2.1 USTAVNE PRAVICE

Ugotavljamo znatno povečanje števila prejetih zadev glede ustavnih pravic (indeks 144). Ob tem je treba poudariti, da sta se iz tega področja letos izločili nekdanji podpodročji pravice manjšin in enake možnosti, ki vsebinsko ustrezata dvema podpodročjema v okviru samostojnega področja diskriminacija. Hkrati smo v to področje kot podpodročje znova uvrstili doslej samostojno področje varstvo osebnih podatkov. Bistveno povečanje zadev je opazno zlasti na podpodročjih etika javne besede in svoboda združevanja.

2.1.1 Svoboda vesti

Število prejetih pobud s tega podpodročja se je občutno zmanjšalo (indeks 25), vendar smo v letu 2005 obravnavali tudi nekaj starejših pobud, na tematiko pa se je vsebinsko bolj ali manj neposredno nanašalo še več pobud, uvrščenih v druga podpodročja.

Zanimiv je bil primer, ko sta nas šola, nato pa še gimnazijski učitelj zaprosila za pomoč pri dilemi glede uveljavljanja ugovora vesti zaradi sobotnih delovnih obveznosti. Podrobneje ga predstavljamo v posebnem delu. 1.1-1/2005

Dotaknili smo se načelnega vprašanja dopustnosti duhovno religiozne oskrbe zaposlenih v Slovenski vojski. Pobudnik je menil, da je ureditev, ki finančno podpira táko oskrbo (zaposlitev kuratov in zagotavljanje sakralnih prostorov), v nasprotju z načelom ločitve cerkve od države. Pobudnik ni zaposlen v Slovenski vojski in ni mogel dokazati neposredne prizadetosti v svojih pravicah, zato smo pri obravnavi zadeve zgolj opozorili na nekaj dilem.

Pobuda odpira predvsem vprašanje možnega konflikta med svobodo javnega izpovedovanja verskega ali drugačnega prepričanja na eni strani (t.i. pozitivna verska svoboda) in svobodo neizpovedovanja vsakršnega prepričanja (t.i. negativna verska svoboda). Pri tem je treba načelo ločitve države in verskih skupnosti razumeti kot načelo, da mora biti država nevtralna. Ne sme dajati prednosti kateremukoli verskemu niti neverskemu prepričanju (npr. ateizmu). Nihče tudi ne sme biti obremenjen z izpovedovanjem verskega prepričanja drugih (npr. tako da bi bil prisiljen prisostvovati verskim obredom ali da bi bil kako drugače prisiljen v konfrontacijo s kakršnimkoli verskim prepričanjem). Načela ne gre razumeti kot popolno ločitev vseh verskih dejavnosti od javne sfere. V posameznih situacijah se države niti v primerjalnem pravu niti v nekaterih mednarodnih aktih ne izogibajo prevzemanju pozitivnih obveznosti pri zagotavljanju verske oskrbe. Država razume svojo dolžnost zagotoviti učinkovito izvrševanje svobode izražanja verskega prepričanja precej široko. Ureditev ima zakonito podlago v Zakonu o obrambi, ki med vojaško službo zagotavlja pravico do religiozne duhovne oskrbe. Organizacija te oskrbe in način izvrševanja te pravice sta določena s Pravilnikom o organizaciji religiozne duhovne oskrbe, posamezne življenjske situacije pa tudi s Pravili službe v Slovenski vojski.

Pravilnik določa tudi način zagotavljanja verske oskrbe pripadnikom tistih verskih skupnosti, katerih duhovniki niso zaposleni v Slovenski vojski. Zanje morajo vojaški kurati organizirati verske obrede in shode in v ta namen povabiti v posamezne vojaške enote klerike teh verskih skupnosti. Utegnili bi se zastaviti vprašanji, ali je ta enakopravnost učinkovito zagotovljena tudi v praksi in ali religiozna dejavnost vojakov dejansko kakorkoli obremenjuje tiste, ki ji ne želijo biti izpostavljeni. Menimo, da se glede veljavne pravne ureditve vendarle utegne zastaviti vprašanje zagotavljanja enakopravnosti vseh prepričanj, saj ni razvidna dolžnost države, da enako zagotovi tudi duhovno oskrbo državljanov, ki nimajo verskega prepričanja, ampak imajo drugačne duhovne potrebe. Ni mogoče zanikati, da so te lahko enako močne.

Načelo ločitve države in verskih skupnosti je v Ustavi določeno le na načelni ravni, njegov pomen in vsebina pa se šele oblikujeta. Potreba po zakonu, ki bi uredil odprta vprašanja verske svobode in položaj verskih skupnostih, je očitna. Kot to izhaja tudi iz Varuhovih ugotovitev v prejšnjih letih, je pravna neurejenost tega področja (npr. odsotnost meril za financiranje raznih religioznih dejavnosti) pomenila najpomembnejši sistemskih razlog za kršitve pravic verskih skupnosti (npr. neenako obravnavo oziroma diskriminacijo med verskimi skupnostmi ali posamezniki). Zasledili smo celo mnenje vlade, da veljavni pravni red v tem smislu vsebuje protiustavno pravno praznino. Pričakujemo, da bo o vsebini nove ureditve še naprej potekala široka in strpna javna razprava.

Gimnazijka, zaskrbljena zaradi trendov v drugih državah, nas je prosila za pojasnilo o možnih poteh za varstvo svojih pravic, če bi nastali zapleti zaradi njene odločitve, da si namerava po muslimanskih običajih zakriti lase z ruto (nosila bi t.i. hidžab). Zavedamo se, da so v svetu glede vprašanja obveznosti nošenja naglavne rute celo med muslimani zelo različni pogledi in razlage. Zato se nismo opredelili do vprašanja, ali pomeni nošenje naglavne rute izraz verskega ali kakšnega drugega prepričanja, izražanja pripadnosti narodu ali zgolj izražanja svoje kulture. Gre nedvomno za izražanje prepričanja, ki je tudi ustavno varovano, najmanj s splošno svobodo ravnanja (35. člen). Zaradi svoje narave se ta svoboda lahko izvršuje neposredno na podlagi Ustave. V tem smislu velja načelo, da je dovoljeno vse, kar ni izrecno prepovedano. Ugotavljamo, da v Republiki Sloveniji ni zakonskega določila, ki bi prepovedovalo nositi naglavno ruto ali bi to možnost omejevalo. Tudi če bi bila takšna zakonita prepoved kdaj sprejeta, to še ne pomeni, da bi bila skladna z Ustavo.

Zasledili smo tudi opozorilo oziroma odziv na domnevni poizkus omejevanja oziroma celo prepoved izražanja vsakršnega verskega prepričanja in narodnostne pripadnosti učencem, ki naj bi veljala na neki osnovni šoli. Zadevo smo obravnavali zgolj posredno, v kontekstu razprave v strokovni reviji zaposlenih v vzgoji in izobraževanju. Seveda tudi otroci uživajo človekove pravice in temeljne svoboščine, glede na svojo starost in zrelost. Varuh vidi smisel družbenih prizadevanj za sožitje med narodi in pripadniki različnih verskih skupnosti predvsem v vzgoji za strpnost in sprejemanje različnosti. Zgolj omejevalni ukrepi in prepovedi k temu ne morejo učinkovito prispevati, ampak bi utegnili imeti celo nasproten učinek.

