaradi strahu pogosto anonimne, posegajo v dostojanstvo zaposlenih. Ker gre za tematiko, na katero vsako leto javno opozarjamo v naših letnih poročilih pa tudi sicer, tokrat od pristojnih pričakujemo resen razmislek o tem, ali morda le ne bi kazalo ureditev navedenega področja spremeniti. Nujni so temeljita analiza, ocenitev obstoječega sistema varstva zaposlenih pred nasiljem na delovnem mestu ter priprava in sprejetje morebitnih sprememb veljavnih predpisov. Ključni problem je okoliščina, da so za obravnavo teh pojavov v javnem sektorju pristojni različni organi. To so zlasti: IRSD, Inšpektorat za javni sektor (inšpekcija za sistem javnih uslužbencev), Zagovornik načela enakosti in sodišča. Varuh zato vse pristojne znova poziva, da proučijo možnosti pravnega varstva oseb, ki so trpinčene in šikanirane na delovnem mestu, ter da pripravijo učinkovite zakonske rešitve.

Priporočilo št. 27: Varuh priporoča Vladi Republike Slovenije, naj preuči možnosti za obravnavo in preprečevanje vseh oblik šikaniranja in trpinčenja na delovnem mestu ter za to pooblasti en organ.

Je častno biti vojak v Slovenski vojski?


Varuh je prejel več elektronskih sporočil s povezavami na spletne strani z objavljenimi novicami Sindikata vojakov Slovenije (SVS) v zvezi z delovanjem SVS po odpovedi pogodbe za zagotavljanje pogojev za delovanje SVS, ki je bila po prepričanju pobudnikov odpovedana nezakonito, brez utemeljenega razloga in brez izvedenih s pogodbo in zakonom predpisanih postopkov za mirno rešitev spora. Iz pisem je bilo razbrati prepričanje, naj bi minister in ministrstvo za obrambo zavestno in načrtno kršila številne predpise, ker SVS ne zagotavljata predpisanih pogojev za delo. Iz odgovora Ministrstva za obrambo in iz pojasnila SVS svojim članom je izhajalo, da o zadevi že odločajo pristojne institucije, sprožen pa je tudi kolektivni delovni spor zaradi domnevnih kršitev ministrstva glede odpovedi pogodbe. Zato smo vsa prejeta sporočila skrbno proučili. Čeprav se zavedamo, da gre za resno zadevo, ki jo je treba skrbno obravnavati, pa pogoji za obravnavo omenjene pobude niso bili izpolnjeni, saj o zadevi še poteka postopek pred sodiščem, kar je razlog za zavrnitev pobude (10.2-48/2019). Ker pa je pobuda v širšem kontekstu navajala problematiko zaposlenih v Slovenski vojski (SV), pristojne pozivamo, da razmere ustrezno uredijo.

Prejeli smo elektronsko sporočilo, v katerem nas pobudnik seznanja s položajem, v katerem se je znašel zaradi poškodbe, ki je nastala pri opravljanju vojaške dolžnosti v obdobju, ko je kot rezervist sodeloval s SV. Navedel je več domnevnih nepravilnosti in krivic, katerih žrtev naj bi bil, zlasti pa se mu zdi v delu, ki opredeljuje način, kraj in vzrok poškodbe ali bolezni, sporna »Uredba o službi v SV«. Od varuha je zahteval, da se na pristojno sodišče nemudoma vloži zahteva za ustavno presojo navedene uredbe. Pobudnik je namreč pogodbeni vojak rezervist in naj bi se pri usposabljanju tako poškodoval, da ni več zmožen opravljati obveznosti vojaka rezervista (pogodba mu je bila iz tega razloga odpovedana).

Ker uredba z naslovom, ki ga navaja pobudnik, ne obstaja, prav tako pa pobudnik ni navedel člena, ki naj bi bil protiustaven, smo proučili Uredbo o pogodbenem opravljanju vojaške službe v rezervni sestavi, ki je zanj veljala, vendar za nikjer ne opredeljuje načina, kraja ali vzroka poškodbe oziroma bolezni. Navedeno ureja Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, ki v 18. členu izrecno določa, da so za poškodbo pri delu zavarovane tudi osebe, ki opravljajo naloge organov za notranje zadeve kot osebe v rezervnem sestavu organov za notranje zadeve. Položaj, v katerem se je znašel pobudnik, tako ni problematičen z normativnega vidika, ampak gre za nerazjasnjeno dejansko stanje (ali se je poškodba res zgodila pri opravljanju usposabljanja ali ne), kar bo ugotovljeno v sodnem postopku, kar smo tudi pojasnili pobudniku. Zaradi navedenega varuh morebitne zahteve za oceno ustavnosti na Ustavno sodišče ne bo vložil. Glede odprtega sodnega postopka, v katerem želi pobudnik dokazati, da je šlo za poškodbo pri delu, pa obravnava pobude na področju zdravstvenega varstva še ni končana, kar smo prav tako pojasnili pobudniku.

Ob vsem navedenem tudi v tokratnem poročilu ne moremo mimo poziva vladi o zagotavljanju potrebnih virov za delo v SV. Veliko je namreč prelitega črnila zaradi prenizkega plačila za delo v SV, slabe delovne opreme in neustreznega delovnega okolja. Varuh meni, da je ključnega pomena skrb za SV v mirnem in stabilnem stanju. Sprejeta Bela knjiga o obrambi Republike Slovenije iz januarja 2020 je dobro izhodišče za izboljšanje stanja v SV.

Priporočilo št. 28: Varuh ponovno priporoča Vladi Republike Slovenije, naj za doseganje obrambne varnosti države ter dostojanstva zaposlenih in njihovih družin redno zagotavlja vse potrebne vire za delo v Slovenski vojski (stalna naloga).


