Varuh človekovih pravic Republike Slovenije je v okviru obravnave konkretne pobude prebivalcev, ki živijo v bližini kamnoloma, ugotovil kršitev načel dobrega upravljanja pri Inšpektoratu Republike Slovenije za okolje in prostor. Na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja je nanj naslovil več priporočil, pri čemer je ta nekatera zavrnil, druga pa sprejel, vendar še ne realiziral. Četudi je samostojnost inšpektorja nesporna, na njej temelječa diskrecijska pravica pri vodenju postopkov ne sme oteževati ali onemogočati kvalitativne kontrole dela vse od razvrstitve pa do končne odločitve. Varuh je ob koncu postopka na IRSOP naslovil apel, da v luči dolgoletne problematike, ki kljub vsem ukrepom ne izkazuje napredka pri pravočasni obravnavi prejetih prijav, tehtno premisli svoj celostni pristop pri organizaciji dela.
* * *
Varuh človekovih pravic Republike Slovenije (Varuh) je obravnaval pobudo skupine prebivalcev vasi, ki se nahaja v neposredni bližini kamnoloma. Pobudniki so Varuha seznanili, da opravljanje dejavnosti v kamnolomu po njihovi oceni povzroča prekomerno prašenje in prekomerno obremenitev njihovega bivalnega okolja s hrupom ter vibracijami. Pristojna nadzorna organa, natančneje Inšpektorat Republike Slovenije za infrastrukturo – rudarska inšpekcija (IRSI) in Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor (IRSOP), pa se na njihove prijave naj ne bi ustrezno odzvala.
Varuh se je glede na navedeno in na podlagi 6. in 28. člena Zakona o Varuhu človekovih pravic (ZVarCP) v povezavi s četrtim odstavkom 9. člena istega zakona, po katerem je dolžan voditi postopek nepristransko in v vsaki zadevi pridobiti stališča prizadetih strani, s poizvedbami obrnil na omenjena organa in prejel njihova pojasnila.
V zvezi z ravnanjem IRSI je Varuh na podlagi njenih izčrpnih in dokumentacijsko podkrepljenih pojasnil ugotovil relativno redno komunikacijo med prijavitelji in pristojnim inšpektorjem, celovito izpeljane ugotovitvene postopke s pridobivanjem in predložitvijo relevantnega dokaznega gradiva, primerno oblikovane ter obrazložene inšpekcijske odločbe z vsebovano primerno subsumpcijo ugotovljenih dejstev pod vsakokratno relevantno pravno normo. S tega vidika kršitev ali nepravilnosti, ki bi terjale njena dodatna pojasnila, ni ugotovil.
Opisanih lastnosti ravnanju IRSOP v konkretnem primeru ni bilo mogoče pripisati. Iz edinega predloženega inšpekcijskega zapisnika[1] ni bilo mogoče zaznati kakršnekoli omembe morebitne preverbe skladnosti ravnanja inšpekcijskega zavezanca z izdanim okoljevarstvenim dovoljenjem s poznejšimi spremembami, zaradi česar je Varuh upravičeno podvomil, ali je bil predmetni (do sedaj edini) inšpekcijski nadzor tudi primerno in celovito izveden. Obenem se je z vidika zagotovitve učinkovitega varstva javnega interesa, čemur je sleherni inšpekcijski nadzor primarno namenjen, in četudi nepravilnosti[2] v konkretnem primeru niso bile ugotovljene, izkazal način ugotavljanja dejanskega stanja zgolj z vpogledom, torej brez zavarovanja relevantnih dokaznih gradiv kot neustrezen, saj takšen pristop po oceni Varuha onemogoča učinkovit naknaden nadzor sprejetih odločitev. Nenazadnje pa iz vseh prejetih pojasnil Varuh ni mogel razbrati, ali so bili posamični že izvedeni oz. ali bodo v prihodnje načrtovani inšpekcijski pregledi, ob upoštevanju prepleta pristojnosti več inšpekcij, na kakršenkoli način medsebojno koordinirani z namenom, da se zagotovi večja učinkovitost ter ustrezna usklajenost posameznih morebitno izrečenih ukrepov.