Obravnavali smo tudi nekaj primerov, ob katerih so pobudniki menili da gre za žalitev verskih čustev, povzročanje nestrpnosti in sovraštva v medijih. Navajamo vsebino navedb neke skrajne nacionalistične skupine na internetu, ki bi jih bilo mogoče razumeti tudi kot odkrite grožnje predstavniku Judovske skupnosti v Sloveniji. Grožnje so temeljile le na okoliščini, da gre za predstavnika te skupnosti in so imele izrazito rasistično oziroma antisemitsko podlago. V zvezi z versko svobodo smo obravnavali tudi primere domnevno neustrezne prehrane v zaporih in domnevno neustrezno duhovno oskrbo v psihiatričnih bolnišnicah, vendar teh sumov nismo potrdili. Ena od verskih skupnosti je izpostavila tudi vprašanje domnevno diskriminatornega obsega programskega časa, ki jim ga v svojih programih namenja RTV Slovenija. Čeprav vsebinsko takšnemu očitku nismo mogli pritrditi, smo ravnanje RTV Slovenija ob obravnavi njihove pritožbe (odsotnost pisnega komuniciranja) šteli za neustrezno.

2.1.2 Etika javne besede

Število prejetih pobud s tega področja se že nekaj let vztrajno in močno povečuje (samo letos je indeks 215). Obravnavali smo zelo raznolike vsebine, med katerimi izpostavljamo primere vzbujanja nestrpnosti, žal tudi od politikov, senzacionalistične posege tabloidnega tiska v osebnostne pravice, tako imenovano medijsko sojenje, primere nepopolnega in neresničnega poročanja, sporne oglaševalske akcije in zaskrbljujoče pojave očitno protipravnega izražanja v elektronskih medijih. Največ zadev se nanaša na vsebino medijskih zapisov, bodisi novinarjev ali drugih avtorjev, in na v medijih povzete izjave, ki jih je dal kdo tretji. Povečanje števila pobud je treba pripisati tudi hitremu razvoju komercialnih medijev, zlasti tabloidom oziroma njihovemu vse ostrejšemu lovu za novicami.

Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) v svoji judikaturi pogosto navaja, da se svoboda izražanja ne nanaša le na informacije ali ideje, ki jih sprejemamo naklonjeno, jih dojemamo kot neškodljive ali se do njih niti ne opredeljujemo, temveč zajema tudi tiste, ki prizadenejo, šokirajo ali vznemirjajo bodisi državo ali katerikoli del prebivalstva. To terjajo pluralizem, strpnost in širina duha, brez katerih ni demokratične družbe. Vendar ESČP vedno poudarja, da izvrševanje svobode v demokratični družbi predpostavlja tudi dolžnosti in odgovornosti. Tudi svoboda izražanja je varovana le do tistih meja, do koder seže varstvo drugih z Ustavo zajamčenih človekovih pravic in temeljnih svoboščin. S temi mejami se Varuh pogosto srečuje, svoboda izražanja pa je običajno "na zatožni klopi".

Neredko smo bili opozorjeni na vsebine v vse bolj razširjenem tabloidnem tisku in drugih komercialnih medijih. Ti mediji skušajo pritegniti bralce, gledalce in poslušalce tudi s senzacionalističnimi prispevki. Vsakršnega medijskega razkrivanja podrobnosti iz zasebnega, družinskega ali spolnega življenja nikakor ni mogoče enačiti z javnim interesom po obveščenosti. V načelu je v medijih dopustno razkrivati podrobnosti iz zasebnosti le ob predhodni privolitvi oseb, ki se jih tako prikazuje. Nekoliko milejša merila veljajo le za tiste, ki so v javnosti tako ali drugače izpostavljeni, npr. zaradi funkcij, ki jih opravljajo. Posegov v osebnostne pravice v nobenem primeru ni mogoče opravičevati zgolj z radovednostjo javnosti, saj ta sama po sebi ne uživa ustavnega varstva. Mediji se tudi ne morejo uspešno sklicevati na spoštovanje svoje specifične medijske politike ali medijske zakonodaje (npr. na resničnost objavljenih informacij, prepričljivost virov). Zlasti v primerih, ko mediji zlorabljajo tragične življenjske zgodbe in njihove akterje spreminjajo v objekt medijskih prispevkov, se upravičeno zastavljajo temeljna vprašanja o spoštovanju osebnega dostojanstva prizadetih. Spoštovanje človekovih pravic ni le vprašanje uvidevnosti, kaj šele milosti novinarjev in urednikov. Dejavnost medijev namreč po ZMed med drugim temelji na nedotakljivosti in varstvu človekove osebnosti in dostojanstva, ustvarjanje programskih vsebin pa mora biti v skladu s profesionalnimi kodeksi. Ti v posameznih okoliščinah novinarjem in urednikom nalagajo posebno poklicno skrbnost.

Otroci kot žrtve spornih objav v medijih

Posebej nas skrbi, da so žrtve spornih objav v medijih vse pogosteje tudi otroci. Konvencija ZN o otrokovih pravicah (KOP) in Ustava državi nalagata posebno skrb za varstvo pravic in koristi otrok. Po naravi stvari so najobčutljivejše osebnostne pravice otrok, zlasti tiste, ki varujejo otrokovo zasebno življenje, družino, dom in njegovo čast. Vse prevečkrat smo naleteli na popolnoma brezčutno in izrazito senzacionalistično predstavljanje tragičnih usod otrok ali njihovih staršev, ob katerem nismo znali razbrati nikakršnega javnega interesa za njihovo javno razkrivanje.

Za uresničevanje in varstvo pravic otrok so predvsem odgovorni njihovi starši oziroma zakoniti zastopniki. Varuh že več let opozarja na potrebo po ustreznejši ureditvi žalostnih primerov, ko prav starši ali zakoniti zastopniki otrok ravnajo v nasprotju z njihovimi koristmi (npr. ob razvezi, namestitvi v rejništvo ali v postopkih v zvezi s sumi spolnih zlorab otrok). Varuh je že večkrat opozoril na potrebo po zakonski ureditvi t.i. zagovornika otrokovih pravic, ki bi lahko v takšnih položajih učinkovito zastopal interese otroka. Žal smo naleteli na primere, ko so se starši zavestno odločili za razkritje družinskega življenja v medijih, ne oziraje se na koristi otrok. Seveda je pri tem nesprejemljivo tako ravnanje staršev kot medijev. Menimo, da se na tem področju kaže potreba po dodatni zakonski ureditvi in sankcioniranju ravnanj, ki lahko otroka nepopravljivo javno zaznamujejo v najobčutljivejših letih, celo za vse življenje. Učinki takšnega ravnanja staršev in medijev ne pomenijo le grobega posega v zasebnost otrok, skreganega z razmislekom o koristi otrok, temveč so lahko že prav odkrito nasilje nad otroki.

