V obravnavanju posameznih pobud smo ugotovili, da nekateri predpisi lokalnih skupnosti omogočajo, da se lahko uporabniki javnih parkirišč v določenih primerih, ko je bilo ugotovljeno, da nimajo plačane predpisane parkirnine, s plačilom določenega nadomestila izognejo postopku o prekršku. Takšno ureditev smo že v letu 2014 presodili za sporno iz več vidikov in pristojne državne organe (vključno z vlado RS), ki so dolžni nadzorovati zakonitost dela organov lokalnih skupnosti, pozvali k ukrepanju. Ponovno pa smo se s to problematiko ukvarjali tudi v letu 2020.
Parkiranje je urejeno z zakonskimi - npr. Zakon o pravilih cestnega prometa (ZPrCP) in podzakonskimi določbami, na lokalni ravni pa tudi z občinskimi predpisi (odloki), morebitna kršitev pravil parkiranja (npr. parkiranje brez plačila parkirnine) pa je določena kot prekršek, za katerega je predpisana sankcija v obliki globe. Tako na primer Odlok o urejanju prometa v Mestni občini Ljubljana (Odlok) v 6. členu določa, da je na javnih parkirnih površinah, za uporabo katerih je določeno plačilo parkirnine, parkiranje dovoljeno za čas, za katerega je plačana parkirnina. Zavezanec za plačilo parkirnine je uporabnik javne parkirne površine. Z globo 40 evrov pa se kaznuje za prekršek posameznik, ki parkira na javni parkirni površini iz prve alineje prvega odstavka prejšnjega člena tega odloka, brez plačila parkirnine.
Osnovni namen cestnoprometnih predpisov, med katere po sedanji pravni ureditvi v naši državi spadajo tudi prekrški v zvezi s parkiranjem, ne bi smel biti polnjenje državnega ali občinskega proračuna ali celo proračuna kakšnega javnega podjetja, temveč je oziroma bi po mnenju Varuha vsaj moral biti zagotavljanje prometne discipline in kulture. Poleg tega splošne pogoje za predpisovanje prekrškov in sankcij za prekrške, postopek za prekrške ter organe in sodišča za odločanje o prekrških določa Zakon o prekrških (ZP-1). Gre za sistemski predpis, ki ga morajo upoštevati vsi organi pri odločanju o kršitvi, ki je določena kot prekršek. Predpisi, s katerimi se v naši državi določajo prekrški, se namreč lahko uporabljajo le v skladu s tem zakonom. Prav tako materialnopravne določbe ZP-1 veljajo za vse kršitve, ki so določene kot prekrški (člen 1 ZP-1).
Že v letu 2014 smo v obravnavi ene izmed zadev ugotovili, da je župan Občine Piran zaradi želje po zmanjšanju števila prekrškovnih postopkov sprejel sklep, v katerem je bilo določeno, da lahko uporabniki, za katere je bilo ugotovljeno, da nimajo plačane predpisane parkirnine in so bili obveščeni, da bo zoper njih uveden predlog za začetek postopka o prekršku zaradi neplačila parkirnine, v roku treh dni plačajo nadomestilo v višini 12 evrov. V tem primeru javno podjetje, ki upravlja s parkirišči, pristojnemu prekrškovnemu organu (občinskemu redarstvu) ne posreduje pisnega predloga za začetek postopka o prekršku. Varuh je presodil, da je ta sklep lahko sporen iz več razlogov, predvsem pa je v očitnem nasprotju z ZP-1, saj ta storilcu prekrška ne omogoča, da prekršek »odkupi« s plačilom določenega nadomestila, tako da oškodovanec proti prejemu določenega denarnega zneska s strani storilca, zoper njega ne poda predloga za postopek o prekršku. Na naše ugotovitve smo opozorili pristojna ministrstva in tudi Vlado RS, saj so po Ustavi RS državni organi dolžni nadzorovati zakonitost dela organov lokalnih skupnosti. Vlada RS se je strinjala z našo ugotovitvijo, da določba sklepa, ki kršiteljem omogoča, da se s plačilom 12 evrov v celoti izognejo prekrškovnemu postopku, ni v skladu z ZP-1, kar posledično pomeni, da v proračun občine ni vplačana globa za napačno parkiranje in pripadajoča sodna taksa, ki bi se v tem primeru morala odmeriti kršitelju ob izdaji pisne odločbe (65. člen ZP-1), t. i. odkupnino za storjeni prekršek pa dobi javno podjetje, ki za občino upravlja s parkirišči. Opozorila je, da se zaradi spornega