Zaskrbljujoča brezbrižnost države do urejanja razmer v slovenskih zaporih


Na težave v slovenskih zaporih, tehnične in kadrovske narave varuh opozarja že več let. Kljub našim priporočilom ne moremo poročati o napredku, kvečjemu bi lahko zapisali, da se država večplastnosti problemov ne zaveda. K pomanjkanju kadrov in neustrezni tehnični opremi je treba dodati še ustanavljanje novih enot (Puščava, sodnomedicinska psihiatrija v Mariboru), dejstvo, da pravosodni policisti varujejo sodno palačo v Ljubljani in da je bila ustanovljena uprava za probacijo. Poleg varnostnega vidika v zaporu pa nikakor ne bi smeli spregledati tudi rehabilitacije, ki ji je treba v prihodnje nameniti več pozornosti in ustreznih virov.

Priporočilo št. 29: Varuh ponovno priporoča Vladi Republike Slovenije, naj takoj začne urejati stanje v slovenskih zaporih. Zagotovi naj zadostne kadrovske in druge vire za zagotavljanje varnosti in dostojanstva zaposlenih ter zapornikov, prav tako pa tudi za rehabilitacijo zapornikov.


2.3.3.6 Je le zaveza za spoštovanje človekovih pravic v gospodarstvu dovolj?


Vlada je 8. novembra 2018 sprejela Nacionalni akcijski načrt za spoštovanje človekovih pravic v gospodarstvu (NAN), pri katerem je tudi varuh aktivno sodeloval. Vlada bo v prvih dveh letih izvajanja načrta posebno pozornost namenila spoštovanju človekovih pravic pri izvajanju gospodarskih dejavnosti, ki so financirane iz proračuna na podlagi javnih naročil, in v podjetjih s kapitalsko naložbo države.

Zavezo k spoštovanju človekovih pravic pri poslovanju so že podpisala podjetja BTC, Krka, Lek, Luka Koper, Plinovodi, Pošta Slovenije, Slovenske železnice, Slovenski državni holding, Vzajemna in Zavarovalnica Triglav. S tem so se zavezali, da bodo spoštovanje človekovih pravic umestili v svoja načela, da bodo imenovali skrbnika za človekove pravice in vzpostavili notranji pritožbeni mehanizem. Varuh ob tem ugotavlja, da bi bilo nujno treba spodbuditi tudi druga podjetja, da bi v čim večjem številu podpisala omenjeno zavezo in delovala v skladu z NAN. Hkrati pa bi bilo v NAN treba predvideti ravnanje v primerih, ko se ugotovi, da podjetje, ki je izrecno podpisalo zavezo o spoštovanju človekovih pravic, to zavezo pri svojem poslovanju krši.


2.3.3.7 Druge naše ugotovitve


V zvezi z nenadnim preklicem pooblastila za vodenje in odločanje v upravnih postopkih zaradi domnevnega neizpolnjevanja pogoja opravljenega strokovnega izpita iz upravnega postopka se je na varuha obrnila pobudnica.

Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (ZRSZ) je kot pobudničin delodajalec po več kot dveh desetletjih od zaposlitve namreč podvomil, ali je v pobudničinem primeru zaradi posebnih okoliščin opravljanja strokovnega izpita iz upravnega postopka tega res šteti za opravljenega. V strahu pred morebitno zaznano kršitvijo s strani Inšpektorata za javni sektor, so se odločili javni uslužbenki pooblastilo za vodenje in odločanje v upravnih postopkih preklicati.

Varuh je na ZRSZ opravil poizvedbo in ugotovil, da pobudnica zoper nenadno odločitev delodajalca ni imela pravnega sredstva. Delodajalca smo tako med drugim opozorili, da se je izpolnjevanje pogojev za zasedbo določenega delovnega mesta preverjalo ob zaposlitvi; da je pobudnica opravila strokovni izpit za strokovne sodelavce na področju zaposlovanja in zavarovanja za primer brezposelnosti, katerega del je tudi izpit iz splošnega upravnega postopka, pri čemer je opravljeni izpit iz splošnega upravnega postopka leta 1999 potrdila stalna izpitna komisija pri Upravni akademiji; da je pobudnica več kot dve desetletji strokovno opravljala svoje delo ter vodila postopke in odločala tudi v pravno zahtevnejših primerih. Še več, kot je pobudnica delodajalca seznanila in svoje navedbe tudi z dokazi podkrepila, je bil v letu 2006 na ZRSZ že opravljen upravni inšpekcijski nadzor, v katerem se je preverjala tudi njena dokumentacija o izpolnjevanju pogojev za zasedbo delovnega mesta, vendar nepravilnosti niso bile ugotovljene.

Poudarili smo tudi hude posledice nenadnega preklica pooblastil le zaradi abstraktne možnosti, da bi bila v inšpekcijskem postopku ugotovljena morebitna nezakonitost v zvezi z izpolnjevanjem pogojev za vodenje in odločanje v upravnih postopkih (čeprav, kakor je bilo poudarjeno pri inšpekcijskem nadzoru leta 2006, to v njenem primeru ni bilo ugotovljeno, okoliščine primera pa se od takrat niso spremenile), je nastal dvom glede zakonitosti vseh aktov, izdanih v zadevah, v katerih je pobudnica postopek vodila in odločala. ZRSZ je poudarke varuha upošteval in pobudnici znova izdal navedeno pooblastilo. Po varuhovem mnenju sta bili pobudnici kršeni pravica do pravnega sredstva in pravica do osebnega dostojanstva, zato smo pobudo šteli za utemeljeno, posredovanje varuha pa za uspešno  (10.2-54/2018).