V več pobudah smo bili opozorjeni tudi na potrebo po varstvu otrok in mladoletnikov pred razširjanjem za otroke škodljivih vsebin v medijih. Pobudniki so opozarjali predvsem na čedalje večji obseg domnevno pohujšljivih vsebin in prizorov nasilja v medijskih vsebinah, ki so dostopne tudi otrokom. ZMed v 84. členu določa nekatere ukrepe za varstvo otrok in mladoletnikov pred razširjanjem za otroke škodljivih vsebin prek televizijskih in radijskih programov. Na podlagi ZMed bi lahko pristojni minister prepisal dodatne omejevalne ukrepe, določil bi lahko tudi ukrepe za varstvo otrok pred škodljivimi vsebinami v tiskanih medijih in elektronskih publikacijah. Takšen predpis doslej ni bil sprejet. Ministrstvo za kulturo (MK) smo prosili za mnenje o morebitni dodatni ureditvi tovrstnega varstva. Opozorili smo zlasti na širjenje škodljivih vsebin prek tiskanih medijev in elektronskih publikacij. Ministrstvu smo posredovali mnenje, da je zakonsko predvidena možnost dodatnega omejevanja svobode izražanja s podzakonskim predpisom vprašljiva, ne glede na nesporno legitimen oziroma pravno dopusten cilj, ki ga zasleduje. Pravice in obveznosti, zlasti pa omejitve človekovih pravic lahko ureja le zakonodajalec. Podzakonski predpisi morajo imeti tudi vsebinsko podlago v zakonu, zunaj teh okvirov pa ne smejo samostojno omejevati ustavnih pravic. Presodili smo, da je ureditev varstva otrok pred škodljivimi vsebinami v tiskanih medijih in elektronskih publikacijah pomanjkljiva in nezadostna. Pričakujemo, da bo MK naše pripombe upoštevalo pri pripravi novele ZMed.

Številne pobudnike smo opozorili tudi na možne poti za varstvo prizadetih zaradi agresivne oglaševalske akcije tabloidnega časnika. Pobudniki so opozarjali na neupoštevanje koristi otrok, ki so ji bili nehote izpostavljeni. Eno od tovrstnih pobud smo odstopili v reševanje tržni inšpekciji, ki je oglaševalsko akcijo ocenila kot primer nedostojnega oglaševanja. Po naših informacijah je enako stališče zavzela tudi oglaševalska stanovska organizacija.

Posebne odgovornosti javnih oblasti

Javne oblasti so zavezane vzdržati se kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ob tem pa morajo zagotoviti tudi pogoje za njihovo učinkovito uživanje, tudi za primer, ko bi vanje posegale tretje osebe. V tem smislu izpostavljamo odgovornost vseh javnih oblasti, ki morajo upoštevati možnost medijskega poročanja o posameznih postopkih ali oblastnih ukrepih. Posebej moramo opozoriti na odgovornost sodišč. Ta morajo pri svojem delu upoštevati možnost poročanja medijev o sodnih postopkih. Predvideti morajo tudi, da bi udeležencem postopkov zaradi poročanja medijev utegnila nastati nenadomestljiva škoda. Javnost sojenja je pomemben element oziroma temeljna sestavina pravice do poštenega sojenja, vendar smo srečali več primerov, ko je bila odločitev sodišč, da dopustijo javnost sojenja in navzočnost medijev, skrajno sporna, sojenje pa se je tudi zato sprevrglo v medijsko predstavo.

Pri uresničevanju svojega javnega poslanstva ima poudarjeno odgovornost za spoštovanje vseh ustavnih pravic tudi javni zavod RTV Slovenija; upravičeno pa je pričakovati tudi njegovo posebno skrb za etiko javne besede. Prejeli smo nekaj opozoril zaradi sporne medijske vsebine v njegovih programih. Izpostavljamo širjenje nestrpnosti in pozive k nasilju v razpravah na spletnih straneh zavoda, neslane šale, povezane s predsodki, ki so jih pobudniki pripisovali nestrpnosti radijskih novinarjev, in primer televizijske zgodbe o dveh osebah kljub njuni izrecni prepovedi, da se ju kakorkoli omenja v oddaji. Ob napotilu prizadetih na uporabo pravnih sredstev smo se vnovič srečali s spornim sistemom samoregulacije etičnosti ravnanja zaposlenih na RTV Slovenija. Možnost uporabe internih poti za obravnavo pritožb, predlogov in pripomb gledalcev oziroma poslušalcev predvidevajo tako stari ZRTVS kot novi zakon ter interni akti javnega zavoda. Vendar ugotavljamo, da se ti postopki, sestava organov odločanja in drugo ne ujemajo z zamišljenimi rešitvami, zato je vprašljiva njihova učinkovitost. Primeroma navajamo, da nikoli ni začel delovati Odbor za sodelovanje z gledalci in poslušalci, ki ga predvideva Statut RTVS. Tudi Poklicna merila in načela novinarske etike v programih RTVS niso nikoli doživela svojega odziva v ustanovitvi varuha poklicnih meril in etičnih načel, njegovo funkcijo pa je doslej z dvomljivim uspehom opravljal Svet RTV Slovenija. Neprimerno in v nasprotju z načeli dobrega upravljanja je, da prizadeti celo ob uporabi teh poti ne dobijo pisnega odgovora na pritožbo. Ugotavljamo, da novi ZRTVS-1 ni bistveno posegel v obstoječe stanje. Za reševanje pritožb gledalcev in poslušalcev je zadolžil novi programski svet zavoda. Izražamo dvom, da bo tako zasnovan kolegijski organ, ob vseh drugih nalogah, ki jih mora opravljati, sposoben tudi učinkovitega reševanja tovrstnih pritožb.

Izražanje nestrpnosti in druge zlorabe svobode izražanja

V tovrstnih pobudah smo zaznali zaskrbljujoče število primerov t.i. sovražnega govora oziroma poskusov vzbujanja nestrpnosti. Takšna vsebinska opozorila (tako utemeljena kot neutemeljena) so predstavljala skoraj polovico vseh pobud s tega področja. Teža spornih ravnanj je bila različna, od odkritega sovražnega govora in izrazov nestrpnosti, do neupravičenega etiketiranja in ponavljanja stereotipov o posamezni družbeni skupini. Obravnavali smo sume verske nestrpnosti, zlasti nestrpnosti v zvezi z nacionalnimi oziroma etničnimi manjšinami. Precej takšnih opozoril je Varuh prejel tudi od nevladnih združenj, ki si prizadevajo za odpravo diskriminacije na podlagi spolne usmerjenosti.

Prepoved vzpodbujanja vsakršne neenakopravnosti ter razpihovanja sovraštva in nestrpnosti vsebujejo Ustava in številne mednarodne konvencije s področja varstva človekovih pravic. Nekatere kršitve te prepovedi sankcionira Kazenski zakonik RS. Nadnaslov 300. člena KZ se glasi Zbujanje sovraštva, razdora ali nestrpnosti, ki temelji na kršitvi načela enakosti, vendar opozarjamo, da je definicija tega kaznivega dejanja precej ožja od tiste v 63. členu Ustave RS in zajema le zbujanje nestrpnosti na podlagi rasne, verske ali nacionalne pripadnosti. Zastavlja se vprašanje, ali so druge oblike izražanja sovražnosti, razdora in nestrpnosti res tako neškodljive. Ni videti razumnih razlogov za to, da bi bili pozivi k nasilju proti skupinam oseb na podlagi kakih drugih osebnih okoliščin (npr. spolna usmerjenost, invalidnost ipd.) obravnavani drugače. Ne poznamo primera pravnomočne obsodbe na podlagi 300. člena KZ, zato se nam zastavlja vprašanje, ali sedanja inkriminacija tega kaznivega dejanja ustreza sedanjim razmeram in ustrezno varuje vse družbene manjšine in vse oblike zbujanja sovraštva, razdora ali nestrpnosti. Znova poudarjamo, da ustavno besedilo o prepovedi spodbujanja k neenakopravnosti in nestrpnosti poleg narodnega, rasnega in verskega kot protiustavne opredeljuje tudi druge oblike sovraštva in nestrpnosti.