ukrepa daje tudi vtis izsiljevanja oškodovanca (javnega podjetja), kar nikakor ne sme nadomestiti sankcije za storjeni prekršek, čeprav kršitelj v tem primeru plača mnogo manj, kot če bi prekrškovni organ izdal obvestilo o prekršku v skladu z osmim odstavkom 57. člena ZP-1 ali pisno odločbo na podlagi pisnega predloga oškodovanca. Vlada RS je zato takratnemu Ministrstvu za infrastrukturo in prostor naložila, da v sodelovanju z Ministrstvom za notranje zadeve in Ministrstvom za pravosodje (MP) preveri skladnost sklepa župana Občine Piran z ZP-1 ter po potrebi ustrezno ukrepa v skladu s tretjim odstavkom 88.a člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS).[2]
Sporno prakso obravnavanja neplačila parkirnine smo ugotovili tudi v primeru Mestnega redarstva Mestne občine Ljubljana v letu 2015, ko smo preverjali očitke, da se v nasprotju z določbami ZP-1 kot pravočasna plačila polovične globe upoštevajo le tista, ki so bila vplačana do prejema (kasneje do izdaje) odločbe o prekršku. Mestno redarstvo je pojasnilo, da kot prekrškovni organ v primeru prejema predloga oškodovanca (to je javnega podjetja, ki upravlja s parkirišči) za uvedbo postopka o prekršku zaradi neplačila parkirnine, na podlagi drugega odstavka 55. člena ZP-1 pošlje »Obvestilo kršitelju, da se izjavi o dejstvih oziroma okoliščinah prekrška«. Prekrškovni organ kršitelja ob tem tudi seznani, da lahko do izdaje odločbe plača polovični znesek globe. Kršitelj lahko polovični znesek globe plača tudi kasneje, vendar s to razliko, da mora po izdaji odločbe o prekršku plačati tudi sodno takso. Mestno redarstvo je menilo, da je na ta način v teh postopkih (ko neplačilo parkirnine zazna oškodovanec po svojih osebah), ki se vodijo bistveno drugače od postopkov, ko prekršek ugotovi mestni redar, postopalo v korist kršiteljem in jim omogočilo plačilo polovičnega zneska globe pred izdajo odločbe o prekršku. S to ureditvijo je zasledovalo enako varstvo pravic in enakost storilcev prekrška neplačila parkirnine pred zakonom zaradi dveh različnih prekrškovnih postopkov, ki jih ZP-1 predvideva glede na to, kdo ugotovi istovrstni prekršek (javno podjetje ali mestni redar). Ob tem se je zavedalo, da bi sicer vsi kršitelji, zoper katere je bil s strani oškodovanca podan predlog za uvedbo postopka o prekršku, morali (v primeru ugotovitve prekrška) prejeti odločbo o prekršku s plačilom sodne takse, ki pa se ne plača v primeru izdaje plačilnega naloga, ko prekršek ugotovi mestni redar.
Na navedeno prakso, ki ni imela podlage ZP-1, smo opozorili MP, ki skrbi za spremljanje, analiziranje in pripravo sprememb in dopolnitev ZP-1. To je – kljub namenu enakega obravnavanja vseh storilcev prekrška neplačila parkirnine – pritrdilo našim ugotovitvam, da navedena praksa nima podlage v zakonu. S tem, ko je bil domnevni storilec prekrška s pravnim poukom poučen, da lahko le do izdaje odločbe plača polovični znesek globe, je bila prekoračena določba drugega odstavka 55. člena ZP-1. Opozorilo je, da mora Mestno redarstvo pri vodenju in odločanju v prekrškovnih postopkih dosledno upoštevati procesno ureditev hitrega prekrškovnega postopka, ki jo določa ZP-1. Med drugim je za dosledno izvajanje načela enakosti pred zakonom (14. člen Ustave RS) predlagalo spremembo sodelovanja redarstva z oškodovancem. Presodilo je tudi, da za pravilno in zakonito ravnanje Mestnega redarstva sprememba zakonodaje ni potrebna, saj je načelo enakosti pred zakonom ter načelo zakonitosti (drugi odstavek 120. člena Ustave RS) v primerih neplačila parkirnine mogoče zagotoviti s spremembo prakse obravnavanja tovrstnih prekrškov. Ocenilo je, da je primerneje okrepiti število mestnih redarjev, kot pa vnaprej vzdrževati situacijo, ko upravljavec parkirišč kot oškodovanec s svojimi zaposlenimi opravlja (tudi) delo, ki v nadaljevanju obravnavanja prekrška povzroča neenako obravnavanje storilcev prekrškov.