Ob upoštevanju vsega navedenega je Varuh na podlagi 7. člena Zakona o varuhu človekovih pravic (ZVarCP) na IRSOP naslovil več priporočil, in sicer
- da sprejme ustrezne ukrepe, ki bodo zagotovili, da bodo v vsakokratnem inšpekcijskem nadzoru vsa relevantna dejstva, pomembna za sprejem odločitve, celovito ugotovljena ter dokazi ustrezno zavarovani; da bo dejansko stanje vsakokratno ustrezno in celovito subsumirano pod vse relevantne pravne norme; da bodo ob sprejemu odločitve dosledno preverjeni vsi morebiti obstoječi pogoji, pod katerimi sme posamični inšpekcijski zavezanec izvajati določeno dejavnost, ter da bo na takšen način sprejeta odločitev (v obliki inšpekcijskega zapisnika, odločbe ali sklepa) tudi razvidna in pregledno preverljiva[3];
- da prijavitelje ob uvrstitvi vsakokratne prijave v posamezno prioritetno skupino glede na Kriterije za določanje prioritetnih inšpekcijskih nadzorov o tem tudi obvesti na način, za katerega sam ocenjuje, da je najbolj primeren[4];
- da razmisli tudi o možnosti centralizacije razvrščanja posameznih prijav po prioritetah na enem mestu[5];
- da glavni inšpektor kot član Inšpekcijskega sveta skladno z določbo 11. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) v okviru Inšpekcijskega sveta vzpodbudi vzpostavitev ustreznega mehanizma, ki bo zagotovil koordinacijo nadaljnjih inšpekcijskih nadzorov med IRSOP in IRSI (ter tudi drugimi morebitno pristojnimi inšpekcijami) tako v konkretnem primeru kot tudi v drugih morebitno potekajočih ali v prihodnje načrtovanih inšpekcijskih nadzorih.
Iz sicer obsežnega odzivnega poročila velja povzeti, da IRSOP priporočila Varuha za sprejem ukrepov z namenom zagotovitve višje kakovosti sleherne odločitve posameznega inšpektorja ter priporočila Varuha glede centralizacije razvrščanja prijav po prioritetnih stopnjah ni sprejel. Sprejel, vendar še ne realiziral, pa je priporočili v zvezi z obveščanjem prijaviteljev o uvrstitvi njihove prijave v posamezno prioritetno stopnjo in priporočilo glede vzpostavitve mehanizma znotraj Inšpekcijskega sveta za koordinacijo med posameznimi inšpekcijami.
Svojo argumentacijo je IRSOP v zvezi s prvim zavrnjenim priporočilom oprl pretežno na samostojnost posameznega inšpektorja glede vodenja vsakokratnega postopka; na diskrecijo posameznega inšpektorja, temelječo na drugem odstavku 76. člena[6] Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP); na povezane pristojnosti drugih organov (ARSO) in na možnost naknadne pridobitve dokumentacije. Hkrati je IRSOP izpostavil še obsežnost pregledane dokumentacije in se skliceval tudi na dolžnost zadostitve načelu ekonomičnosti postopka ter načelu okoljske ozaveščenosti. Ob vsem navedenem seveda ni ostala neomenjena dolgoletna problematika kadrovskega manka na ION (skupno 60 inšpektorjev za okolje in naravo) ter IRSOP v celoti; problematika širokega nabora postopkovnih in materialnih predpisov pod nadzorstvom ION oz. IRSOP ter z leta v leto naraščajoče število novih prijav[7]. V zvezi z Varuhovim drugim zavrnjenim priporočilom glede možnosti centralizacije razvrščanja posameznih prijav po prioritetah na enem mestu je IRSOP sporočil, da je to možnost proučil (prioriteto bi določal vodja oz. koordinator), vendar je bila opuščena, saj meni, da posamezni inšpektor svoje področje dela bolje pozna in lažje določi prioriteto.