Ob tem še poudarjamo, da je po Zakonu o uresničevanju načela enakega obravnavanja (ZUNEO) kot diskriminacija izrecno opredeljeno in kot prekršek sankcionirano tudi nadlegovanje, tj. neželeno ravnanje, temelječe na kateri koli osebni okoliščini, ki ustvarja zastrašujoče, sovražno, ponižujoče, sramotilno ali žaljivo okolje za nadlegovano osebo in žali njeno dostojanstvo. Skrb vzbuja ugotovitev, da se ob takšnih normah te določbe ne uporabljajo v praksi.

Nestrpnost v medijih

Poklicni etični kodeksi novinarjem odsvetujejo uporabo stereotipov, zlasti kadar se ti nanašajo na občutljive osebne okoliščine (spol, spolno usmerjenost, rasno, etnično pripadnost, versko prepričanje ipd.). Navajamo pomisleke nad vsebino "črne kronike" v nekem lokalnem časopisu, v katerem so objavljajo poročila komandirja Policijske postaje o dejavnostih policije. Opozorjeni smo bili na prispevek z naslovom "Kradljivi Cigani". Gre za opis dogodka, v katerem so tri osebe, domnevno romskega rodu, za precejšnjo vsoto okradle nekega starejšega občana. Na podlagi vseh okoliščin bi bilo mogoče sklepati, da je bil zapis namenjen tudi kot opozorilo občanom, naj bodo v podobnih okoliščinah previdni (glede na podroben opis okoliščin oziroma načina storitve kaznivega dejanja). Ocenjujemo pa, da je izpostavljanje romskega rodu storilcev kaznivega dejanja lahko sporno, saj so bili v danem primeru storilci neznani. Tudi naslov sestavka spominja na ponavljanje močno zakoreninjenega stereotipa o (vseh) Ciganih, ki naj bi kradli. Zato večja previdnost pisca pri uporabi označevanja etnične pripadnosti storilcev morda ne bi bila odveč, čeprav bi to vplivalo na slikovitost opisov dogodkov.
 
Več pobudnikov je menilo, da nekatere oddaje v televizijski programih netijo nestrpnost in konflikte. Med njimi smo bili opozorjeni zlasti na tiste kontaktne oddaje in soočenja, v katerih se skuša določene družbene probleme, ki so predmet javne razprave, zavestno prekomerno potencirati. Pri tem se pogosto skuša izkoristiti diametralno nasprotujoče si poglede udeležencev oddaj. Tako včasih ni videti, da bi imela posamezna oddaja, mimo ustvarjanja napetosti in s tem pozornosti občinstva, sploh kak razumen stvaren namen, npr. poskus iskanja poti za rešitve ali vsaj prispevek k zbliževanju pogledov. Pri oblikovanju takih oddaj in zlasti načina vodenja dialoga imajo lahko pomembno vlogo tudi voditelji oddaj. Tako za posamezne ekscese nestrpnosti ni mogoče izključiti tudi soodgovornosti novinarjev in urednikov, seveda pa odgovornost za posamezne izjave nosijo predvsem osebe, ki so jih izrekle.

Javni odzivi Varuha na izražanje nestrpnosti

Svojo zaskrbljenost je varuh javno izrazil ob dveh zelo odmevnih primerih, s čimer se je odzval na nesprejemljive pozive k nasilju, usmerjenemu proti t. i. izbrisanim osebam. Ni mogoče spregledati, da imajo ti prepoznavno nacionalno oziroma etnično pripadnost, saj gre za pripadnike narodov iz držav naslednic SFRJ. Vendar se zdi, da bi šlo lahko tudi za politično diskriminacijo oseb, ki naj bi bile državi v letu 1991 nelojalne. Menili smo, da gre za širši problem, pomemben za pravno varnost. Poudarjamo, da so takšni odzivi Varuha predvsem eksemplarični, namenjeni kot opozorila pristojnim organom na pojave, ki jih morajo spremljati in se nanje odzivati. Seveda apelirajo tudi na širšo politično javnost z namenom ozaveščanja.

Tako je varuh ob televizijskem razkritju vsebine razvpitega razglasa, obešenega v DZ na vratih ene od poslanskih skupin, njegovo vsebino označil za očitno kršitev 63. člena Ustave, ki med drugim prepoveduje pozivanje k nasilju in zbujanje sovraštva na podlagi nacionalne pripadnosti. Javno je izrekel mnenje, da gre v navedenem primeru za sum storitve kaznivega dejanja po 300. členu KZ, in pristojne organe pregona pozval, naj ukrepajo. Izrazi nestrpnosti so posebej zaskrbljujoči, kadar jih v zvezi z opravljanjem svoje funkcije izrečejo politiki ali druge javne osebnosti na uglednih položajih v organih oblasti. Prav od njih je treba namreč upravičeno pričakovati in terjati še posebno skrbnost za etiko javne besede ter odgovornost za razvoj strpnosti in demokratične politične kulture. Pri svojem delu zaskrbljeno opažamo, da se ob posameznih spornih izjavah, ki jih izrečejo vidnejši predstavniki javnega življenja ali celo politiki, to zelo negativno odraža širše, tudi v ravni komuniciranja drugih. Odmeve žal pogosto opazimo v pobudah, ki jih prejmemo.

Internet in drugi elektronski mediji

Pojav interneta in izjemen razvoj informacijske ter telekomunikacijske tehnologije v zadnjih desetletjih dajejo neslutene možnosti za uresničevanje svobode izražanja in drugih človekovih pravic. Seveda ima vsak pojav svoje dobre in slabe lastnosti. Bistvena prednost in hkrati slabost je, da nad vsebino širjenja informacij ni enotnega in vselej učinkovitega nadzora. Pri svojem delu smo se pogosto srečali s spornimi vsebinami na svetovnem spletu. Večina pobud je opozarjala na vsebino prispevkov uporabnikov spletnih forumov in klepetalnic.

Z Zakonom o ratifikaciji konvencije o kibernetski kriminaliteti in dodatnega protokola k tej konvenciji, ki obravnava inkriminacijo rasističnih in ksenofobičnih dejanj, storjenih prek teh medijev, se je tudi Slovenija zavezala k zagotavljanju omejevanja sovražnega govora in drugih diskriminacijskih praks kibernetskega prostora. Ta zaveza terja poleg zakonske ureditve tudi učinkovite mehanizme za omejevanje teh pojavov. Slovenija je žal ena redkih držav v EU, ki še nima klicnega centra za poročanje o nezakonitih ali škodljivih vsebinah na internetu. Taki centri so običajno organizirani v zasebni sferi in skrbijo za sprejemanje (anonimnih) prijav o spornih vsebinah. Vsebine, ki so ocenjene za nezakonite, prijavljajo organom pregona, ki lahko ustrezno ukrepajo. V takšnih razmerah ni presenetljivo, da so nas pobudniki v številnih pobudah opozarjali na sporne vsebine na spletu, zlasti v zvezi z raznimi ranljivimi skupinami, od Varuha pa terjali ukrepanje.