Na podlagi medijskih zapisov smo zaznali, da tudi nekatere druge lokalne skupnosti (npr. v Kopru in Novem mestu) uvajajo podobne načine obravnavanja storilcev prekrška neplačila parkirnine, ki nimajo podlage v ZP-1 (na primer za Novo mesto na Svet24.si dne 13. februarja 2016, v članku z naslovom V Novem mestu bodo delili odpustke, za primer Kopra pa v mediju Žurnal dne 2. februarja 2016, v članku z naslovom Namesto polovičke 'tretjinka'). Na to smo znova opozorili MP in pripomnili, da to zahteva čimprejšnje ukrepanje za uskladitev obstoječe prakse na tem področju z zakonom. Posledično je bilo izvedenih več aktivnosti, izpostaviti pa velja sestanek, ki ga je glede ureditve instituta »nadomestne parkirnine« 13. februarja 2019 organiziralo Ministrstvo za infrastrukturo s predstavniki MP in samoupravnih lokalnih skupnosti (Združenja mestnih občin Slovenije, Združenja občin Slovenije, Skupnosti občin Slovenije). Po razpravi je bil soglasno sprejeto stališče, da se institut »nadomestne parkirnine« uredi na sistemski ravni v ZPrCP na način, ki bo z vidika načela enakosti zagotavljal enako obravnavanje vseh kršiteljev, s tem pa bo sistemsko najbolj zagotovljena pravna varnost in predvidljivost. Dogovorjeno je tudi bilo, da bodo lokalne skupnosti po uveljavitvi sprememb uskladile odloke s cestnoprometno zakonodajo. Pri določitvi prekrškov v zvezi z neplačilom parkirnine morajo te določiti na način, da v odlokih samoupravnih lokalnih skupnostnih ne bo prihajalo do podvajanja s prekrški, ki jih že določa šesti odstavek 65. člena ZPrCP, v povezavi z 21. točko četrtega odstavka 65. člena ZPrCP. Iz odgovora, ki smo ga prejeli v tej zvezi, izhaja, da predlog novele zakona določa, da je ustavitev in parkiranje prepovedano, kjer je to v nasprotju z obveznostmi, izraženimi s prometno signalizacijo ali na prostoru, urejenem za parkiranje vozil, kjer je to časovno omejeno in plačljivo, če dnevna parkirnina ni plačana (znak storitve prekrška predstavlja neplačilo parkirnine, ki jo ima samoupravna lokalna skupnost določeno v odloku). Samoupravne lokalne skupnosti, ki instituta »nadomestne parkirnine« nimajo urejenega v odloku oziroma ga ne bodo uredile s spremembo odloka, bodo neplačnike parkirnine kaznovale na podlagi veljavne določbe petega odstavka 65. člena ZPrCP (vezano na materialno določbo nove 22. točke četrtega odstavka 65. člena ZPrCP), ki določa da se z globo 40 evrov kaznuje za prekršek voznik, ki je ustavil in parkiral, kjer je to v nasprotju z obveznostmi, izraženimi s prometno signalizacijo, ali na prostoru, urejenem za parkiranje vozil, kjer je to časovno omejeno in plačljivo, če dnevna parkirnina ni plačana, pri čemer je obveznost plačila parkirnine določena s prometnim znakom za izrecne odredbe – znak za urejanje cestnega prometa 2437 (prostor, urejen za parkiranje vozil, kjer je to časovno omejeno in plačljivo; parkirna ureditev in druge informacije so prikazane z dopolnilno tablo).
