Varuh človekovih pravic RS (Varuh) je prejel pobudo oziroma nujno prošnjo za hitro vložitev zahteve vsaj za presojo ustavnosti Zakona o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva (Uradni list RS, št. 99/13, v nadaljevanju: ZPŠOIRSP), po možnosti pa tudi Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: ZUSDDD).
Pobudo Varuhu je vložil mag. Matevž Krivic (pobudnik) v imenu in s pooblastilom Društva izbrisanih prebivalcev Slovenije - združenja za človekove pravice, Brežice (v nadaljevanju: DIPS). Prosil je za hitro vložitev zahteve za presojo ustavnosti ZPŠOIRSP (po možnosti pa tudi "sistemskega" zakona o izbrisanih, noveliranega leta 2010, ki je z zakonom o odškodninah vsebinsko tesno povezan). Za hitro vložitev vsaj prve zahteve je prosil zato, ker že skoraj leto dni in 23 let po nezakonitem izbrisu (po zadnji sodbe Velikega senata ESČP z dne 12. 3. 2014) čaka na odločitev Odbora ministrov Sveta Evrope o tem, ali bo ZPŠOIRSP v mehanizmu EKČP priznan kot ustrezen odgovor Slovenije na sodbo Velikega senata ESČP. Odbor ministrov naj bi želel v zvezi s tem čim prej dobiti še presojo slovenskega ustavnega sodišča. V pobudi Ustavnemu sodišču RS naj bi bilo navedeno, zakaj DIPS šteje ZPŠOIRSP za norčevanje, tako iz omenjene sodbe ESČP kot iz naše ustave.
Ustavno sodišče RS je pobudo DIPS za presojo ustavnosti ZPŠOIRSP s sklepom št. U-I-22/14-17 z dne 8. 1. 2015 zavrglo, ker pobudnik ne izkazuje pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb, ker zakon neposredno ne posega v pravice ali pravni položaj društva. Istega dne je Ustavno sodišče sprejelo tudi sklep št. U-I-48/13-17, s katerim je zavrglo pobudo DIPS za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 1.a člena, 1.b člena, četrtega in petega odstavka 1.č člena ter 7.a člena ZUSDDD in 8. člena ZUSDDD-B (Uradni list RS, št. 50/10) in zavrnilo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti ZUSDDD. Pobudnik je ocenil, da zaradi zavrženja obeh pobud DIPS iz formalnih razlogov, še nekaj let ni mogoče pričakovati vsebinskih odločitev ustavnega sodišča, če varuhinja ne vloži obeh zahtev na podlagi vsebine pobud, ki jih je na ustavno sodišče že vložilo DIPS.
Menil je še, da bi bila zaradi tesne prepletenosti in medsebojne odvisnosti spornih zakonskih ureditev v obeh zakonih najboljša hkratna (vzporedna) obravnava obeh zakonov, kakor je dosedanji postopek pred Ustavnim sodiščem RS tudi že potekal. V razmislek je ponudil tudi možnost, da bi Ustavnemu sodišču RS predlagal, naj pri odločanju da prednost zakonu o odškodninah (in znotraj njega npr. ključnima vprašanjema višine pavšalnih odškodnin in omejitve sodno določenih odškodnin z mnogokratnikom pavšalne odškodnine) ter da naj odloči absolutno prioritetno.
Varuh je od Mirovnega inštituta prejel tudi pismo podpore Društvu izbrisanih prebivalcev Slovenije s prošnjo za vložitev zahteve za presojo ustavnosti dveh zakonov, ki zadevata izbrisane prebivalce ZUSDDD in ZPŠOIRSP. Mirovni inštitut podpira mnenje DIPS, da oba zakona na nezadosten in neustaven način naslavljata problem pravnih statusov in odškodnin, zato bi zahteva varuhinje pomembno prispevala k ugotavljanju skladnosti predpisov z ustavo. V pismu se Mirovni inštitut ni opredelil do konkretnih rešitev v zakonih, ki naj bi bile protiustavne.