Zato smo javno opozorili na problem širjenja nestrpnosti po svetovnem spletu. To smo storili ob primeru anonimne pobude, ki je opozorila na neki spletni forum, na katerem so se razplamtele polemike o položaju t. i. izbrisanih. Pošiljatelj(ica) je v njej izrazil(a) mnenje, da gre za diskriminacijski sovražni govor in odkrito pozivanje k nasilju, kar je kaznivo, in predlagal(a) kazenski pregon zoper pisce izjav. Varuh seveda nima pristojnosti za kazenski pregon, zato smo zadevo po določilih ZKP odstopili tožilstvu. Ob tem smo izrazili mnenje, da že bežen pogled na vsebino spletne strani dopušča sklepanje, da gre v mnogih primerih za izzivanje, razpihovanje in širjenje idej v nasprotju z ustavno prepovedjo spodbujanja k neenakopravnosti in nestrpnosti. Izrazili smo še mnenje, da gre za sum storitve kaznivega dejanja po 300. členu KZ. Predlagali smo, naj tožilstvo razišče okoliščine nastajanja vsebin na obravnavanem forumu. Tudi tožilstvo se je s to pravno kvalifikacijo strinjalo in zadevo odstopilo policiji z navodilom, naj izsledi storilce.

Varuh je posredoval tudi zaradi nesprejemljivega načina razprave na spletnem portalu RTV Slovenija. Na enem od forumov so bili številni primeri sovražnega govora in celo odkrito pozivanje k nasilju proti istospolno usmerjenim osebam. Vsi uporabniki forumov RTV Slovenija so seznanjeni s Pravili forumov, sprejemanje le-teh pa je tudi pogoj za vključevanje v razpravo. Pravila med drugim prepovedujejo žaljenje oziroma blatenje sogovornikov in podpihovanje k spolni, rasni, narodnostni ali verski nestrpnosti, administratorji RTV Slovenija pa lahko ob hujših kršitvah uporabniku začasno omejijo objavljanje sporočil, posamezno temo ali odgovor v temi zbrišejo in temo zaklenejo brez opozorila, tiste uporabnike, ki spodbujajo k nestrpnosti, navajajo h kriminalnim dejanjem in podobno, pa izključijo s forumov. Zaradi posebnega položaja RTV Slovenija smo se kljub anonimnosti pobude odločili za posredovanje. Administratorji so izdali posebno opozorilo o spoštovanju Pravil, konkretna tema je bila v celoti blokirana in izbrisana, odstranili so tudi nekatere druge teme.

Ob tem se nam je zastavilo širše vprašanje, ki se nanaša na možnost varovanja človekovih pravic v takšnih primerih. Menimo, da bi bilo treba nekatere spletne strani, v njihovem okviru tudi spletne vsebine, ki jih prispevajo uporabniki, kadar so uredniško oblikovane, šteti za medije v smislu ZMed. Kadar so del dnevno oziroma periodično objavljanih in programskih vsebin (npr. komentarji bralcev oziroma t. i. blogi ob programskih vsebinah v spletnih izdajah časopisov in na multimedijskih portalih), za takšno razlago ni videti ovir. Pripombe uporabnikov so enakovredne pismom bralcev v tiskanih medijih.

MK smo ob tem opozorili na primere medijskih vsebin, ki so jih na spletu objavljali izdajatelji, ki jih nismo zasledili v razvidu medijev. Takšne pomanjkljivosti so izredno pogoste celo v primerih splošno znanih in široko uporabljanih spletnih strani. Primeroma navajamo, da v razvid medijev ni vpisan niti multimedijski spletni portal RTV Slovenija. Če izdajatelj medija le-tega ne priglasi pri MK pred začetkom izvajanja svoje dejavnosti, po ZMed ne sme razširjati programskih vsebin, drugače stori prekršek. Na podlagi poizvedbe o tovrstni praksi MK ugotavljamo, da je Inšpektorat RS za medije doslej veliko neurejenost na tem področju zgolj spremljal. Številne spletne izdaje uveljavljenih medijev pa je v zadnjem času (morda celo šele na podlagi naše intervencije) vendarle pozval naj pričnejo s postopki vpisa v razvid medijev. Zaradi takih pomanjkljivosti je lahko zelo otežena, ali pa celo onemogočeno uveljavljanje pravnih sredstev.

2.1.3 Svoboda združevanja

V tem podpodročju smo prejeli znatno več pobud (indeks 340) kot v preteklih letih. Številčne so bile zlasti pobude o domnevno spornem delovanju lovskih družin. Lovske družine (LD) so ustanovljene in organizirane kot društva, vendar po Zakonu o divjadi in lovstvu (ZDLov-1) trajnostno gospodarijo z divjadjo v posameznem lovišču oziroma izvršujejo lovsko pravico, ki jo je nanje prenesla država. Zato je mogoče del dejavnosti lovskih družin šteti za opravljanje javne službe.

Največ zadev se je nanašalo na odločitve disciplinskih organov LD. Vprašanje disciplinskih postopkov načeloma sodi v avtonomno sfero LD, čeprav je njihov smisel tudi v zagotavljanju nadzora nad spoštovanjem predpisanih pravil za izvajanje te javne službe. Vendar izrečene sankcije za disciplinske kršitve internih društvenih obveznosti v posameznih primerih lahko posežejo v katero od človekovih pravic. V skrajnem primeru na primer izključitev iz društva nedvomno pomeni neposreden poseg v pravico do svobodnega združevanja. ZDLov-1 v takšnem primeru ne določa več možnosti sodnega varstva zoper takšno odločitev. Menimo, da je po četrtem odstavku 15. člena in 23. členu Ustave RS prizadetim zagotovljeno sodno varstvo v civilnem sodnem postopku. Po Zakonu o društvih (ZDru) lahko vsakdo pod enakimi pogoji postane član društva in deluje v društvu. Šele možnost enakopravnega delovanja v društvu zagotavlja učinkovito uživanje pravice do svobode združevanja. Takšna pravna podlaga daje po našem mnenju pravni interes za sodno varstvo v civilnem sodnem postopku, če bi prizadeti zaradi disciplinskih ukrepov lahko dokazali neenakopravno obravnavo pred organi društva.

Obravnavali smo tudi vprašanje neuspešnega uveljavljanja pravice do včlanitve v lovsko društvo. Sodimo, da v tem primeru med nečlanom društva in društvom civilnopravnega razmerja sploh še ni. Civilno pravo tudi ne daje merila za rešitev konflikta med voljama zasebnopravnih subjektov. Zato je za varstvo pravice do svobodnega združevanja v takem primeru na voljo sodno varstvo v upravnem sporu. Odločitev društva bi bila lahko z vidika svobode združevanja sporna, če bi prizadetemu uspelo dokazati, da poseg krši zapoved enakosti. V posebnem delu podrobneje predstavljamo poskus neprostovoljnega včlanjevanja v društva. 1.3 - 14 / 2005

Peticija glede prepovedi članstva poklicnih pripadnikov Policije v političnih strankah

Zanimiv je bil primer po našem mnenju neustrezne obravnave peticije, v kateri je policijski sindikat Vlado in DZ opozoril na ustavno prepoved članstva poklicnih pripadnikov Policije v političnih strankah. DZ se do te peticije ni želel opredeliti; pobudniki so od Komisije za peticije ter človekove pravice in enake možnosti pri Državnem zboru Republike Slovenije (Komisija) prejeli le napotilo strokovne službe Komisije ter Ustavne komisije DZ na uporabo poti za začetek ustavno revizijskega postopka.

Vsebini pravice do peticije in pravice dajati predlog za začetek postopka za spremembo Ustave se nedvomno ne prekrivata. Naslovnik peticije se mora, glede na svoje pristojnosti, do njene vsebine opredeliti. Zato golega, vsebinsko praznega odgovora ni mogoče šteti za ustrezen odziv na peticijo.

Vprašanje določanja meja človekovih pravic in temeljnih svoboščin nedvomno sodi v delokrog DZ. Ta ni zgolj formalni zakonodajalec in ustavodajalec, ampak ima tudi poudarjeno nadzorno funkcijo, v okviru te pa mora aktivno spremljati tudi izvrševanje pravnih aktov, ki jih je sprejel. Pri tem ima poseben položaj tudi Komisija. Njene naloge (pristojnosti) so med drugim proučevanje stanja glede problematike uresničevanja človekovih pravic in vzrokov za tako stanje; Komisija lahko v zvezi s tem DZ daje pobude in priporočila. Nenazadnje je med nalogami Komisije tudi obravnava peticij. Menili smo, da pobudniki terjajo mnenje Komisije o stvarni potrebi po ohranitvi ustavne omejitve svobode združevanja ali o njeni odpravi. Pri tem gre predvsem za politično mnenje, za katerega so najbolj poklicani ravno poslanci DZ.

Pri Komisiji smo zato opravili poizvedbo, v njej pa opozorili tudi na širši problem pravne neurejenosti oziroma odsotnosti podrobnejše opredelitve vsebine in načina izvrševanja ustavne pravice do peticije. Zakonodajalec je pravico do peticije izrecno zavaroval le kazenskopravno in še to le v tistem delu, ki se nanaša na negativni vidik pravice − prepoved preprečevanja vlaganja peticij. Ni pa najti niti norme, ki bi izrecno določala splošno obveznost dati odgovor na peticijo. Pravica do peticije je ena bistvenih sestavin državljanskega pravnega razmerja, opredeljena kot človekova pravica. Če vzamemo za izhodišče človekovo dostojanstvo, skuša državljan z uporabo pravice do peticije z državo (oziroma drugimi javnimi oblastmi) vzpostaviti odnos. Zato pri odgovoru na peticijo ne gre le za vprašanje vljudnosti in spoštovanje načela dobrega upravljanja. Pravica pomeni eno izmed oblik institucionalizirane demokratične razprave, saj sodi med instrumente neposredne demokracije. Izvrševanje pravice nima neposrednih pravnih učinkov, zagotavlja le možnost vpliva, ne pa odločilnega vpliva na sprejem odločitev javnih oblasti. Njen učinek je torej politične, prepričevalne narave. Pravno sredstvo za varstvo pravice je običajno le tožba v upravnem sporu. Vendar so predmet peticij zlasti politična vprašanja, zato se vsebinsko opredeljevanje do peticij praviloma izmika sodnemu nadzoru. Na podlagi tega smo izrazili mnenje, da odsotnost podrobnejšega zakonodajnega urejanja vsebine in načina izvrševanja pravice do peticije omogoča samovoljno (arbitrarno) postopanje organov oblasti.
    
Naša poizvedba je bila uvrščena na dnevni red seje Komisije. Ta je menila, da je peticijo obravnavala ustrezno in po PoDZ, OdUNDTDZ in dogovoru, sprejetim na njeni prvi seji. Sklenila je, da pismo Varuha človekovih pravic posreduje poslanskim skupinam s predlogom, da presodijo potrebnost ureditve ravnanja s peticijami v posebnem zakonu. Raziskovalnemu sektorju DZ je naročila, naj pripravi primerjalni pregled ureditve uresničevanja pravice do peticije v drugih državah.

PoDZ in OdUNDTDZ ne urejata načina obravnave peticij v razmerju do njihovih pošiljateljev. Za način obravnave peticij je torej odločilen Dogovor o delu Komisije v mandatnem obdobju 2004−2008, sprejet na njeni prvi seji 14. 1. 2005. Do peticije bi se Komisija po Dogovoru vsebinsko opredelila (z mnenjem, stališčem ali priporočilom) le, če bi zadevo obravnavala kot posebno točko dnevnega reda. To je prepuščeno prosti presoji članov. Iz tega sledi, da je vsebinski odziv Komisije na katerokoli peticijo odvisen (le) od politične presoje njenih članov. V vseh drugih primerih so odgovori na peticije prepuščeni presoji strokovne službe. Ta Dogovor ima naravo internega akta, ki pa po našem mnenju učinkuje tudi navzven oziroma vpliva na pravice in obveznosti tretjih oseb.
 
Žal se ob tej pobudi potrjuje naša zaskrbljenost nad nedoslednostjo in neustreznostjo prakse obravnavanja peticij. Menimo, da smo učinkovito opozorili vsaj na potrebo po celoviti ureditvi vsebine in načina izvrševanja ustavne pravice do peticije.

2.1.4 Volilna pravica

Število pobud se je nekoliko povečalo (indeks 133). Žal ne moremo poročati o vidnejšem napredku glede spoštovanja Varuhovih opozoril iz prejšnjih letnih poročil. Ugotavljamo tudi, da še niso odpravljene nepravilnosti, ugotovljene v relevantnih odločbah Ustavnega sodišča.

Že v lanskem letnem poročilu smo se dotaknili vprašanja, ali imajo vsi volivci enako odločilen vpliv na dodelitev mandatov kandidatom za poslance v DZ, glede na to, v katerem volilnem okraju glasujejo. Tudi letos smo bili opozorjeni na nesorazmerje v velikosti volilnih okrajev v eni od volilnih enot (število volivcev odstopa celo v razmerju 1 : 3). V veljavnem volilnem sistemu je zato mogoče, da je v DZ izvoljen kandidat s precej manj prejetimi glasovi kot njegov protikandidat z iste kandidatne liste. Ugotavljamo, da volilni sistem še ni v celoti usklajen s spremenjenimi določbami 80. člena Ustave. To odpira vprašanje skladnosti ZDVEDZ in ZVDZ z načelom odločilnega vpliva volivcev na dodelitev mandatov kandidatom iz petega odstavka 80. člena Ustave v povezavi z enakostjo volilne pravice. Menili smo, da vsak volivec izkazuje pravni interes za ustavno sodno presojo zakonov, ki urejajo volilni sistem.

Vnovič opozarjamo tudi na potrebo po sprejemu ukrepov za spodbujanje enakih možnosti moških in žensk pri kandidiranju na volitvah v državne organe in organe lokalnih skupnosti. DZ je takšne ukrepe zaenkrat sprejel le pri kandidiranju v predstavniške organe lokalne samouprave, kar ureja ZLV-E. Opozarjamo, da je DZ takšne ukrepe zavezan sprejeti za vse državne in občinske organe, ki so voljeni.