Varuh obrazložitve IRSOP v zvezi s prvim zavrnjenim priporočilom ni mogel označiti kot prepričljive. Samostojnost posameznega inšpektorja je namreč tudi z vidika omenjene diskrecije po ZUP-u povsem nesporna. Se pa je z vidika celostnosti in kakovosti postopka izkazalo kot pomembno izpostaviti, da velja to možnost tudi v luči obveznosti glavnega inšpektorja, temelječi na prvem odstavku 10. člena[8] ZIN, uporabiti le izjemoma. V nasprotnem primeru je namreč po oceni Varuha ustrezna kvalitativna kontrola posameznih odločitev, ki edina lahko nudi podlago za sprejem najprimernejših (realno učinkovitih) optimizacijskih ukrepov, povsem onemogočena[9]. Varuh je lahko sicer pozdravil ukrepe IRSOP v smislu priprave relevantnih internih aktov za učinkovitejše vodenje posamičnih postopkov. Kljub načelni neoporečnosti takšnega pristopa pa je njihov vpliv z vidika siceršnje odsotnosti ustreznega celovitega mehanizma nadzora kakovosti dela posameznega inšpektorja povsem nedoločljiv. Ob hkratnem upoštevanju dejstva, da se stanje kljub sprejetim ukrepom celo poslabšuje, dosedanjega pristopa IRSOP k reševanju te dolgoletne problematike ni bilo mogoče označiti kot učinkovitega. Četudi je mogoče delež pri dolgoletno zatečenem stanju v določeni meri pripisati tudi zunanjim faktorjem (kot je npr. pogosto spreminjajoča se, mestoma nedomišljena zakonodaja), na katere IRSOP sam nima (odločilnega) vpliva, po Varuhovem prepričanju za izboljšanje stanja obstoji še veliko manevrskega prostora znotraj samega organa. Učinkovite optimizacijske ukrepe tako lahko primeroma predstavljajo tudi domišljeno izvedene administrativne razbremenitve in ustrezna pravna podpora posameznih inšpektorjev z namenom, da ti čim več časa in dela opravijo na terenu samem, k čemur IRSOP tudi sam stremi.
Prav tako Varuha argumentacija IRSOP glede zavrnitve drugega priporočila o možnosti centralizacije razvrščanja prejetih prijav ni prepričala. Poznavanje posameznega področja dela je seveda nujna predpostavka za kakršnokoli delo, pri čemer Varuh v strokovno usposobljenost posameznih inšpektorjev ne dvomi. Se pa z vidika pomikanja po hierarhični strukturi navzgor pri slehernem organu oblasti pričakuje tudi premo sorazmerno naraščanje in ne, kot je mogoče sklepati iz odgovora IRSOP, upadanje kompetentnosti. Varuh tudi sicer meni, da na takšen način, torej brez aktivne enotne koordinacije, bodisi na ravni območnih enot bodisi na državnem nivoju, ni mogoče zagotoviti enotnosti prakse in hkrati izključiti slehernega dvoma v objektivnost razvrstitve ter preprečiti potencialnega očitka o arbitrarnosti uvrščanja. Centraliziran pristop ob ustreznem izvajanju lahko te dvome v veliki meri odpravi in hkrati zagotovi večnivojsko kvalitativno kontrolo. Če pa se ta ne opravlja oz. sploh niso vzpostavljeni realno učinkoviti mehanizmi, ki bi glavnemu inšpektorju omogočili celostno kvalitativno kontrolo, tudi ni mogoče pričakovati kakršnegakoli izboljšanja stanja, ki se, kot že rečeno, celo poslabšuje.
Varuh je ob koncu postopka na IRSOP naslovil apel, da v luči dolgoletne problematike, ki kljub vsem ukrepom ne izkazuje napredka pri pravočasni obravnavi prejetih prijav, tehtno premisli svoj celostni pristop pri organizaciji dela. Kot izhaja iz predmetne in številnih drugih pobud, po Varuhovi oceni kljub neugodnim zunanjim faktorjem obstoji znotraj IRSOP še veliko prostora za optimizacijo, ki pa po Varuhovem mnenju zahteva najprej spremembo temeljne miselnosti s poudarkom na tistih dejavnikih, na katere IRSOP ima vpliv, in ne na tistih, na katere vpliva nima. 17.1-10/2021
___________________________________________________________________________________________
[1] V ponazoritev velja na tem mestu omeniti, da je IRSI v enakem obdobju, ko je IRSOP opravil en inšpekcijski postopek, izvedla sedem inšpekcijskih postopkov ter tudi prekrškovni postopek. IRSOP v edinem izvedenem inšpekcijskem postopku nepravilnosti ni ugotovil, postopek pa je bil ustavljen na podlagi prvega odstavka 28. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru, in sicer v obliki zapisa o ustavitvi postopka na koncu zapisnika.
[2] Varuh z vidika svojih pristojnosti vsekakor ne more presojati, ali je v določenem konkretnem primeru prišlo do kršitve prisilnih predpisov (npr. prekoračitev mejnih vrednosti), nad katerimi nadzor opravljajo za to pristojne institucije. Hkrati pa je treba poudariti, da sta v konkretnem primeru za nadzor nad potencialnim kršiteljem (upravljavcem kamnoloma) pristojni (vsaj) dve inšpekciji, pri čemer se njune pristojnosti zaradi narave same regulative integralno in neločljivo prepletata. Primerjava njunih ravnanj pa je izkazala bistveno kvalitativno razliko v pristopu in vodenju posamičnih postopkov.
[3] Temu nasprotno ravnanje po Varuhovi oceni ne more prispevati k učinkovitosti varstva javnega interesa, kar lahko, vsaj v konkretnem primeru, nesprejemljivo ogrozi pravico bližnjih prebivalcev do zdravega življenjskega okolja.
[4] Podobno priporočilo je Varuh na IRSOP že naslovil, a ga je IRSOP zavrnil. Zavrnitev tega predloga je Varuh takrat sicer na podlagi objektivnih okoliščin (neprilagojenost računalniškega sistema) sprejel, vendar je na svojem predlogu tudi vztrajal, saj še vedno meni, da bi takšno ravnanje srednjeročno in dolgoročno izboljšalo zaupanje javnosti v delo IRSOP in ustrezneje zagotovilo uresničevanje načel preglednosti in učinkovitosti delovanja organov oblasti. Ob upoštevanju predmetnega dejanskega stanja in dejstva, da je prioritetna stopnja očitno že določena, Varuh ne vidi nobene ovire, da se prijaviteljem te informacije tudi ne sporoči.
[5] S tem bi bilo po Varuhovi oceni mogoče doseči razbremenitev posameznih inšpektorjev in hkrati zagotoviti enotnost ter tudi izboljšati učinkovitost samega poslovanja.
[6] Zapisnik mora obsegati natančen in kratek potek ter vsebino v postopku opravljenega dejanja in danih izjav. Pri tem se mora zapisnik omejiti na tisto, kar se tiče same zadeve, ki je predmet postopka. V zapisniku se navedejo vse listine in drugi dokazi, ki so bili v kakršenkoli namen uporabljeni pri dejanju. Če je treba, se te listine oziroma drugi dokazi priložijo zapisniku.
[7] IRSOP je sicer izpostavil, da je v preteklosti pripravil številne usmeritve tako s postopkovnega kot materialnega vidika vodenja inšpekcijskega postopka, da za inšpektorje pripravlja izobraževanja (glede odločitev pritožbenega organa in sodišč), v tem kontekstu pa je omenil tudi opravo občasnih rednih in izrednih nadzorov.
[8] Glavni inšpektor vodi in predstavlja inšpektorat, organizira in koordinira delo inšpektorjev ter v okviru svojih pooblastil odgovarja za zakonitost, kakovost in učinkovitost dela inšpekcije.
[9] Varuh tako ni mogel slediti argumentu IRSOP, da je mogoče določeno dokumentacijo tudi naknadno pridobiti bodisi od zavezanca ali iz uradnih evidenc. Inšpekcijski postopek je bil namreč s sestavo zapisnika ustavljen, kakšen vpliv pa bi imela eventualna naknadna pridobitev in proučitev katerekoli manjkajoče dokumentacije na ta postopek, pa ni povsem jasno. Tudi sicer ni bilo mogoče slediti navedbam IRSOP, kako bi lahko fotografiranje dokaznega gradiva namesto fotokopiranja bistveno vplivalo na ekonomičnost postopka oz. bi lahko bilo bistveno okoljsko vprašljivo.