Varuh je v zvezi z obravnavo te pobude pridobil še dodatna gradiva, povezana z obravnavo pobud za oceno ustavnosti ZUSDDD in ZPŠOIRSP na Ustavnem sodišču RS. Ministrstvo za notranje zadeve (MNZ) nam je na zahtevo posredovalo mnenji Vlade RS k pobudi DIPS za oceno ustavnosti ZUSDDD in ZPŠOIRSP, obe mnenji sta z dne 14. 4. 2014. Dodatno smo prejeli tudi mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora k pobudi DIPS za oceno ustavnosti ZUSDDD, z dne 7. 5. 2014 ter predloge amandmajev k predlogu ZPŠOIRSP (EPA 1345 - VI), v katerih so bile obrazložene posamezne rešitve, ki jih je predlagala Vlada RS.
Varuhinja je na kolegij varuhinje povabila Mirovni inštitut. Predstavnici sta dodatno pojasnili razloge, zaradi katerih podpirajo vložitev zahteve. Dodatno sta pojasnili tudi rešitve, za katere menita, da so sporne, zlasti v ZPŠOIRSP. Na kolegij varuhinje so bili povabljeni tudi predstavniki MNZ, ki so dodatno pojasnili posamezne rešitve, ki so bile predlagane v obeh zakonih, še posebej ZPŠOIRSP in odgovorili na vprašanja članov kolegija v zvezi s tem.
Varuh je na več sestankih kolegija varuhinje preučil pisna gradiva, ki jih je pridobil v zvezi z obravnavo pobude, kot tudi dodatne argumente, ki sta jih sporočila tako nevladna organizacija, ki podpira pobudo, kot MNZ, ki je za državo pripravilo zakonska besedila in odgovore Ustavnemu sodišču RS.
Preučili smo tudi oba sklepa Ustavnega sodišča z dne 8. 1. 2015: U-I-48/13-17 in U-I-22/14-17. Čeprav pobudnik v pobudi zatrjuje, da je ustavno sodišče obe pobudi zavrglo iz formalnih razlogov, zaradi ne izkazanega pravnega interesa pobudnika, to je DIPS, za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb, pa to za odločbo št. U-I-48/13-17 ne velja v celoti. Ustavno sodišče je z navedenim sklepom pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti ZUSDDD (Uradni list RS, št. 76/10 – uradno prečiščeno besedilo) tudi zavrnilo, ne le zavrglo. O pobudi za oceno ustavnosti ZUSDDD je torej odločalo tudi po vsebini. To je razvidno tudi iz obrazložitve tega sklepa, zlasti v točkah poglavja B.-1. V zvezi z očitki pobudnika, ki zatrjuje protiustavno pravno praznino glede vprašanja, kako zagotoviti priznanje protiustavnosti izbrisa tistim izbrisanim osebam, ki niso ostale v Republiki Sloveniji in nimajo niti želje niti realnih možnosti za vrnitev v Republiko Slovenijo, je ustavno sodišče med drugim navedlo, da se je »s sprejetjem ZUSDDD-B zakonodajalec ustavnoskladno odzval na protiustavno stanje, ugotovljeno z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/02. S tem je bilo vzpostavljeno moralno zadoščenje kot posebna oblika odprave posledic kršitev človekovih pravic, ki so nastale zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva.». V 10. točki obrazložitve sklepa pa sodišče navaja »Ob presoji skladnosti ZUSDDD z Ustavo je bistveno, da je ta zakon osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva, omogočil, da so si lahko, če so za to zaprosile, uredile svoj pravni položaj tako za naprej, s pridobitvijo dovoljenja za stalno prebivanje pod ugodnejšimi pogoji, kot so veljali po sistemski ureditvi ZTuj, kot tudi s pridobitvijo dopolnilne oziroma posebne odločbe o stalnem prebivanju za nazaj, od trenutka izbrisa iz registra stalnega prebivalstva dalje.«. Ustavno sodišče torej na sistemski ravni ni ugotovilo neskladnosti ZUSDDD z ustavo in dosedanjimi odločitvami sodišča. Dopušča pa možnost, da posamezniki uveljavljajo kršitve človekovih pravic v individualnih primerih, vendar je treba, tako ustavno sodišče, »upoštevati, da morajo naslovniki pravnih norm domnevne kršitve človekovih pravic vedno, ko je to mogoče, poskusiti odpraviti pred pristojnimi sodišči, kar zagotavlja, da se bodo sodišča opredeljevala tudi do ustavnopravnih vprašanj.« (točka 13. obrazložitve). Na splošni ravni, predvsem glede kroga upravičencev, ustavno sodišče torej ni ugotovilo protiustavnosti. Temu sledi tudi Varuh, zato ne vidimo potrebe, da bi v zvezi s tem še enkrat zahtevali opredeljevanje Ustavnega sodišča RS, ni pa glede tega (uresničevanja ZUSDD) Varuh tudi prejel pobud, ki bi bile očitno utemeljene in kazale na neustavnost zakonskih rešitev.