2.1.5 Varstvo osebnih podatkov in zasebnosti

Število prejetih pobud na področju varstva osebnih podatkov je bilo v letu 2005 približno enako kot v prejšnjih letih. Čeprav je s 1. 1. 2005 začel veljati nov sistemski zakon o varstvu osebnih podatkov (ZVOP-1), se to ni odrazilo v številu in vsebini prejetih pobud. Varuh je v prejšnjih letih argumentirano opozarjal na pomanjkljivosti našega sistema varstva osebnih podatkov in nadzornih mehanizmov na tem področju. Z Zakonom o informacijskem pooblaščencu (ZInfP) je ta od inšpektorja za varstvo osebnih podatkov prevzel tudi celoten nadzor na tem področju. S tem je Varuh prenehal opravljati vlogo neodvisnega nadzornika na tem področju, ki ga je izvajal od leta 2001. Še vedno pa varstvo osebnih podatkov ostaja eno od področij dela Varuha, za katero je pristojen eden od njegovih namestnikov. Upamo, da bo ta sprememba, ki pomeni uresničitev naših predlogov iz prejšnjih let, prispevala k učinkovitejšemu nadzoru in postopnemu odpravljanju pomanjkljivosti, na katere smo opozarjali v preteklih letih.

Vsebinsko so bile pobude zelo raznolike. Pobudniki so upravljavcem osebnih podatkov očitali prekomerna zbiranja podatkov, neupravičena (ne)posredovanja podatkov tretjim osebam oziroma uporabnikom, zbiranje osebnih podatkov brez njihove privolitve, prekomerne posege v njihovo zasebnost z uporabo tehničnih sredstev na delovnih mestih ipd. Tako kot v letu 2004 je večina pobud terjala le naša pojasnila o pravicah, ki jih imajo posamezniki, in načinu njihove zaščite. V javnem sektorju so nekoliko izstopale pobude o domnevnih kršitvah v šolstvu in zdravstvu. Pri zasebnem sektorju pa lahko kot domnevne kršitelje izpostavimo delodajalce, ki so jim pobudniki očitali prekomerne posege v njihovo zasebnost. V posebnem delu posebej opisujemo primer ob obravnavi katerega smo dosegli, da bo ZZZS v obrazcu o izbiri osebnega zdravnika odpravil nepotrebno obremenjevanje posameznikov s pisnim soglasjem za vpogled v zdravstvene podatke, za kar daje podlago že sam zakon.

Ustava jamči tajnost pisem in drugih občil, ki jo je mogoče začasno omejiti, če je to predvideno z zakonom, vendar le na podlagi poprejšnje odločbe sodišča in če je to nujno za uvedbo ali potek kazenskega postopka ali varnost države. Ta ustavna določba določa enega najostrejših varstvenih režimov katerekoli človekove pravice oziroma temeljne svoboščine. Ne gre prezreti, da lahko iz posegov v komunikacijsko zasebnost pogosto izhaja tudi kršitev tajnosti osebnih podatkov.

Obravnavali smo več zaskrbljujočih primerov, v katerih se je zastavilo vprašanje kršitve pisemske tajnosti. V javnosti je močno odmevala objava vsebine očitno zasebnih, celo intimnih SMS-sporočil, poslanih s službenega telefona enega od poslancev. Obravnavali smo primer sodne prepovedi razpečevanja knjige, ki je vsebovala vsebino domnevno zasebnih pisem, razpečevanje pisma člana nekega društva ipd.

Zanimiva vprašanja so se odprla ob objavi vsebine pisma direktorici nekega javnega podjetja v enem od tabloidnih časnikov. Po vsebini bi bilo pismo mogoče označiti tudi za pobudo javnega pomena, saj je vsebovalo opozorilo na domnevno nepravilnost in predlog boljše rešitve. Vendar je pismo vsebovalo tudi več občutljivih osebnih podatkov iz zasebnosti pošiljatelja. Z vsebino pisma je novinarje, kot kaže, seznanilo vodstvo javnega podjetja, iz vseh okoliščin pa sklepamo, da je bilo to namenjeno diskreditaciji pošiljatelja. Postavilo se je vprašanje dopustnosti javne objave podrobnosti iz takšnega pisma. Razumljivo je, da so meje dovoljenih posegov v komunikacijsko zasebnost v primeru pisem, ki izpostavljajo splošna vprašanja in so del poslovanja z nosilci javnih pooblastil, drugačne kot v povsem zasebnih odnosih. Vendar imajo lahko tudi pošiljatelji peticij upravičen interes do določene mere zasebnosti. Varovanje zasebnosti v javnem pisnem komuniciranju ni izključeno, če je lahko prizadeti v konkretnem primeru in na podlagi vseh okoliščin pri svojem komuniciranju razumno pričakoval določeno zasebnost in če je to njegovo pričakovanje upravičeno.

Ob tej zadevi se nam je zastavilo tudi širše vprašanje načina pravnega varovanja oseb oziroma prič, ki pristojne organe opozorijo na neko nepravilnost ali nezakonitost. Njihovo razkritje je običajno v javnem interesu, ne glede na to, ali se nanaša na zasebni ali javni sektor. Vendar lahko take osebe pri tem tvegajo kakšne povračilne ukrepe ali drugo neželeno ravnanje. Problematika položaja teh oseb je znana kot t. i. whistleblowing. Ugotavljamo, da se je zakonodajalec na ta njihov položaj odzval zaradi interesov poteka kazenskih postopkov z ZKP in ZZPrič (zaščita privilegiranih prič, skesanci). Prepoved viktimizacije in možnost izrekanja ukrepov za zaščito prijaviteljev primerov diskriminacije vsebuje tudi ZUNEO.

2.1.6 Dostop do informacij javnega značaja

Število pobud s tega podpodročja se je povečalo (indeks 150). Varuh se v vprašanja o (ne)dopustnosti razkrivanja informacij javnega značaja vsebinsko praviloma ne more spuščati. Zato smo pobudnike pretežno opozarjali na način uveljavljanja pravice po Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ) oziroma na pritožbene poti pred Pooblaščenko za dostop do informacij javnega značaja. Posredovali smo zlasti tedaj, ko so pobudniki zatrjevali nepravilnosti v postopku pred zavezancem, npr. zavlačevanje z odločanjem. Dokaj pogosto smo naleteli tudi na vsebinsko zavrnilne odločitve, ki niso imele oblike odločbe in ustreznega pravnega pouka. Seznanjeni smo z vse večjim pripadom zadev, ki so predmet odločanja v pritožbenih postopkih pri Pooblaščenki in s tem povezanega podaljševanja trajanja pritožbenih postopkov. Upati je, da k temu ne bo še dodatno prispevala uveljavitev sprememb sistemske ureditve, ki uvaja Informacijskega pooblaščenca, torej organ, ki bo hkrati bdel tudi nad spoštovanjem določil ZDIJZ in ZVOP. Treba je opozoriti, da se je večina pritožbenih zadev, s katerimi smo se seznanili, nanašala na konflikte pravice do dostopa do informacij javnega značaja in pravice do zasebnosti.

Novela ZDIJZ je prinesla nekaj pomembnih sprememb. Tako je pri odločanju o dostopu do informacij javnega značaja mnogo jasneje in ustrezneje določena možnost tehtanja med vsemi pravno varovanimi dobrinami, ki je nujna zaradi potencialnega konflikta pravic in javnega interesa. Opozarjamo, da je test javnega interesa v nekaterih zadevah opravil že zakonodajalec. Tako je določil, da so podatki o porabi javnih sredstev javni in da se v tem delu ne upošteva določb o varovanju osebnih podatkov, poslovnih skrivnosti in avtorskih pravic. Menimo, da gre nedvomno za pomemben prispevek k preglednosti nad delovanjem organov oblasti. Ob tem izražamo zaskrbljenost nad vprašanjem, ali so tako morda postali dostopni nekateri posebno občutljivi osebni podatki, ki kažejo na osebne okoliščine in stanja prizadetih (na primer o prejemnikih socialnih pomoči, uživalcih dajatev iz ZZZS, ZRSZ, ZPIZ in podobno).

