2.18 Druge upravne zadeve
2.18.1 Splošne ugotovitve in ocena stanja
Za razliko od marsikaterega drugega, gre za področje, na katerem v primerjavi s prejšnjim letom ni prišlo do izrazitih sprememb v številu, večinoma pa tudi ne v vsebini obravnavanih zadev. Na to področje se razvršča upravne zadeve, ki ne spadajo na nobeno drugo posebno področje Varuhovega dela, gre pa sicer ravno tako lahko za obravnavno raznoraznih posebnih upravnih postopkov.
Poročamo lahko o kar nekaj uspešnih Varuhovih posredovanjih (vsa podrobneje predstavljamo v razdelku 2.18.3), ta so bila pravzaprav večinoma uspešna, kar je seveda spodbudno. Tako npr. Varuhova kritika v zvezi z neustavnostjo določb Statuta inženirske zbornice Slovenije pri Ministrstvu za okolje in prostor ni naletela na gluha ušesa; Ministrstvo za infrastrukturo je npr. tudi sprejelo Varuhov predlog za vzpostavitev mehanizma spremljanja stanja urejanja problematike kategoriziranih državnih in občinskih cest, ki potekajo po zasebnih zemljiščih; Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti pa je npr. sprejelo Varuhovo priporočilo glede problematike nevalorizacije doživljenjskih mesečnih rent po ZZVN in zagotovilo, da bo v prihodnje zasledovalo njegov namen; prav tako je npr. Mestna občina Novo mesto očitno upoštevala Varuhov predlog, da spremenijo prakso, da se v postopke izdajanja dovoljenj za začasno ali občasno čezmerno obremenitev okolja s hrupom ne vključuje tistih oseb, katerih pravni interes bi bil lahko prizadet oziroma na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba; Varuh pa je v konstruktivnem sodelovanju z Upravno enoto Pesnica tudi uspel pomagati pobudnici tako, da je naposled le uspela urediti vpis doma rojenega otroka v matični register (v tej zvezi gl. sicer podpoglavje o drugih upravnih zadevah v posebnem delu pričujočega letnega poročila o problematikah covid-19).
Žal pri vseh svojih posredovanjih Varuh vendarle ni bil uspešen – npr. pri tistem pri Ministrstvu za notranje zadeve glede popačenega zapisa osebnega imena tuje državljanke; ponovno smo obravnavali tudi nekaj zadev v zvezi z dolgotrajnostjo postopkov, dve takšni zadevi (glede inšpekcijskega postopka in glede reševanja pritožbe zoper odločbo o podaljšanju licence za opravljanje dela diplomirane medicinske sestre, v kateri je Varuh sicer uspešno posredoval), poleg prvo-omenjene v tem odstavku, podrobneje predstavljamo v razdelku 2.18.3.
Zgodi se tudi, da niti ni realne možnosti, da bi se pobudniku lahko še kakorkoli konkretno pomagalo. Tako je bilo v primeru, ko nismo mogli izključiti, da je Rdeči križ Slovenije dejansko storil napako v zvezi z vodenjem zbirk podatkov o osebah, ki so opravljale izpite prve pomoči, vendar kakšnega konkretnega predloga, zaradi katerega bi pobudnik lahko prišel do dvojnika o opravljenem izpitu prve pomoči, ni bilo mogoče podati. Pobudnik je namreč potreboval dvojnik o opravljenem izpitu prve pomoči za ponovno opravljanje vozniškega izpita – in ko se je obrnil na Rdeči križ Slovenije, je prejel pojasnilo, da podatkov, ki se nanašajo nanj, ne najdejo. Sprva so se dogovorili, da pobudnik izpit prve pomoči opravlja še enkrat, a ni bil uspešen, nato pa se je obrnil na Varuha, da ukrepa, češ da v letu 1989 ne bi mogel pridobiti vozniškega dovoljenja brez opravljenega izpita prve pomoči. Četudi torej ni šlo izključiti, da je bila dejansko storjena napaka v zvezi z vodenjem zbirk podatkov o osebah, ki so opravljale izpite prve pomoči ter s tem kršeno načelo dobrega upravljanja, pa smo morali pobudniku pojasniti, da ne vidimo več nobenih realnih možnosti, da bi mu v okviru pristojnosti Varuha lahko zdaj pomagali pri pridobitvi (dvojnika) potrdila o opravljenem izpitu prve pomoči – Rdeči križ Slovenije namreč lahko izda potrdilo zgolj v primeru zaznanega vnosa ustreznega podatka v zbirko. (14.0-4/2020)
Že po naravi stvari ne preseneča, da aktualno ostaja podpodročje davkov. V letu 2020 je Varuh obravnaval več pobud sobodajalcev, ki jim je davčni organ zaradi nepredložitve obračuna DDV, tudi ko dohodkov sploh ni bilo, izdal plačilni nalog v višini kar 2000 evrov (v okviru obravnave ene izmed pobud smo sicer pridobili informacijo, da je Finančna uprava Republike Slovenije v letu 2019 zaradi prekrška nepredložitve obračuna v roku sankcionirala 125 sobodajalcev, v skupnem znesku 250.000,00 evrov). Zato se nam je zastavljalo vprašanje o (ne)sorazmernosti izrečene globe zaradi nepredložitve obračuna davka na dodano vrednost. Po podrobni obravnavi teh zadev Varuh ni ugotovil morebitne nesorazmernosti v prekrškovnem postopanju Finančne uprave Republike Slovenije v primeru nepredložitve obračuna davka na dodano vrednost pri opravljanju dejavnosti sobodajalstva. Ker bi to utegnilo pomagati komu v njegovi nevednosti, ob tej priložnosti problematiko predstavljamo še nekoliko pobliže.
Navedbe takšnih pobudnikov, da s storjenim prekrškom sploh niso oškodovali države in da z obveznostjo oddajanja (praznega) obračuna sploh niso bili seznanjeni, kot tudi njihovo sklicevanje na nepoznavanje delovanja sistema e-Davki, težave z digitalnim potrdilom oziroma na spregled elektronsko vročenih dokumentov, smo sicer vse lahko sprejemali z razumevanjem – ne more biti pa le to dovolj, da bi Varuh lahko ugotovil kar kršitev kakšne od človekovih pravic.
Prekršek po 8. točki prvega odstavka 141. člena ZDDV-1 stori, kdor ne predloži ali ne predloži na predpisan način oziroma v predpisanih rokih obračuna DDV oziroma v obračunu DDV ne izkaže predpisanih podatkov (87., 88., 88.a člen). V prvem in drugem odstavku 88. člena ZDDV-1 je določeno, da mora davčni zavezanec obračun DDV predložiti davčnemu organu do zadnjega delovnega dne naslednjega meseca po poteku davčnega obdobja. Obračun DDV mora predložiti ne glede na to, ali je za davčno obdobje, za katero predloži obračun, dolžan plačati DDV. Opustitev predložitve obračuna DDV v zakonsko predpisanem roku je opredeljena kot hujši davčni prekršek, za katerega je bila v zakonu, veljavnem v času storitve obravnavanega prekrška, predpisana globa v znesku od 2.000,00 do 125.000,00 EUR[1].
Temeljno vodilo pri določanju sankcij je načelo sorazmernosti, kar posredno izhaja iz 26. člena ZP-1, ki določa pravila za odmero sankcij: organ mora odmeriti sankcijo glede na težo prekrška in storilčevo krivdo. Tako ZP-1 na različno težo prekrškov veže različne učinke (možnost izrekanja določene vrste sankcije ali pa različna procesna dejanja)[2]. Uradna oseba Finančne uprave Republike Slovenije že s samim vpogledom v aplikacijo o DDV ugotovi odločilno dejstvo, da je davčni zavezanec za oddajo obračuna DDV v določenem obdobju opustil dolžnost predložitve obračuna DDV v zakonsko določenem roku. Ker je dejstvo ugotovljeno z lastnim opažanjem oziroma zaznavo, so izpolnjeni pogoji za izdajo plačilnega naloga. Ker gre v tem primeru za t. i. poenostavljen, hitri postopek, v plačilnem nalogu ni mogoče izreči opomina, saj je v tem primeru treba ugotavljati določene okoliščine in z obrazložitvijo tudi utemeljiti njegov izrek (opomin je torej mogoče izreči le z odločbo – odločba pa se izda v primerih, ko pogoji za izdajo plačilnega naloga niso izpolnjeni). ZP-1 je iz tega razloga uvedel opozorilo – preventivni ukrep, ki ga lahko izreče uradna oseba prekrškovnega organa, če je bil storjen prekršek, za katerega bi bila storilcu sicer izrečena sankcija s plačilnim nalogom in je po naravi podobno opominu. Bistveno pa je tudi upoštevati, da je opozorilo namenjeno zgolj storilcem prekrškov neznatnega pomena[3]; kot že poudarjeno, pa je zakonodajalec nepredložitev obračuna DDV označil za hujši prekršek.
Finančna uprava Republike Slovenije sicer izvaja različne “preventivne” aktivnosti za doseganje višje stopnje prostovoljnega plačevanja davčnih obveznosti, kar pomeni, da čim večje število zavezancev za davek pravočasno in v skladu s predpisano zakonodajo prostovoljno izpolnjuje svoje davčne obveznosti. Zavezanci so o svojih obveznostih in načrtovanih nadzorih ter njihovih učinkih obveščeni preko javnih objav kot tudi s konkretnimi pozivi (poslanimi po poteku zakonsko predpisanih rokov za predložitev obračunov, napovedi), postopki sankcioniranja (prekrškovni postopki) pa nastopijo nazadnje, ko drugi ukrepi ne učinkujejo. Tako velja tudi za obveznosti iz naslova sobodajalstva oziroma kratkoročnega oddajanja nepremičnin v najem, kar po mnenju Varuha ustrezno zasleduje namen opozorila (če ne celo izčrpa njegove vsebine), s katerim se želi vplivati na zavest zavezanca, da bo (v prihodnje) pravočasno in pravilno izpolnjeval predpisane obveznosti. Dodatno velja opozoriti tudi na institut samoprijave – ko zavezanec kljub kršitvi določb ZDDV-1 ne odgovarja za prekršek, če na podlagi samoprijave obračun odda naknadno oziroma samoiniciativno popravi napake v oddanem obračunu (a najpozneje do začetka davčnega inšpekcijskega nadzora oziroma do vročitve odmerne odločbe oziroma do začetka postopka o prekršku oziroma kazenskega postopka).
Če se v primeru izdanega plačilnega naloga storilec prekrška odloči za vložitev zahteve za sodno varstvo, lahko sodišče (odvisno od dejanskih okoliščin prekrška in drugih dejstev, pomembnih za odločitev) izreče globo v predpisanem znesku ali pa ugotovi obstoj olajševalnih okoliščin, zaradi katerih izreče milejšo sankcijo od predpisane ali postopek o prekršku ustavi. V skladu s 23. členom ZUstS lahko sodišče, ki pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, tudi prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti. Ob tem kaže pristaviti, da je Ustavno sodišče Republike Slovenije že večkrat poudarilo[4], da je na področju javnih financ treba zakonodajalcu pustiti široko polje proste presoje, ne le glede predmeta obdavčitve, temveč tudi glede ukrepov, ki davčne zavezance spodbudijo k izpolnjevanju davčnih obveznosti in k zviševanju davčne kulture. Država lahko namreč svoje naloge po 146. členu URS zagotavlja le, če je davčni sistem učinkovit.
Tako kot davčni organ tudi sodišče pri odmeri sankcije za prekršek ne sme postopati samovoljno, temveč se mora držati vsebinskih usmeritev predpisa. Skladno s prvim odstavkom 21. člena ZP-1 sme sodišče izreči opomin za prekršek, ki je storjen v takih olajševalnih okoliščinah, ki ga delajo »posebno lahkega«. Za izrek opomina pa mora sodišče ugotoviti obstoj tako objektivnih (stopnjo ogrožanja oziroma kršitve zavarovane dobrine ter okoliščine, v katerih je bil prekršek storjen) kot subjektivnih (na primer stopnja odgovornosti za prekršek, nagibe storilca, storilčevo prejšnje življenje) olajševalnih okoliščin. Če sodišče ugotovi zgolj subjektivne olajševalne okoliščine, to ne bo upravičevalo izreka opomina, ampak bo to lahko razlog za na primer omilitev kazni (izrek opomina ne pomeni omilitve kazni po ZP-1!) ali odpustitev kazni. Kot izhaja iz sodne prakse[5], mora biti izrek opomina v primeru prekrškov, pri katerih gre za višjo stopnjo ogrožanja oziroma kršitve zavarovane dobrine, še toliko bolj izjemen oziroma omejen na primere, v katerih so podane še posebej tehtne olajševalne okoliščine.
Iz umestitve obravnavanega prekrška v 141. člen ZDDV-1, to je med hujše davčne prekrške, ter primerjave višine predpisane sankcije za ta prekršek v primerjavi s sankcijami, ki so predpisane za druge prekrške iz ZDDV-1, izhaja, da je že zakonodajalec ocenil, da nepravočasna predložitev obračuna DDV predstavlja višjo stopnjo družbene nevarnosti. Ni namreč mogoče šteti, da zaradi nepravočasne predložitve obračuna DDV davčnemu organu škodljiva posledica ni nastala oziroma je neznatna. Četudi prekršek nima neposredne prepovedane posledice, to ne pomeni, da ne more povzročiti nobene škodljive posledice. Škodljive posledice namreč zajemajo vso materialno in nematerialno škodo ter najrazličnejše nevšečnosti, ki jih povzroči storjeni prekršek v sferi različnih oseb oziroma na različnih področjih, in so lahko po obsegu in učinkih širše od neposredne prepovedane posledice[6]. Pri tem dodajamo, da davčni organ v primeru neoddanega obračuna za DDV brez izvedenega nadzora ne more vedeti, kakšen bi moral biti znesek v obračunu in pričakuje obračun, četudi ta ne izkazuje obveznosti ali gre za nizek znesek obveznosti. Tako nepredložitve obračuna DDV tudi ni mogoče šteti za prekršek neznatnega pomena po 6.a členu ZP-1, kjer je odsotnost oziroma neznatnost škodljivih posledic poseben kriterij, ki mora biti izpolnjen hkrati (kumulativno) s storitvijo prekrška v okoliščinah, ki ga delajo posebno lahkega. Storilec prekrška lahko v primeru slabega premoženjskega stanja sicer zaprosi za obročno plačilo oziroma da poda predlog, da se plačilo globe nadomesti z opravo nalog v splošno korist.
Povzemamo, da že sama nepredložitev obračuna DDV šteje za hujši davčni prekršek. Nadalje ne gre zanemariti dejstva, da posamezni gospodarski subjekt utemeljeno nosi breme spremljanja in pravočasnega izpolnjevanja zakonskih zahtev glede svojega poslovanja oziroma za to pooblasti strokovnjake (davčne svetovalce, računovodske servise) ter da so vsi poslovni subjekti dolžni poslovati z davčnim organom prek portala e-Davki že več let, uvodoma tudi z daljšim prehodnim obdobjem, ki je dopuščal pravočasno prilagoditev na obveznost elektronske predložitve obračunov. Ob tem pa Finančna uprava Republike Slovenije o obveznostih in načrtovanih nadzorih zavezance na različne načine aktivno obvešča. Upoštevajoč še dejstvo, da je davčni organ odmerjal globe v višini najnižje mere globe[7], predpisane za nepredložitev obračuna DDV, v času storitve prekrška ter da bi dejanske okoliščine primera lahko presojalo zgolj sodišče pri odločanju o zahtevi za sodno varstvo (za katero se pobudniki niso odločili), Varuh v obravnavani pobudi ni ugotovil nesorazmernosti izrečene sankcije s storjenim prekrškom oziroma očitne zlorabe oblasti s strani prekrškovnega organa.
Pobudnike smo tudi zaradi sklicevanja na to, da z vročenimi dokumenti FURS niso bili (pravočasno) seznanjeni, opozorili na navedbe najvišjega sodišča v državi[8]: »… z elektronskim poslovanjem davčnega organa, vključno z možnostjo uporabe fikcije vročitve, je zakonodajalec zasledoval njegovo hitrejše in učinkovitejše postopanje do naslovnikov pisanj (pravnih oseb, samostojnih podjetnikov posameznikov in posameznikov, ki samostojno opravljajo dejavnost), ki jim je začel z dnem 1. 1. 2016 vročati pisanja prek portala e-Davki (medtem ko je bilo elektronsko oddajanje obračunov prek portala e-Davki za pravne osebe, samostojne podjetnike posameznike in posameznike, ki samostojno opravljajo dejavnost v razmerju do davčnega organa že pred tem obvezno)«. Pri tem se Vrhovno sodišče Republike Slovenije ni postavilo le na stališče, da je s fikcijo vročitve preko e-Davkov zavezanec prejel pisanje, ampak tudi, da »je davčni zavezanec obveščen o naloženi obveznosti in o posledicah, če ne bi ravnal skladno z navodili oziroma zahtevo davčnega organa«; glede prekrškovne odgovornosti pa je tudi še navedlo, da »fikcija vročitve omogoča pravno sklepanje o obstoju zavestne sestavine krivde«. Ob tem dodajamo, da Finančna uprava Republike Slovenije redno vabi zavezance, da jim v izogib nevšečnostim zaradi spregleda vročenega dokumenta prek e-Davkov pošljejo še svoj (oziroma pooblaščenčev) elektronski naslov. Na ta način namreč dodatno obveščajo, da je poskušana vročitev dokumenta. 14.3-33/2019.
Na področju davkov smo seveda obravnavali tudi druge zadeve. Med njimi želimo, ponovno zato, ker utegne biti širše zanimiva, nekaj dodatne pozornosti nameniti tisti, ob kateri se je (spet) pokazalo, da kaže tudi pri plačilu nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča nameniti vso potrebno pozornost navedbi sklica. Le pravilno izvršeno plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (na pravilen račun in s pravilno referenco) namreč zagotavlja usklajeno stanje knjigovodske evidence Finančne uprave Republike Slovenije s stanjem v evidenci zavezanca za davek. Varuh je npr. obravnaval zadevo pobudnice, ki je problematizirala, da je nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča plačala ob uporabi napačnega sklica, posledično pa je Finančna uprava Republike Slovenije zoper njo izdala sklep o davčni izvršbi, na podlagi katerega ji je delodajalec znesek odtegnil od plače. V konkretnem primeru torej ni šlo za nepravilnosti na strani oblasti, dodati pa vendarle gre vsaj še, da če zavezanec davek ali drugo dajatev plača v previsokem znesku glede na znesek obveznosti ali z napačno referenco, pa lahko poda vlogo za vračilo oziroma preknjižbo preveč ali napačno plačane dajatve na posebnem obrazcu.[9] 14.3-29/2020.
2.18.2 Uresničevanje preteklih Varuhovih priporočil
Varuh je priporočilo št. 119 (2019)[10] naslovil na Vlado Republike Slovenije, in sicer da naj sprejme učinkovite ukrepe za dokončanje denacionalizacije. Tudi po oceni vlade same v njenem odzivnem poročilu[11] gre za stalno nalogo, v zvezi z njo pa je bilo prikazanih nekaj relevantnih konkretnih okoliščin, ki kažejo, da sicer še vedno aktualnega stanja na predmetnem specifičnem pravnem področju realno gledano ne gre pripisovati neangažiranosti oblasti. Ne nazadnje je bilo od skupno 38.471 zadev, ki so jih upravne enote v reševanje prejele na podlagi denacionalizacijske zakonodaje, ob koncu leta 2019 pravnomočno rešenih 38.377, v reševanju pa ostajajo najtežje oziroma najobsežnejše denacionalizacijske zadeve, tako po vrednosti podržavljenega premoženja kot tudi teži pravnih dilem. Kakšne dodatne kritike oblastem realno gledano tule torej ne gre dajati, glede na stanje zadev pa Varuh vendarle mora pri svojem priporočilu še vztrajati.
S priporočilom št. 120 (2019) je Varuh priporočil Vladi Republike Slovenije, naj pripravi, sprejme in zagotovi izvedbo konkretnih ukrepov za ureditev lastništva vseh kategoriziranih cest, ki potekajo po zasebnih zemljiščih. Tudi v tem primeru gre za stalno nalogo. V vladinem odzivnem poročilu je glede tega priporočila izpostavljenih več vzpodbudnih podatkov[12], prav tako že v prejšnjem razdelku konkretneje poročamo o dobrodošli vzpostavitvi mehanizma spremljanja stanja urejanja kategoriziranih državnih in občinskih cest, ki potekajo po zasebnih zemljiščih. Glede na stanje zadev pa tudi pri tem priporočilu Varuh še naprej vztraja.
S priporočilom št. 121 (2019) je Varuh priporočil Ministrstvu za finance, naj odpravi zaostanke pri odločanju v pritožbenih postopkih glede davčnih obveznosti. Že v vladinem odzivnem poročilu[13] je to priporočilo označeno kot delno realizirano (Ministrstvo za finance pa konkretneje npr. tudi izpostavlja, da se je v primerjavi z letom 2016 število nerešenih pritožb zaradi ukrepov na organizacijskem in kadrovskem področju ter v zvezi z IT podporo zmanjšalo za 37 odstotkov), zato Varuh svoje priporočilo ponavlja tudi tokrat.
Varuhovo priporočilo št. 122 (2019) se je glasilo, da naj Vlada Republike Slovenije pripravi ureditev pravice do posebne davčne olajšave za preživljanje družinskih članov davčnega zavezanca (staršev in posvojiteljev) tako, da bo zavezanec lahko to olajšavo uveljavljal vedno, kadar bo družinske člane dejansko preživljal, neodvisno od tega, ali živijo z njim v skupnem gospodinjstvu ali institucionalnem varstvu, in zanje plačeval stroške. V skladu z ZDoh-2V, ki se je začel uporabljati s 1. 1. 2020, se za vzdrževane družinske člane štejejo tudi starši oziroma posvojitelji zavezanca, če nimajo lastnih dohodkov za preživljanje oziroma so ti manjši od višine posebne olajšave za vzdrževanega družinskega člana, določene v 3. točki prvega odstavka 114. člena tega zakona, in imajo po predpisih o prijavi prebivališča prijavljeno isto stalno prebivališče kot zavezanec ali so v institucionalnem varstvu v socialno varstvenem zavodu in zavezanec krije stroške teh storitev ali imajo zavezanec in starši oziroma posvojitelji sklenjen sporazum o preživnini v obliki izvršljivega notarskega zapisa v skladu z zakonom, ki ureja družinska razmerja, ter pod enakimi pogoji tudi starši oziroma posvojitelji zavezančevega zakonca, če zakonec ni zavezanec za dohodnino. Predmetnega priporočila Varuh tako ne ponavlja več.
S priporočilom št. 123 (2019) je Varuh priporočil Vladi Republike Slovenije, naj glede obdavčitve družinskih pokojnin spremeni ZDoh-2 tako, da se seznam dohodkov iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, od katerih se dohodnina ne plača, dopolni z navedbo družinske pokojnine, katere prejemnik je otrok, star do 18 oziroma 26 let, če se redno šola. Gre za priporočilo, ki ga je Varuh naslavljal že od leta 2016 dalje, tudi v tokratnem vladinem odzivnem poročilu[14] pa je bila realizacija zavrnjena zaradi nestrinjanja, z obrazložitvijo Ministrstva za finance, da je obdavčitev družinske pokojnine primerno urejena in da zato pri svojih razlogih za nerealizacijo vztraja. Še toliko bolj, ker gre pri davkih za področje, kjer ima zakonodajalec široko polje proste presoje, Varuh ocenjuje, da ponavljanje predmetnega priporočila še tokrat ne bi bilo smiselno, v kolikor se bomo še srečevali s tovrstnimi konkretnimi primeri, pa bomo tudi na to dolgoletno priporočilo ponovno spomnili.
Varuhovo priporočilo št. 124 je bilo, da naj se v Zakonu o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju ustrezno uredi pravica do obnovitvene rehabilitacije tako, da bodo določeni organi odločanja o tej pravici in pravne oblike varstva proti njihovim odločitvam. Ministrstvo za zdravje je v vladinem odzivnem poročilu[15] sicer napovedalo, da bo to preučilo v sklopu nadaljnjih aktivnosti priprave predloga novega Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, vendar to ne more zadostovati za to, da Varuh predmetnega priporočila ne bi ponovil tudi letos.
S priporočilom št. 125 (2019) je Varuh priporočil, da naj Ministrstvo za notranje zadeve skupaj z Ministrstvom za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti zagotovi, da se vročanje priporočene pošte in drugih pošiljk državnih organov oziroma drugih organov oblasti osebam s prijavljenim t. i. zakonskim prebivališčem uredi tako, da bo čim manj poseženo v pravice teh oseb. To priporočilo je bilo v vladinem odzivnem poročilu[16] zavrnjeno ob podrobni obrazložitvi in ga zato, upoštevajoč tudi njegovo abstraktno naravo, Varuh ne ponavlja več. Gl. pa sicer tudi razdelek 2.18.3.2.3.
2.18.3 Nova priporočila in dejavnosti Varuha
2.18.3.1 Nova priporočila Varuha
Varuh na področju drugih upravnih zadev za leto 2020 ne podaja nobenega novega priporočila.
Dejavnost Varuha z vsebinskimi pojasnili glede drugih upravnih zadev je podrobneje obravnavana nižje spodaj.
2.18.3.2 Kaže, da so nekatere določbe Statuta inženirske zbornice Slovenije neustavne
2.18.3.3 Slovenske oblasti so popačile zapis osebnega imena tuje državljanke
2.18.3.4 O problematiki vročanja priporočene pošte in drugih pošiljk osebam s prijavljenim t. i. zakonskim prebivališčem
2.18.3.5 Ob bistveni spremembi splošnega akta mora pripravljalec posebno pozornost nameniti tudi posamičnim aktom, izdanim na podlagi prejšnje ureditve
2.18.3.6 Ministrstvo za infrastrukturo je sledilo Varuhovemu predlogu glede vzpostavitve mehanizma spremljanja stanja urejanja problematike kategoriziranih cest po zasebnih zemljiščih
2.18.3.7 Videti je, da je bil Varuh uspešen s svojim posredovanjem tudi pri Mestni občini Novo mesto glede postopkov izdajanja dovoljenj za začasno ali občasno čezmerno obremenitev okolja s hrupom
2.18.3.8 Kadrovska stiska in veliko število zadev pač ne moreta biti upravičena razloga, zaradi katerih inšpekcijski postopek že več kot štiri leta ni niti uveden!
2.18.3.9 Varuh je s svojim posredovanjem presekal dolgotrajno reševanje pritožbe zoper odločbo o podaljšanju licence za opravljanje dela diplomirane medicinske sestre
[1] Zakonodajalec je z novelo ZDDV-1K, ki se uporablja od 1. januarja 2020, na novo določil razpone glob za prekrške, ki jih storijo davčni zavezanci – storilci prekrškov in njihove odgovorne osebe (sprememba 140., 141., 142. člena ZDDV-1). S tem so se razponi glob poenotili s tistimi, ki so uveljavljeni v zakonu, ki ureja davčni postopek, s tem pa je zagotovljena enakopravnejša obravnava davčnih zavezancev pri sankcioniranju davčnih prekrškov ne glede na to, s katerim zakonom o obdavčevanju je sankcija predpisana (predlog EVA 2019-1611-0004). Zakonodajalec je tako najnižjo globo za prekrške po 141. členu ZDDV-1 zvišal iz 2.000,00 na 3.000,00 EUR (za samostojne podjetnike posameznike oziroma posameznike, ki samostojno opravljajo dejavnost).
[2] Čas P., Jenull H., Orel N. (ur.): Zakon o prekrških s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 126.
[3] Čas P., Jenull H., Orel N. (ur.): Zakon o prekrških s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 317.
[4] Npr. v odločbi U-I-297/95 in U-I-122/13-13.
[5] Sodba VS RS št. IV Ips 9/2011, IV Ips 61/2012 in druge.
[6] Čas P., Jenull H., Orel N. (ur.): Zakon o prekrških s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 61.
[7] Skladno s 143. členom ZDDV-1 se sme v hitrem postopku o prekršku izreči globa tudi v znesku, ki je višji od najnižje predpisane globe, določene s tem zakonom, kar sicer po določbah ZP-1 ni dovoljeno.
[8] Sodba opr. št. IV Ips 18/2019.
[9] Gl. navodila za plačevanje davkov in drugih dajatev, ki so dostopna na spletnem portalu finančne uprave (https://www.fu.gov.si/fileadmin/Internet/Placevanje_in_izvrsba/Podrocja/Placevanje_davkov_in_drugih_dajatev/Opis/Placevanje_davkov_in_dajatev.docx).
[10] Str. 207 Letnega poročila Varuha za leto 2019. Enako velja tudi za vsa preostala priporočila iz tega podpoglavja.
[11] Str. 217–218.
[12] Str. 219–220.
[13] Str. 220.
[14] Str. 221.
[15] Str. 221.
[16] Str. 221–223.
* * *
2.18.3.2 Kaže, da so nekatere določbe Statuta inženirske zbornice Slovenije neustavne
Na Varuha se je obrnil pobudnik zaradi domnevno diskriminatornih členov ZAID in posrednem onemogočanju dela za nekatere inženirje. Priložil je odločbo, s katero je Inženirska zbornica Slovenije (v nadaljevanju: IZS) konec leta 2019 odločila, da se v imenik pooblaščenih inženirjev vpiše status mirovanja njegovega poklicnega naziva pooblaščeni inženir, saj naj ne bi izkazal pravnega razmerja, da opravlja delo stalno in trajno iz 5. člena ZAID. V obrazložitvi je IZS zapisala, da je voden na Zavodu RS za zaposlovanje kot brezposelna oseba, iz obrazca M-1 pa izhaja, da je kljub temu zaposlen 10 ur na teden. Po mnenju IZS ne izpolnjuje pogojev za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev, saj opravlja delo s krajšim delovnim časom, ostali del pa je brezposeln, kar pomeni, da poklicnih nalog tedaj zagotovo ne opravlja. Brezposelnost pa ni tista izjema, ki bi jo dovoljeval 67. člen ZDR-1 – sklicuje se namreč le na določbe ZPIZ-2, na ZZVZZ in ZSDP-1. Pobudnikov status brezposelnosti pa je bil urejen na podlagi določb ZUTD.
Varuh je opravil poizvedbo na MOP, v kateri smo opozorili, da je Varuh v zadnjem letu prejel več pobud, v katerih pobudniki izražajo nezadovoljstvo zaradi določbe tretjega odstavka 5. člena ZAID oziroma zaradi nerazumevanja termina, da pooblaščeni arhitekti in inženirji opravljajo svoje poklicne naloge stalno in trajno. Nadalje smo izpostavili, da iz predloga ZAID 2016-2550-0007 ni razbrati pojasnil v tej zvezi, najti je le poudarek, da morajo pooblaščeni arhitekti in inženirji opravljati svoje storitve dejansko, stalno in trajno, kar bo podrobneje konkretizirano v statutih poklicnih zbornic. V prvem odstavku 13. člena Statuta IZS je zapisano, da: "pooblaščeni inženir stalno in trajno opravlja poklicne naloge, če kontinuirano opravlja poklic pooblaščeni inženir v obliki iz 5. člena ZAID. Poklic pooblaščeni inženir mora opravljati kot svoj temeljni in praviloma edini poklic," v tretjem odstavku pa: "enako pooblaščeni inženir poklic opravlja stalno in trajno, če ima sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za polni delovni čas pri gospodarskem subjektu, ki izpolnjuje pogoje za opravljanje arhitekturne ali inženirske dejavnosti, v skladu z zakonom, ki ureja delovna razmerja, ali za krajši delovni čas v posebnih primerih v skladu z zakonom, ki ureja delovna razmerja." Navedeno kaže na to, da izpostavljena določba Statuta IZS dejansko omejuje delovanje pooblaščenih inženirjev. Iz konkretne odločbe, ki jo je izdala IZS, namreč izhaja, da se le-ta pri odločitvi o statusu mirovanja poklicnega naziva opira na tretji odstavek 5. člena ZAID, dejansko pa je izvedena določba 13. člena Statuta IZS – torej, da se IZS pri opredelitvi poklicnih nalog, ki se lahko opravljajo s pogodbo o zaposlitvi s krajšim delovnim časom, sklicuje na 67. člen ZDR-1, čeprav določbe ZAID navajajo zgolj "trajnost in stalnost" opravljanja poklicnih nalog.
Konec meseca maja smo prejeli odziv MOP. V njem pritrjujejo ugotovitvi Varuha in pojasnjujejo, da so se z navedenim problemom že srečali in IZS na to tudi opozorili z dopisom z dne 10. 9. 2019. V njem so jasno zapisali, da ZAID ne daje pooblastila, da lahko IZS v svojih aktih določi dodatne pogoje za vpis v imenik (ter za opravljanje nalog) pooblaščenih inženirjev. Nadalje pa, da je 13. člen Statuta IZS v tretjem in četrtem odstavku v nasprotju z določbami tretjega odstavka 5. člena ZAID, saj le-ta nikjer ne določa, da mora imeti pooblaščeni inženir sklenjeno pogodbo za polni delovni čas, temveč le določa, da opravlja pooblaščeni inženir naloge na podlagi delovnega razmerja pri gospodarski družbi, ki izpolnjuje pogoje za opravljanje arhitekturne in inženirske dejavnosti po določbah ZAID oziroma na podlagi drugega pravnega razmerja o opravljanju dela za družbo, ki izpolnjuje pogoje za opravljanje arhitekturne in inženirske dejavnosti po določbah ZAID, če je pooblaščeni inženir hkrati tudi družbenik. Obe določbi 13. člena Statuta zaostrujeta pogoje opravljanja nalog pooblaščenega inženirja, s četrtim odstavkom 13. člena Statuta pa se celo onemogoča pooblaščenemu inženirju družbeniku, da opravlja naloge pooblaščenega inženirja na podlagi drugega pravnega razmerja. Z navedenima določbama se posega v ureditev reguliranih poklicev, ki so zaradi prostega pretoka blaga in storitev regulirani le v izjemnih primerih ter na podlagi določb zakona.
MOP je pojasnil, da se z IZS še dogovarja, kako situacijo rešiti, glede na to, da je bilo ob sprejemu Statuta IZS dano soglasje. Varuh bo tako usklajevalne aktivnosti MOP in IZS spremljal še naprej, pobudo pa smo šteli za utemeljeno, saj so izpostavljene določbe Statuta IZS videti v neskladju s 153. členom v povezavi s 121. členom Ustave Republike Slovenije. 14.0-1/2020.
2.18.3.3 Slovenske oblasti so popačile zapis osebnega imena tuje državljanke
Varuh je obravnaval pobudo državljanke Ruske federacije, ki je s sklenitvijo zakonske zveze s slovenskim državljanom prevzela priimek, ki vsebuje šumnik. Na podlagi izpiska iz matičnega registra o sklenjeni zakonski zvezi je imenovana sodna tolmačka za ruski jezik prevedla priimek neposredno v ruski jezik – tudi črko "Č" – v cirilično pisavo. Zapis v cirilični obliki je prevzela Ruska federacija kot prvi zapis v pobudničinem potnem listu, poleg pa pripisala še latinični zapis brez šumnikov, v skladu z ICAO standardom. Pobudnica je problematizirala, da se za uporabo v uradnih evidencah pri slovenskih organih upošteva drugo obliko zapisa, torej brez šumnika (pri tem se je upravni organ skliceval na 96. člen ZTuj-2, ki določa, da mora tujec med prebivanjem na območju Republike Slovenije uporabljati osebno ime, ki ga ima po predpisih svoje države, če v zakonu ali mednarodni pogodbi ni drugače določeno). Kot naj bi pobudnici upravni organ še pojasnil, računalniški program omogoča zgolj uporabo osnovne latinične pisave, tj. brez šumnika, da pa se lahko problem reši z vpisom priimka s črko "Č" v potni list oziroma vpisom razlage glede uporabe imena v Republiki Sloveniji. Na Veleposlaništvu Ruske federacije naj bi se že odzvali, da na potnem listu ni prostora za takšne razlage ter da bi morala Republika Slovenija priimek ustrezno pretvoriti tudi iz ICAO transkripcije – izdali pa so potrdilo, v katerem je zapisano, da se v ruski potni list osebno ime zapiše v ruskem in angleškem jeziku, pri čemer se prevod naredi po pravilih angleškega prečrkovanja (angleške transliteracije), ki ne predvidevajo uporabe nadvrstičnih simbolov, potrebnih za zapisovanje nekaterih črk, med drugim tudi črk slovenske abecede (Š, Č, Ž), nadalje pa so poudarili, da se priimek ruske državljanke v slovenščini pravilno zapiše s šumnikom.
Varuh je na MNZ naslovil mnenje, v katerem je poudaril, da mu je znana določba 96. člena ZTuj-2, ki pravi, da mora tujec med prebivanjem na območju Republike Slovenije uporabljati osebno ime, ki ga ima po predpisih svoje države. Vendar pa se kaže zgolj povzemanje oblike zapisa priimka prečrkovanega v latinico s črkovnim naborom, ki ne vsebuje črke »Č«, za uporabo v vsakdanjem življenju na ozemlju Republike Slovenije neprimerno. Opozorili smo, da bi lahko šlo za neutemeljen poseg v zasebno in družinsko življenje, saj pobudničin priimek kaže na pravno in rodbinsko vez z njenim možem in mladoletnim otrokom, hkrati pa popačen zapis slovenskega priimka na slovenskem ozemlju, kjer prebivajo, za njeno družino predstavlja nenehne nevšečnosti in pojasnjevanje tako v formalnih kot tudi neformalnih razmerjih. MNZ smo tako predlagali, da preučijo možnosti za spremembo obstoječe jezikovne politike v konkretnem ter v drugih podobnih primerih. Nenazadnje tudi zapis s ciriličnimi črkami predstavlja dosleden zapis slovenskega priimka črke za črko (transliteracija) in ga je kot takega zapisala Rusija v uradni dokument svoje državljanke.
MNZ je v odzivu ponovilo, da se vsaka država sama odloči, kako bo zapisovala osebna imena svojih državljanov v potne listine, to je na biografsko stran potne listine. 96. člen ZTuj-2 Republiki Sloveniji oziroma njenim organom narekuje upoštevanje tega zapisa. Takšna zakonska ureditev po mnenju ministrstva sledi tudi ureditvi Zakona o mednarodnem zasebnem pravu in postopku. V skladu s tem zakonom (14. člen) se za vprašanja osebnega imena uporabi pravo države, katere državljan je oseba (ki se ji določa ali spreminja osebno ime). Ministrstvo je pobudnico tako napotilo k morebitni rešitvi zadeve v matični državi, torej, da se njeno osebno ime vpiše na biografsko stran njene potne listine tudi v latinici s šumnikom.
Varuh tako pobudnici ni mogel pomagati drugače kot s povzetim napotilom MNZ. Še vedno pa menimo, da je osebno ime tako pomembno sredstvo osebne identifikacije in povezave z družino, da bi kazalo preučiti možnosti uporabe drugačne jezikovne politike, torej ustreznega prečrkovanja oziroma pravilne uporabe slovenskega priimka – kar po naši oceni (vsaj v konkretnem primeru) niti ne bi bilo v nasprotju z določbami, ki jih izpostavlja ministrstvo. (14.0-4/2019)
2.18.3.4 O problematiki vročanja priporočene pošte in drugih pošiljk osebam s prijavljenim t. i. zakonskim prebivališčem
Varuh ocenjuje, da bi morala država aktivneje zasledovati možnost dejanske vročitve tudi za osebe s prijavljenim t. i. zakonskim prebivališčem. Vročitev je namreč zelo pomemben institut, saj so nanj vezani določeni pravni učinki – je eden od elementov ustavnih pravic obrambe oziroma enakega varstva pravic, saj se stranka, če ji ključni dokumenti niso vročeni, ne more informirati o zadevi (82. člen ZUP), niti izjaviti (7. in 9. člen ZUP, temeljno načelo zaslišanja), niti se učinkovito pritožiti oziroma izpodbijati zakonitost pred sodiščem (23., 25., 120. in 157. člen URS, 6., 13., 214. in 237. člen ZUP)[1].
Na Varuha se že več let obračajo osebe s prijavljenim t. i. zakonskim prebivališčem zaradi težav pri prejemanju priporočene pošte in drugih pošiljk s strani organov oblasti; kot tudi organi, ki izražajo zaskrbljenost, da iz navedenega razloga pravice teh oseb v postopkih, ki jih vodijo, niso ustrezno varovane (npr. sodišča, centri za socialno delo). Če najprej povzamemo pravila ZUP, se, če je naslovnik fizična oseba (bodisi strankin zastopnik bodisi stranka sama, ki zastopnika nima), vroča: v postopkih po uradni dolžnosti (na naslov za vročanje in če to ne uspe, z javnim naznanilom); v postopkih na zahtevo stranke (na naslov, ki ga sporoči stranka, če ne uspe, na drug vročevalcu morebiti poznan naslov, če tudi tu ne uspe, na registrirani naslov, in slednjič ediktno, tj. z javnim naznanilom).[2] Varuh na pomanjkljivosti oziroma posledice takšne ureditve za osebe s prijavljenim t. i. zakonskim prebivališčem opozarja že od leta 2013. Ker je v času, ko se je zakonsko prebivališče lahko prijavilo zgolj na naslov CSD, iz prejetih pobud izhajala neenotna praksa pri rokovanju s prejeto pošto, naslovljeno na te osebe (nekateri so prejeto pošto dejansko vročali uporabnikom, pri drugih pa se je pošta kar 'izgubila'), se je Varuh s pozivom za iskanje ustreznih rešitev izpostavljene problematike obrnil na MDDSZ ter na MNZ.
MDDSZ se je odzvalo s pojasnilom, da so od MNZ pridobili stališče, da za osebe, ki jim je določeno zakonsko prebivališče na naslovu CSD, CSD niso dolžni sprejemati in tudi ne vročati nobenih poštnih pošiljk, saj so zgolj »gostitelj naslovov zakonskih prebivališč«. Z ZPPreb-1 se je nato na novo uredilo prijavo zakonskega prebivališča na naslov občine, na območju katere posameznik stalno prebiva (razen v primerih iz tretjega odstavka 19. člena), ob tem pa v tretjem odstavku 25. člena ZPPreb-1 izrecno zapisalo, da naslov t. i. zakonskega prebivališča ne more biti tudi naslov za vročanje. V Centralnem registru prebivalstva se vodi tudi dodatna oznaka, ki zakonsko prebivališče (vezano zgolj na območje prebivanja, ne pa na dejansko naselitev na naslovu) ločuje od sicer redno prijavljenega stalnega prebivališča. Ker je temeljni namen ZPPreb-1 zgolj registracija posameznikovega prebivališča, je po mnenju MNZ ureditev ustreznega načina vročanja sodnih in drugih pisanj državnih organov lahko le predmet urejanja posameznih procesnih predpisov, po oceni MNZ zlasti ZUP ter procesnih predpisov s področja sodnih postopkov.
Varuh se je tako v mesecu maju obrnil še na MJU, in sicer s poudarkom, da oznaka "fiktivnega naslova" ob prijavi t. i. zakonskega prebivališča, problematike komuniciranja med državo in osebami s prijavljenim t. i. zakonskim prebivališčem ne rešuje v celoti, saj, še posebej v postopkih, uvedenih po uradni dolžnosti, praktično izključi možnost dejanske seznanitve teh oseb z akti oziroma dejanji organov. MJU je v svojem odzivu izrazilo zavedanje posebnega položaja oseb z zakonskim prebivališčem in njihovih možnosti vključitve v upravni postopek, ko se odloča o njihovem pravnem položaju. Med drugim so zapisali, da je vročanje z javnim naznanilom, ko se na oglasni deski organa in na državnem portalu eUprava objavi sporočilo o izdaji dokumenta in možnosti njegovega prevzema, zadnja možnost seznanjanja naslovnika, ki jo v postopku vročanja uporabi organ. Glede fiktivne vročitve z javnim naznanilom, ko ima organ opraviti z neznanimi ali nedoločljivimi osebami (94. člen ZUP) ali ko stranka med postopkom opusti dolžno naznanilo organu, da je spremenila naslov dejanskega prebivališča (96. člen ZUP), nimajo pomislekov o ustreznosti zakonske ureditve. Enako velja za primere oseb, ki ne izpolnijo zakonske obveznosti prijave prebivališča oziroma naslova za vročanje. Poudarili pa so, da pri osebah, ki jim je država na temelju ZPPreb-1 določila zakonsko prebivališče, o opustitvi dolžne prijave prebivališča ali naslova za vročanje ne moremo govoriti. Položaj tistih, ki namenoma ali iz malomarnosti ravnajo v nasprotju z zakonskimi obveznostmi, in ostalih, ki jim takšnega ravnanja ni mogoče očitati, se po naravi stvari razlikuje.
MJU je nadalje izpostavilo že obstoječo možnost elektronskega vročanja po drugem odstavku 83. člena ZUP[3], ob tem pa tudi dejstvo, da gre v takšnem primeru le za posamične upravne zadeve, ko organ v postopku razpolaga z elektronskim naslovom. Povzeli so, da navedeno torej predpostavlja, da se je oseba predhodno vključila v postopek, zato ta določba ne rešuje splošne problematike vročanja vseh uradnih pisanj posameznikom z določenim zakonskim prebivališčem. Hkrati so opozorili, da gre pri obravnavani problematiki za osebe, ki so zaradi materialnega položaja precej omejene tudi pri elektronskem poslovanju. MJU je zato v preteklosti že predlagalo spremembo ZUP, ki bi omogočila večjo možnost seznanitve z akti in dejanji organa tako, da bi se javno naznanilo objavilo tudi na oglasni deski organa oziroma institucije, pri kateri ima oseba prijavljeno zakonsko prebivališče, saj se s tem sledi kraju, kjer se oseba pogosteje nahaja – vendar pa novela ZUP-I, s katero je bila sicer poskušana poenostavitev in poenotenje sistema vročanja v vseh upravnih zadevah, ni bila podprta v Državnem zboru Republike Slovenije.
Varuh je na Vlado Republike Slovenije že naslovil priporočilo, da zagotovi pripravo predlogov takšnih zakonodajnih sprememb, po katerih bi bilo vročanje priporočene pošte in drugih pošiljk s strani državnih organov oziroma ostalih organov oblasti osebam s prijavljenim t. i. zakonskim prebivališčem urejeno na način, ki bo v največji možni meri nevtraliziral (tudi s strani samih ministrstev že) prepoznane pomanjkljivosti (gl. razdelek 2.18.2). Vlada se je v mesecu decembru tudi odzvala s sporočilom, da bodo problematiko poskušali v največji meri upoštevati pri bodočih spremembah in dopolnitvah predpisov, da bi pomanjkljivosti čim bolj nevtralizirali oziroma odpravili. To bi posledično lahko pripeljalo do možnosti večjega vključevanja posameznikov z zakonskim prebivališčem v konkretni postopek državnih organov, s tem pa tudi njihove boljše seznanitve z akti in dejanji organa. 14.5-46/2019.
2.18.3.5 Ob bistveni spremembi splošnega akta mora pripravljalec posebno pozornost nameniti tudi posamičnim aktom, izdanim na podlagi prejšnje ureditve
Varuh je kot širše vprašanje obravnaval zaznano problematiko nevalorizacije doživljenjskih mesečnih rent po ZZVN. Po nam znanih informacijah naj bi upravičenci do teh rent razpolagali z odločbami upravnih enot, ki določajo, da se zneski rent, enako kot pokojnine, mesečno valorizirajo. Zneski naj bi se nekaj let valorizirali, nato pa ne več. Upravičenci menijo, da je takšno ravnanje nepravično. Glede na navedeno smo se z več poizvedbami obrnili na MDDSZ, ki je nanje tudi odgovorilo – pojasnilo je, da so pristojne upravne enote na podlagi ZZVN, ki je začel veljati z januarjem 1996, izdajale odločbe o priznanju statusa žrtve vojnega nasilja in v izreku vsakokratnih odločb zapisale, da se priznana doživljenjska mesečna renta valorizira tako kot pokojnine. To je veljalo do uveljavitve ZUTPG v letu 2006, s katerim se je določila višina, enotni način in rok usklajevanja posameznih vrst transferjev posameznikom in gospodinjstvom, ki se izplačujejo iz javnih finančnih virov[4]. ZUTPG je tako drugače določil višino, način in rok usklajevanja doživljenjske mesečne rente, zato se po navedbah ministrstva niso popravljali izreki že izdanih odločb, ampak so upravne enote na podlagi 214. ter 218. člena ZUP izdajale uradne zaznamke. Zadnja uskladitev transferjev posameznikom in gospodinjstvom je bila na tej podlagi izvršena v juliju 2011, razloge za kasnejšo dolgoletno nevalorizacijo pa je ministrstvo pojasnilo v številnih preteklih interventnih zakonih. Ob upoštevanju dejstva, da ZIPRS1819-A ne vsebuje določbe o odložitvi usklajevanja, je bila navedena renta ponovno usklajena s 1. 7. 2019.
Varuha pojasnila MDDSZ niso prepričala. Iz njegove obrazložitve je namreč izhajalo, da je v posamična dokončna urejena pravna razmerja mogoče enostransko poseči s splošnim pravnim aktom, zoper katerega učinkovitega pravnega sredstva (z morebitno izjemo sprožitve t. i. nepravega upravnega spora) ni. To je po mnenju Varuha v nasprotju z načelom zaupanja v pravo ter pravno državo nasploh, prav tako pa takšno razumevanje dejansko izniči pravnomočnost kot eno izmed temeljnih prvin dokončno urejenega pravnega razmerja. Pojasnili smo, da so trdnost, trajnost in nespremenljivost bistvene lastnosti pravnomočne odločbe, pravnomočnost sama pa temelji na prepovedi poseganja v pridobljene pravice in naložene obveznosti ter na zaupanju v pravo. Odločena stvar ima za stranke naravo zakona (res iudicata facit ius inter partes). Tudi URS v 158. členu določa, da je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenem z zakonom (torej praviloma z uporabo izrednih pravnih sredstev). Vsekakor pa uradni zaznamki, ki so v skladu z določbo 223. člena ZUP in v zvezi s samimi odločbami namenjeni popravi »tehničnih« pomot, ne morejo pa poseči v pravnomočno urejena razmerja, saj se v obliki uradnih zaznamkov zapisujejo manj pomembna procesna dejanja, kar pa »sprememba« odločbe ni.
S trditvijo MDDSZ, da upravičenci niso bili oškodovani, ko je šlo za izvrševanje njihovih pravnomočnih odločb, se prav tako nismo mogli strinjati, predvsem zaradi dejstva, ker se zneski sploh niso valorizirali v obdobju od julija 2011 do julija 2019, neskladno z izreki teh odločb pa so se valorizirali vse od 1. 1. 2006, ko je pričel veljati ZUTPG. Hipotetično seveda vsaka posamezna valorizacija predstavlja običajno le manjši odstotni delež od nominalnega zneska rente, vendar se ti zneski, do katerih so žrtve vojnega nasilja upravičene na podlagi pravnomočnih odločb v tako dolgem obdobju, seveda seštevajo, kar ob hkratnem številu upravičencev (po navedbah ministrstva okoli 20.000) lahko pomeni znatno neupravičeno prikrajšanje večjega števila upravičencev do ustrezne valorizacije doživljenjske mesečne rente. Prav tako smo morali pojasniti, da so določbe o valorizaciji mesečnih rent skladno s pokojninami, glede na to, da so vsebovane v izrekih predmetnih odločb, sestavni del pravice do doživljenjske mesečne rente. Njihov namen je namreč ohranjanje (realne) vrednosti nominalno določenih mesečnih zneskov. Glede na to, da je bila sama valorizacija vezana na (sicer ne vedno predvidljiv) trenutek valorizacije pokojnin, je tudi po našem stališču »prilagoditev« pravnomočnih odločb z uradnimi zaznamki ob vsakokratni valorizaciji pokojnin povsem primeren način, saj dejansko gre zgolj za prilagoditev končnega zneska, ki ga upravičenec prejme. Ni pa mogoče na enak način postopati s pravnomočnimi odločbami v primeru bistvene spremembe splošnega predpisa, saj zgoraj omenjena sprememba (ZUTPG) ni »zgolj tehnično« posegla v način ali odstotek valorizacije mesečnih rent, ampak je njihovo valorizacijo sprva bistveno preoblikovala, nato pa so jo z interventnimi zakoni očitno ukinili, s tem pa je bil izvršen enostranski poseg v izreke pravnomočnih posamičnih odločb. Ločevati je torej treba med prilagoditvijo načina izvajanja pravice in hkratne dolžnost države, da jo zagotovi, ter ukinitvijo pravice, do katere je z omenjeno spremembo ZUTPG ter s poznejšo interventno zakonodajo očitno prišlo.
Ne glede na vse navedeno pa glede na časovno oddaljenost spornega obdobja, ob hkratnem upoštevanju dejstva, da so se rente uskladile s 1. 7. 2019, naknadno izdajanje novih odločb (sedaj) tudi po stališču Varuha ne bi bilo primerno. Tudi sicer imajo oziroma so imeli upravičenci ob odsotnosti prostovoljne izpolnitve obveznosti, naložene s pravnomočno odločbo (v danem primeru dolžnost države, da valorizira zneske enako kot pokojnine), možnost sprožitve upravne izvršbe. Ali (če sploh) ter v kakšnem obsegu so se upravičenci posluževali te možnosti, Varuhu ni znano. Kljub temu pa je po prepričanju Varuha pomembno, da se pretekle neskladnosti ravnanja vseh organov v 'odločevalski verigi', torej tistih, ki posamezni ukrep predlagajo, tisti, ki ga sprejmejo, pa tudi tisti, ki ga izvršujejo, ne ponovijo tudi v prihodnje. Vsled navedenemu smo na ministrstvo naslovili gornje priporočilo, ki ga je to tudi sprejelo ter zagotovilo, da bo v prihodnje zasledovalo njegov namen. 14.5-29/2020.
2.18.3.6 Ministrstvo za infrastrukturo je sledilo Varuhovemu predlogu glede vzpostavitve mehanizma spremljanja stanja urejanja problematike kategoriziranih cest po zasebnih zemljiščih
Varuh že več let obravnava problematiko kategorizacije javnih cest, ki potekajo po zasebnih zemljiščih, s poudarkom na občinskih cestah. O problematiki poročamo vsakoletno v Letnih poročilih Varuha, prav tako pa smo se v zvezi s tem že obrnili na pristojno MZI tako pisno kot tudi v okviru vsakokratnih srečanj z aktualnim ministrom oziroma ministrico. Dovoljšnega izboljšanja stanja Varuh tekom let ni zaznal, nasprotno, še vedno prejema veliko pobud v zvezi s spornimi kategorizacijami javnih cest. Vsled navedenemu smo se ponovno obrnili na MZI z namenom, da predstavi svoje videvanje predmetne problematike, da sporoči, katere ukrepe je v smislu sistemskega pristopa k reševanju problematike izvedlo, ter da sporoči predvideno časovnico nadaljnjih aktivnosti.
MZI je med drugim izrazilo splošno strinjanje z Varuhom, da je trenutno stanje nedopustno. Napredek pri reševanju pa po mnenju MZI predstavljata dva v letih 2017 in 2018 sprejeta sistemska predpisa. Tako ZEDRZ, ki je pričel veljati 15. 3. 2018, od upravljavcev kategoriziranih cest zahteva, da v zemljiškem katastru evidentirajo dejansko rabo zemljišč, na katerih leži cestna infrastruktura, ne glede na lastništvo zemljišča, in sicer do 1. 6. 2019. Glavno prednost novega ZUrep-2, ki se je pričel uporabljati s 1. 6. 2018, pa MZI vidi v aktivni legitimaciji lastnika zemljišča v razlastitvenem postopku.
Iz številnih nadalje izmenjanih stališč med Varuhom ter MZI v okviru obravnave predmetne problematike smo ugotovili, da je trenutni sistem »urejanja« te problematike predvsem reaktiven (vprašanja lastništva na kategoriziranih cestah se rešujejo posamično v okviru vsakega posameznega postopka kategorizacije, dekategorizacije, razlastitve ipd.) in ne proaktiven, torej takšen, ki bi vsaj srednjeročno lahko zagotovil rešitev te več desetletne problematike, neodvisno od (ne)aktivnosti posameznih občin ali posameznih lastnikov zemljišč, po katerih potekajo javne kategorizirane ceste. Po Varuhovem prepričanju bi morala država imeti vsaj z vidika spremljanja stanja lastniškega urejanja aktivnejšo vlogo. Ne gre namreč spregledati rdeče niti sedaj zelo obsežne prakse Ustavnega sodišča Republike Slovenije, iz katere izhaja dolgoletna nedopustna pasivnost občin pri ureditvi predmetne problematike v razumnem času. Enako je pri obravnavi številnih pobud ugotovil tudi Varuh. Vsled navedenemu smo MZI podali predlog o vzpostavitvi ustreznega mehanizma sledenja napredku urejanja predmetne problematike, kateremu je MZI sledilo. Tako je sedaj upravljavec Matične evidence dejanske rabe zemljišč javne cestne in javne železniške infrastrukture, tj. Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo, na svoji spletni strani pričela s tekočim obveščanjem javnosti o napredku evidentiranja dejanske rabe zemljišč javne cestne infrastrukture v matični evidenci, ki jo vodi. Navedena direkcija tako na svoji spletni strani objavlja aktualno stanje zajetih podatkov dejanske rabe javne prometne infrastrukture glede na aktivnost posameznih upravljavcev javne cestne in železniške infrastrukture, sezname pa posodablja enkrat mesečno. Vzpostavitev mehanizma sledenja na Varuhovo pobudo štejemo za uspeh. 14.2-29/2018.
2.18.3.7 Videti je, da je bil Varuh uspešen s svojim posredovanjem tudi pri Mestni občini Novo mesto glede postopkov izdajanja dovoljenj za začasno ali občasno čezmerno obremenitev okolja s hrupom
Varuh je obravnaval tudi problematiko pogostosti prireditev v centru Novega mesta, za katere so potrebna dovoljenja za začasno ali občasno čezmerno obremenitev okolja s hrupom. Ob tem smo v zvezi z dovoljenjem za začasno ali občasno čezmerno obremenitev okolja s hrupom št. 35407-9/2016-3 (603) z dne 29. 4. 2016 Mestni občini Novo mesto (v nadaljevanju: MONM) že v letu 2019 posredovali mnenje, v katerem smo navedli, da po mnenju Varuha ne upošteva, da se tovrstna dovoljenja v skladu s prvim odstavkom 94. člena ZVO-1 izdajajo kot izjema od splošne prepovedi čezmerne obremenitve s hrupom. Kot kritično v postopkih izdaje tovrstnih dovoljenj smo izpostavili tudi (ne)upoštevanje pravil splošnega upravnega postopka, predvsem glede vključevanja v postopek tistih oseb, katerih pravni interes bi bil lahko prizadet oziroma na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Prav tako smo v omenjenem mnenju Varuha v zvezi s predmetnim dovoljenjem izpostavili še naslednja dejstva: zahtevo za izdajo dovoljenja je podala MONM; dovoljenje je izdala občinska uprava MONM; upravljalec prireditvenih prostorov je MONM; evidenco o uporabi zvočnih naprav ter podatke o uporabi zvočnih naprav vodi odgovorna oseba prireditvenega prostora, tj. uslužbenec MONM; dovoljenje je izdano za 10 (!) let; v postopku niso sodelovale, niti ni iz dovoljenja razvidno, da bi bile vanj povabljene, osebe, katerih pravni interes bi bil lahko prizadet oziroma na katerih pravice ali pravne koristi bi odločba (dovoljenje) lahko vplivala; morebitno pritožbo zoper dovoljenje bi obravnaval župan MONM. Dodali smo tudi, da je dovoljenje torej izdala MONM sama sebi, brez da bi v postopek vsaj poskušala vključiti morebitne stranske udeležence, kar že samo po sebi lahko zbuja dvom o morebitnem arbitrarnem odločanju oziroma samovolji lokalne skupnosti. Edina stranka v postopku je bila MONM, ki se je (kot vlagatelj vloge) pravnemu sredstvu oziroma pravici do pritožbe odpovedala. Na podlagi obravnavanega dovoljenja pa potekajo številne prireditve (in bodo lahko potekale še vse do 1. 5. 2026) s čezmerno obremenitvijo okolja s hrupom, pri čemer najbližji stanovalci nimajo nobene možnosti oziroma dostopa do pravnega sredstva, kot bi jih imeli na voljo v primeru, če bi se dovoljenja izdajala posamično za vsako prireditev posebej.
Varuh je bil nadalje v začetku leta 2020 seznanjen z dopolnilnim dovoljenjem št. 35407-44/2019-2 (612) z dne 20. 12. 2019, iz katerega je med drugim izhajalo, da je bil podan predlog za obnovo postopka, v katerem je bilo izdano dovoljenje št. 35407-9/2016-3 (603) z dne 29. 4. 2016, vendar o njem še ni bilo odločeno. Varuh se je ponovno obrnil na MONM, tokrat za pojasnilo o stanju postopka o zgoraj omenjenem predlogu za obnovo postopka. Odgovor MONM smo prejeli, priložili pa so tudi dopis župana z dne 29. 1. 2020, s katerim je na podlagi vložene pritožbe na molk organa župan rok za izdajo odločbe o predlogu za obnovo postopka podaljšal za en mesec, ter sklep MONM z dne 6. 3. 2020, s katerim je bilo predlogu za obnovo postopka delno ugodeno. Iz pojasnil MONM je izhajalo, da so predlog za obnovo predmetnega postopka prejeli že maja 2019, januarja 2020 pa so prejeli pritožbo zaradi molka organa. Katera dejanja v postopku so bila opravljena v vmesnem času, iz pojasnil ni bilo razvidno, zato je šlo šteti, da predlog za obnovo postopka kar osem mesecev ni bil obravnavan, pač pa ga je MONM začela obravnavati šele po prejemu pritožbe zaradi molka organa. Po prejemu pritožbe zaradi molka organa je župan MONM z dopisom z dne 29. 1. 2020 rok za izdajo odločbe o predlogu za obnovo postopka podaljšal za en mesec.
MONM smo izpostavili, da 255. člen ZUP določa, da če se je stranka pritožila zato, ker o njeni zahtevi organ prve stopnje ni izdal odločbe[5], zahteva organ druge stopnje, naj mu organ prve stopnje sporoči, zakaj odločbe ni pravočasno izdal. Če spozna, da odločba iz opravičenih razlogov oziroma iz razlogov, ki so na strani stranke, ni bila pravočasno izdana, podaljša organu prve stopnje rok za odločbo za toliko časa, kolikor je trajal razlog za zamudo, vendar ne več kot za en mesec. Iz dopisa župana MONM ni bilo razvidno, ali je župan od organa prve stopnje zahteval pojasnilo, zakaj odločbe ni pravočasno izdal, prav tako niso razvidni opravičeni razlogi oziroma razlogi, ki so na strani stranke, zaradi katerih odločba ni bila pravočasno izdana, oziroma zaradi katerih je župan podaljšal organu prve stopnje rok za en mesec. Tudi iz sklepa MONM z dne 6. 3. 2020, s katerim je bilo predlogu za obnovo postopka delno ugodeno, razlogi za dolgotrajnost postopka niso razvidni, prav tako iz njega ne izhaja, da bi bili ti na strani stranke. Je pa MONM pojasnilom priložila tudi sklep z dne 6. 3. 2020, s katerim je bilo predlogu za obnovo postopka delno ugodeno, in sicer v delu, ki se nanaša na prireditveni prostor Glavni trg in v katerem so se pobudniki predloga za obnovo postopka sklicevali na 9. odstavek 260. člena ZUP, v skladu s katerim se postopek obnovi, če osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena, ni bila dana možnost udeležbe v postopku.
Na podlagi dejstva, da je bil postopek delno obnovljen na podlagi devete točke 260. člena ZUP (osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena, ni bila dana možnost udeležbe v postopku), na kar je v svojem mnenju že opozarjal Varuh, ugotavljamo, da je MONM z delno obnovo postopka vsaj delno sledila zgoraj navedenemu mnenju Varuha. Ob tem smo MONM ponovno predlagali, da zgoraj navedene okoliščine upošteva v obnovljenem postopku, postopek pa vodi v skladu z ZUP ter v zakonsko določenem roku tudi odloči. Po naši oceni je bilo tako v zadevi kršeno načelo dobrega upravljanja, posredovanje Varuha pa (vsaj deloma) uspešno. 14.5-1/2020.
2.18.3.8 Kadrovska stiska in veliko število zadev pač ne moreta biti upravičena razloga, zaradi katerih inšpekcijski postopek že več kot štiri leta ni niti uveden!
Eden izmed pobudnikov je problematiziral dolgotrajno obravnavo prijave na IRSOP. Navajal je, da je prijavo neskladne gradnje tjakaj vložil pred štirimi leti, a kljub svoji izrecni zahtevi, naj ga inšpektor o uvedbi postopka in sprejetih ukrepih seznani, dotlej, razen obvestila o evidentiranju zadeve, ni prejel nikakršne informacije o postopku.
Na Varuhovo poizvedovanje je IRSOP odgovoril, da je pobudnikova prijava rangirana, inšpekcijski postopek pa še ni bil uveden – v zvezi s čimer so dodatno navedli, da se gradbena inšpekcija že dalj časa sooča z velikim številom prijav. Ker se prijave razvrščajo glede na predhodno določene kriterije, kot so stopnja javnega interesa, faza izvajanja gradnje, vrsta kršitve ter lastnosti in namen objekta, gradbeni inšpektorji vsako prejeto prijavo obravnavajo, ko je glede na kriterije za razvrščanje na vrsti za obravnavo. Kot razlog za zakasnitev pri obravnavi prijav je IRSOP navedel, da gradbeni inšpektorji zaradi obilice že odprtih inšpekcijskih postopkov in ob vsakodnevnih prijavah domnevnih nepravilnosti ne uspejo ažurno reševati vseh vlog inšpekcijskih zavezancev, kaj šele uresničiti želje prijaviteljev po čimprejšnji obravnavi njihovih zahtevkov.
Varuh razlogov, zaradi katerih konkretni inšpekcijski postopek že več kot štiri leta ni bil uveden, ni mogel sprejeti, saj bi moral organ z ustrezno organizacijo dela poskrbeti za nemoten tek delovnega procesa. Varuhovo načelno stališče je, da je povečan obseg upravnih zadev, ki jih mora reševati upravni organ, načeloma sicer lahko nekaj časa opravičen razlog za to, da organ ne postopa in odloča v razumnem roku, vendar ne več po poteku časa, ki je nujno potreben za organizacijsko in/ali kadrovsko prilagoditev povečanemu obsegu zadev.
Varuh na sistemski ravni že leta opozarja na problematiko dolgotrajnosti inšpekcijskih postopkov in posledično premalo učinkovito vodenje inšpekcijskih postopkov. Kljub temu še vedno ob obravnavi vsakokratnih novih pobud ugotavljamo, da se stanje ne izboljšuje, kar kaže na to, da doslej sprejeti ukrepi niso bili učinkoviti. 14.5-22/2020.
2.18.3.9 Varuh je s svojim posredovanjem presekal dolgotrajno reševanje pritožbe zoper odločbo o podaljšanju licence za opravljanje dela diplomirane medicinske sestre
Na Varuha se je v zvezi s postopkom odločanja o pritožbi zoper začasno odločbo Zbornice zdravstvene in babiške nege – Zveze strokovnih društev medicinskih sester, babic in zdravstvenih tehnikov Slovenije (v nadaljevanju: zbornica) obrnila pobudnica. V pobudi je navedla, da na odločitev MZ o svoji pritožbi čaka že skoraj dve leti.
MZ je po Varuhovem posredovanju izdalo odločbo, s katero je odločilo o pobudničini pritožbi zoper začasno odločbo zbornice.
V skladu z določbo 256. člena ZUP mora biti odločba o pritožbi izdana in vročena stranki takoj, ko je to mogoče, najpozneje pa v dveh mesecih od dneva, ko je organ prejel popolno pritožbo. V obravnavanem primeru je pritožbeni organ za odločitev o pritožbi potreboval kar 23 mesecev, kar pomeni, da z zakonom predpisani rok ni bil spoštovan. Iz odziva ministrstva Varuhu je izhajalo, da je do zamude pri izdaji odločbe prišlo zaradi velikega števila upravnih zadev v obravnavi v Sektorju za dostopnost zdravstvenega varstva Direktorata za zdravstveno varstvo in odhoda treh sodelavcev v času odločanja o predmetni zadevi. Glavni razlog za zamudo pa naj bi bila zapletenost primera.
Po mnenju Varuha je nedopustno, da je od vložitve pritožbe do izdaje odločitve o njej preteklo kar 23 mesecev. Razlogi MZ, ki dolgotrajnost postopka pripisuje zapletenosti primera, velikemu obsegu dela in kadrovskim menjavam, pa Varuha ne prepričajo, saj bi moral organ z ustrezno organizacijo dela poskrbeti za nemoten tek delovnega procesa. Varuh je tako zaključil, da je MZ z dolgotrajnim odločanjem kršilo načelo dobrega upravljanja, saj ZUP roke določa z namenom zagotovitve učinkovitega uresničevanja pravic in obveznosti, o katerih odloča uprava. Odločanje v instrukcijskih rokih, ki so določeni z zakonom, pa ne pomeni le zakonitega dela upravnega organa, temveč hkrati spoštovanje pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena URS, prav tako pa je razumno dolgo trajanje postopka ključnega pomena za uresničevanje pravice do (učinkovitega) pravnega sredstva iz 25. člena URS[6]. V konkretnem primeru pa bi dolgotrajnost postopka za podaljšanje licence lahko pomenila tudi kršitev svobode dela iz 49. člena URS, če bi bilo pobudnici zaradi nje onemogočeno opravljanje poklica. 14.5-42/2019.
[1] Gl. Kovač P., Kerševan E. (ur.). 2020. Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku. Ljubljana: Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, str. 525.
[2] Gl. Kovač P., Kerševan E. (ur.). 2020. Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku. Ljubljana: Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, str. 531.
[3] »Organ vroča po elektronski poti, če stranka vlogo za začetek postopka pošlje v elektronski obliki, če med postopkom sporoči organu, da želi vročitev dokumentov v varni elektronski predal in v drugih primerih, ko sam lahko zanesljivo ugotovi, da ima varni elektronski predal. Če stranka nima odprtega varnega elektronskega predala, organu ne sporoči njegovega naslova, če vročitev v varni elektronski predal ni mogoča, ali če izrecno zahteva fizično vročitev dokumenta, se vročitev opravi po 87. členu tega zakona.«
[4] ZUTPG je v prehodnih in končnih določbah oziroma v 8. členu med drugim določil, da z dnem uveljavitve tega zakona v prvem odstavku 16. člena ZZVN preneha veljati besedilo, »ki se valorizira tako kot pokojnine«.
[5] Četrti odstavek 222. člena.
[6] Gl. odločbi Ustavnega sodišča Republike Slovenije, št. Up-304/01, z dne 20. 5. 2004 in Up-10/03-16, z dne 10. 7. 2003.