Glede na navedeno odločitev ostane bolj ali manj odprto le vprašanje očitkov neustavnosti zakona o odškodninah izbrisanim oziroma ZPŠOIRSP.
Varuh se je z vprašanji krivic, ki so bile storjene z nezakonitim in neustavnim izbrisom, ukvarjal od začetkov svojega delovanja. Prizadevanja na tem področju so razvidna predvsem iz letnih poročil; o tem pa smo seznanili leta 2004 državni zbor tudi s posebnim poročilom. Obžalujemo, da poteka že 23. leto od izbrisa in da do lanskega leta (2014) , predvsem zaradi odsotnosti politične volje, krivice, ki so bile storjene z izbrisom, niso bile ustrezno popravljene. Obžalujemo, da doslej najvišji (politični) državni organi niso zmogli javnega priznanja te krivice in ustreznega opravičila. Obžalujemo, da tudi ni bilo politične volje, da bi se ugotovile okoliščine in politična odgovornost posameznikov za izbris. Prav tako obžalujemo, da je šele Evropsko sodišče za človekove pravice »prisililo« državo, da se je lotila poprave te krivice. Če bi to storili sami in že prej, bi bilo za vse manj boleče.
Po preučitvi vseh gradiv in zbranih informacij je Varuhinja na podlagi soglasne odločitve članic in članov 7-članskega kolegija sprejela odločitev, da ne vloži zahteve za oceno ustavnosti ZPŠOIRSP iz naslednjih razlogov:
Nobena poprava krivic iz preteklosti z zakoni ni in ne more biti pravična za posameznike, ki so krivice utrpeli. Posplošene odškodnine, ki posameznike izenačujejo, čeprav ima vsak svojo zgodbo in krivico, kar predpisi ne morejo ustrezno upoštevati in individualizirati, neizogibno pomenijo zgolj določeno zadoščenje in ne vračilo dejanske in celotne škode.
Vsak zakon o popravi krivic, ki so bile storjene v preteklosti, pomeni hkrati obremenitev prebivalcev, ki teh krivic niso povzročili in prerazdelitev razpoložljivih javnih sredstev v družbi. To je še posebej boleče, če se dejanski povzročitelji krivic uradno ne razkrijejo in ne prispevajo sami k popravi krivic.
Višina (pavšalne) odškodnine, ki je priznana z zakonom, je vedno prenizka za tiste, ki jim je bila krivica storjena in (neupravičeno) breme za vse tiste, ki s krivico nimajo nič, morajo pa za njihovo popravo tako ali drugače prispevati oziroma tudi nosijo posledice zaradi zmanjšanja javnih sredstev.
Vsaka odškodnina za popravo krivic iz preteklosti je zato predvsem simbolična; ni je mogoče šteti kot pravično nadomestilo za dejansko nepremoženjsko in premoženjsko škodo. Ko smo presojali višino pavšalne odškodnine, ki jo predvideva ZPŠOIRSP, ugotavljamo, da je ta na podobni ravni kot odškodnine, ki so bile predvidene za druge poprave krivic. Tako so višine odškodnin na podlagi Zakona o plačilu odškodnine žrtvam vojnega in povojnega nasilja (ZSPOZ), ki opredeljuje odškodnine na temelju treh različnih zakonov o popravi krivic (Zakona o žrtvah vojnega nasilja, Zakona o popravi krivic in Zakona o posebnih pravicah žrtev v vojni za Slovenijo 1991) primerljive z odškodninami na podlagi ZPŠOIRSP. Skupni znesek, ki jih lahko dobi posameznik na teh podlagah je celo nižji kot skupni znesek, ki jih lahko dobi upravičenec na podlagi ZPŠOIRSP. Glede tega je Varuh prejel kar nekaj pritožb žrtev preteklih krivic, ki se s takšnimi omejitvami in nizko višino odškodnine ne morejo strinjati in zakonsko ureditev ocenjujejo kot krivično.