Dostopnost predpisov

Novela ZUL je določila brezplačno dostopnost elektronske izdaje UL za vse uporabnike. Uradni list bo še izhajal tudi v tiskani obliki, vendar se bodo po 1. 1. 2007 zgolj v elektronski obliki objavljali javni razpisi in natečaji, vpisi v sodni in druge registre, preklici in druge objave, ki se morajo objavljati v UL (t. i. razglasni del). V tem delu gre za znatno drugačen način objavljanja. Ob tem se kaže problem internetne nepismenosti pomembnega dela populacije. Te informacije, ki nedvomno lahko pomembno vplivajo na pravno varnost (stečaji, izbrisi podjetij iz registra …), bodo tem osebam dejansko dostopne le ob ustrezni pomoči, npr. v času uradnih ur pri vseh državnih organih in v javnih knjižnicah.

Pozdravljamo, da so na spletnih straneh UL razmeroma lahko dostopni vsi državni predpisi in predpisi tistih občin, ki objavljajo v Uradnem listu in so bili izdani po 25. 6. 1991. Vendar dodajamo, da so postali dejansko lahko dostopni le pod pogojem, da uporabnik pozna njihov naslov, kar je v praksi pogosto nerealno pričakovati. Zato vnovič opozarjamo, da je predpostavka za učinkovito dostopnost in uporabo predpisov tudi register predpisov. Že v letnih poročilih za leti 2003 in 2004 smo opozorili na nespoštovanje določil ZUL, kjer je bila določena dolžnost UL, da izdaja register vseh predpisov, objavljenih v UL (torej tudi predpisov tistih lokalnih skupnosti, ki svoje predpise objavljajo v UL). Novela ZUL te dolžnosti ni odpravila. Menimo, da je nesprejemljivo, da Varuh že tretje leto zapored opozarja na nespoštovanje te pravne obveznosti.

Vnovič opozarjamo, da je dejanska dostopnost predpisov lokalnih skupnosti vprašljiva. Čeprav razberemo, da občine nimajo izrecne pravne obveznosti izdelati register svojih prepisov, si brez njega ne moremo predstavljati učinkovitega dela nobene občinske uprave. Zato sklepamo, da vse občine takšen register dejansko imajo, na to napeljuje tudi Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (UL RS, št. 76/05). Tak register bi moral vsebovati vsak katalog informacij javnega značaja. Ugotavljamo, da se na problem dostopnosti predpisov in vprašanje njihove pregledanosti (objava prečiščenih besedil na spletnih straneh) občine vse bolj ustrezno odzivajo. Občasno pa še vedno ugotavljamo pomanjkljivosti, zato se vnovič sprašujemo o mehanizmih nadzora in njihovi učinkovitosti.

2.1.7 Druge zadeve s področja ustavnih pravic

Nezakoniti obrazci za zbiranja podpore zahtevi za razpis zakonodajnega referenduma

Ob postopku zbiranja podpore zahtevi volivcev za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma smo bili opozorjeni na vsebino obrazcev za dajanje podpore. Pobudnik je izrazil ogorčenje nad vsebino navodila na obrazcu, ki napačno napotuje, da je treba izpolnjen obrazec podpisati pred upravnim organom za notranje zadeve, pristojnim glede na stalno prebivališče volivca. Opozoril je, da lahko podporo da vsak državljan, tudi tisti, ki nima stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji. Obrazec dajanja podpore zahtevi za razpis referenduma je urejen z Odredbo o določitvi obrazca podpore volivca (Uradni list RS, št. 43/94 in 93/01). Menili smo, da je Odredba očitno neskladna z ZRLI, ki je bil leta 2004 v tem delu noveliran. Volivec lahko od avgusta 2004 podpiše obrazec pred pristojnim organom, ki vodi evidenco volilne pravice, ne glede na kraj stalnega prebivališča. Presodili smo, da je navodilo volivcem zavajajoče in bi utegnilo vplivati na uresničevanje njihove pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (uveljavljanje pravice v kraju stalnega prebivališča je lahko otežujoče). Kljub poizvedbi na MNZ v času zbiranja podpore obrazci niso bili usklajeni z zakonom.

Ob zadevi so se zastavila tudi nekatera druga vprašanja, med drugim tudi, ali je pobudnik pravilno izpolnil obrazec. Ta je obrazec podpisal pred upravnim organom, vendar je bilo iz njega razvidno le, da se nanaša na podporo za "zakonodajni referendum". MNZ je v pojasnilu menilo, da morajo upravni organi volivcem pri izpolnjevanju obrazcev zagotoviti strokovno pomoč, ni jim pa treba zagotavljati obrazcev z vsebino vsakokratne referendumske pobude. MNZ meni, da mora volivec obrazec izpolniti sam. Dobili smo pojasnilo, da morajo upravni organi glede na usmeritve MNZ na vidno mesto izobesiti vzorec pravilno izpolnjenega obrazca in referendumsko vprašanje, da se volivci lahko v celoti seznanijo s pobudo. Za vsakokratno zbiranje podpor se določi šifra in skrajšano besedilo (geslo) podpore, ki ga določi pobudnik referenduma. Ob vsakokratnem razpisu zbiranja podpor se po predhodnem dogovoru s pobudniki v DZ pripravijo usmeritve za delo upravnih enot v zvezi z zbiranjem podpisov. V primeru konkretne pobude je bil ta sestanek organiziran šele prvi dan roka zbiranja podpisov volivcev. Svojo voljo je volivec izrazil v času, ko so bile usmeritve MNZ in referendumsko geslo že znani. Kljub temu ga upravni organ ni opozoril, da obrazca ni v celoti izpolnil, podporo zahtevi za razpis referenduma pa je potrdil. Menimo, da pobudnik glede na razlago v prid pravici v danih okoliščinah kljub takšnemu ravnanju upravnih organov ni bil prizadet. Na dan oddaje podpore zahtevi za razpis referenduma je namreč potekal en sam postopek zbiranja podpore zahtevi za razpis referenduma, zato je bila izjava volje jasna in nedvoumna. Zastavlja pa se širše vprašanje, kakšne so obveznosti volivca pri izpolnjevanju obrazca oziroma ali je tudi siceršnja vsebina obrazcev (konkretizacija na katero referendumsko pobudo se nanašajo) glede na vsebino ZRLI pravilna.

Ob pobudi opozarjamo tudi na nekatera druga širša vprašanja, ki se nanašajo na dajanje podpore zahtevi za razpis zakonodajnega referenduma in so pomembna za pravno varnost državljanov. Opozarjamo zlasti na ugotovitve, razvidne iz obrazložitve sodbe Ustavnega sodišča v zadevi U-I-217/02. V njej je z enoletnim odložnim rokom razveljavilo celotno poglavje ZRLI, v delu, ki se nanaša na predhodni zakonodajni referendum. Ob izbrani tehniki ustavnosodne presoje pa kaže opozoriti, da se sporne določbe oziroma ugotovljene nepravilnosti nanašajo pretežno na vsak postopek zbiranja podpore zahtevi za razpis zakonodajnega referenduma (torej povsem enako tudi za t.i. naknadni oziroma potrditveni referendum), zato se nedvomno kaže nujna potreba po uskladitvi spornih določb ZRLI z Ustavo.