Ponovno smo se s to problematiko srečali ob obravnavi pobude kršitelja, ki je sicer z zamudo poravnal nadomestilo neplačane parkirnine v znesku 12 evrov na enem izmed javnih parkirišč v Ljubljani, pa vendar je bila nato (ne glede na to plačilo) od njega prisilno izterjana celotna globa za prekršek parkiranja brez plačila parkirnine po 6. členu Odloka in sodna taksa v skupni višini 80 evrov. Pri plačilu nadomestila neplačane parkirnine je za predmetno zadevo po stališču Mestnega redarstva posebej pomembno določilo drugega odstavka 9. člena Odloka. Ta določa, da lahko uporabnik za katerega je bilo ugotovljeno, da nima plačane parkirnine in ki je bil s strani javnega podjetja, ki upravlja s parkirišči obveščen, da bo zoper njega uveden predlog za začetek postopka o prekršku zaradi neplačane parkirnine, v roku osmih dni od prejema obvestila o neplačilu parkirnine na vozilu, plača parkirnino v višini 12 evrov. V primeru plačila tega zneska javno podjetje ne poda predloga za začetek postopka o prekršku zaradi parkirnine. Ker pa je pobudnik zamudil s plačilom celodnevne parkirnine, je bil zoper njega podan predlog za uvedbo hitrega postopka o prekršku. Ker je (sicer z zamudo) poravnal celodnevno parkirnino, javno podjetje v prekrškovnem postopku ni uveljavljalo premoženjsko pravnega zahtevka. Le če to parkirnino plača pravočasno, se po pojasnilih javnega podjetja namreč storilec prekrška izogne postopku o prekršku, če pa jo plača z zamudo, to njegovega položaja ne spreminja. Nasprotno, kot kaže primer tega pobudnika, je lahko storilec prekrška neplačane parkirnine (v primeru plačila nadomestila neplačane parkirnine z zamudo) obravnavan tudi v postopku o prekršku, torej dvojno, ne da bi bil o tem izrecno poučen in da bi za to obstajala zakonska podlaga. Kljub plačilu nadomestila neplačane parkirnine je bil namreč pobudnik sankcioniran zaradi prekrška z globo in plačilom stroškov postopka, plačano nadomestilo na račun neplačane parkirnine pa mu ni bilo vrnjeno. To je po presoji Varuha nedopustno. Menili smo, da je kršitelj upravičen do vračila preplačanih sredstev, torej do vračila nadomestila neplačane parkirnine, ki je bilo poravnano z zamudo, saj je bil obravnavan in sankcioniran v postopku o prekršku. Tako smo predlagali, da javno podjetje preuči možnosti, da se pobudniku vrne vplačanih 12 evrov in da se tudi sicer za vse tovrstne primere v prihodnje zagotovi obravnava neplačnikov parkirnine na način, ki ne bo pomenil dvojnega sankcioniranja. Javno podjetje je temu predlogu (ob nekaterih pomislekih) tudi sledilo.
Storilec, ki se lahko za svoj prekršek »odkupi« s precej nižjim zneskom (ki ga plača na račun javnega podjetja), kot sicer znaša predpisana globa zanj, ne da bi bila ta možnost sploh predvidena z zakonom, bo to možnost verjetno največkrat tudi izkoristil, vendar to po našem prepričanju pomeni ne spoštovanje sistemske ureditve postopka o prekršku, ki ga določa ZP-1. Ne pomeni tudi prispevka k prometni disciplini in k zavesti storilcev, da so z neplačilom parkirnine storili (predvsem) prekršek, predstavlja pa tudi prikrajšanje proračuna lokalne skupnosti na račun steka »odpustkov za prekrške« v blagajne javnih podjetij. Do napovedanih sprememb na tem področju še ni prišlo, zato pričakujemo, da bodo dana zagotovila za to pristojnih državnih organov čim prej tudi izpolnjena, da se zagotovi zakonit način obravnave neplačnikov parkirnine, do drugačnih zakonskih rešitev na tem področju pa bi morale tudi lokalne skupnosti delovati v skladu z veljavno zakonodajo. 15.5-34/2019
[1] Ta problematiko je namestnik Ivan Šelih predstavil tudi v članku, objavljenem v Pravni praksi, št. 22, 4. 6. 2020 z naslovom “ Se storilec lahko izogne postopku o prekršku s plačilom odpustka?.
[2] Več o tem v zapisu » Za napačno parkiranje v občini Piran je bilo mogoče plačati (le) odpustek namesto globe«, Poročilo Varuha za leto 2014, str. 194–196.