Veliko število vloženih zahtev za denarno odškodnino na podlagi ZPŠOIRSP, več kot polovica od skupnega števila upravičencev (po podatkih MNZ), in majhno število pritožb v zvezi s tem; Varuh je doslej v zvezi s tem prejel neznatno število pritožb, in še te so bile očitno neutemeljene, ter tudi razmeroma majhno število zahtevkov prek sodišč, kažeta, da je velika večina upravičencev sprejela možnost, ki jo ponuja ZPŠOIRSP. V upravnem postopku ni treba dokazovati temelja in vzročne zveze s škodo, zato je takšna pot za upravičence gotovo prijaznejša kot postopki, v katerih je treba dokazovati dejansko škodo. Še posebej zaradi časovne oddaljenosti od obdobja, ko je škoda nastala. Odprta pa je tudi možnost uveljavljanja višje denarne odškodnine, čeprav z limitom, v sodnem postopku.
Ne nazadnje pa je treba upoštevati tudi, da ZPŠOIRSP v 15. členu predvideva tudi druge oblike pravičnega zadoščenja izbrisanim. Upravičenci so, poleg denarne odškodnine pod pogoji iz tega zakona, upravičeni tudi do naslednjih oblik pravičnega zadoščenja: do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje, do vključitve in prednostne obravnave v programih socialnega varstva, do olajšav pri uveljavljanju pravic iz javnih sredstev, do državne štipendije, do enakega obravnavanja pri reševanju stanovanjskega vprašanja, do dostopa do izobraževalnega sistema ter do vključitve in prednostne obravnave v programih pomoči za vključitev tujcev, ki niso državljani držav članic Evropske unije, v kulturno, gospodarsko in družbeno življenje Republike Slovenije.
Pobudnik oziroma DIPS se poleg omejitve višine pavšalne (skupne) denarne odškodnine ter kroga upravičencev (v povezavi z ZUSDDD), med drugim ne strinja tudi z združitvijo premoženjske in nepremoženjske škode pri denarni odškodnini, ki se lahko uveljavlja v upravnem postopku, z omejitvijo višine denarne odškodnine v sodnem postopku na trikratni znesek odškodnine, ki je določena v upravnem postopku, nepriznavanjem te pravice tistim otrokom, ki so se rodili po izbrisu izbrisanim, nemožnostjo dedovanja ter rokom za uveljavljenje odškodnine.
V zvezi z navedenim je treba ponovno poudariti, da gre pri ureditvi posebne oblike odškodnine na podlagi ZPŠOIRSP za posebno zakonsko ureditev, pri kateri ima zakonodajalec veliko možnosti za posebno urejanje načina uveljavljanja te odškodnine in možnost tehtanja med željami upravičencev in možnostmi države in državljanov. Kot je razvidno iz obrazložitev amandmajev v postopku sprejemanja ZPŠOIRSP, je bilo to tehtanje natančno predstavljeno in obrazloženo. Tudi zato, ker je po sodni praksi pravica do odškodnine na podlagi izbrisa za večino upravičencev zastarala, je ureditev lahko posebna. To je zakonodajalec storil tudi v drugih podobnih primerih uveljavljanja denarnih odškodnin, poleg na podlagi zakonov, ki so navedeni zgoraj, tudi v primeru zakona o varstvu pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja. Do odškodnine so na podlagi ZPŠOIRSP upravičeni otroci, ki so bili izbrisani, ne pa tisti, ki so se izbrisanim rodili kasneje in sami niso bili izbrisani. Sedaj zakonodajalec predvideva, da se izbrisanim škoda, ki so jo sicer utrpeli neizbrisani otroci, lahko upošteva le v okviru uveljavljanja odškodnine v sodnem postopku. Pri tem je treba upoštevati tudi, da bi zakonska ureditev teh vprašanj terjala zapleteno in kazuistično normiranje različnih življenjskih situacij; zato je primerneje individualno obravnavati takšne primere. Že ustavno sodišče pa je opozorilo, da je treba dati možnosti tudi za sodno presojo zakonske ureditve; vse do ustavnega sodišča. Glede zakonskega roka za uveljavljanje odškodnine in ureditve dedovanja prav tako menimo, da je ureditev v okviru presoje zakonodajalca.
Iz navedenih razlogov se varuhinja ni odločila za vložitev zahteve za oceno ustavnosti Zakona o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva.