Stališče, da ugovor zoper delo skrbnika ne sodi med odločanje o pravicah, obveznostih in pravnih koristih osebe pod skrbništvom, po mnenju Varuha človekovih pravic RS ni skladno z določbo 25. člena Ustave RS. Pravica do pravnega sredstva terja, da je odločitev sprejeta v transparentnem predpisanem postopku, ki z izdajo odločbe, z njenimi sestavnimi deli, vključno z obrazložitvijo zagotovi, da je pravico do pravnega sredstva mogoče uresničevati, ne pa, da se odločanje izvede v neformalnem postopku in se o ugotovitvah zgolj obvešča z dopisom.
* * *
Varuh človekovih pravic RS (Varuh) se je med obravnavo pobud srečal z vprašanjem obličnosti reševanja ugovorov zoper delo skrbnika po določbi 256. člena Družinskega zakonika (DZ). Centri za socialno delo o ugovorih zoper delo skrbnika odločajo na način, da o svoji odločitvi ne izdajo odločbe, temveč zadevo vsebinsko preučijo in svoje ugotovitve z dopisom posredujejo vlagatelju. Navedeno je skladno tudi s stališčem Upravnega sodišča RS (sklep št. U 1386/2008-7 z dne 9. 6. 2009; Sodišče) in Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (MDDSZ), da iz navedene določbe 256. člena DZ ne izhaja, da presoja ugovora zoper delo skrbnika oziroma zoper delo centra za socialno delo na področju skrbništva pomeni odločanje v upravnem postopku v smislu 2. ali 4. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Če se ob presoji ugovora zoper delo skrbnika ugotovi, da so podani pogoji za zamenjavo skrbnika, se o tem obvesti pristojno sodišče in predlaga uvedbo postopka za zamenjavo skrbnika.
Varuh je zaprosil tudi za stališče Upravne inšpekcije Inšpektorata za javni sektor (IJS). IJS pojasnjuje in meni, da je treba v zvezi s tem vprašanjem upoštevati dvojno naravo nalog, ki jih izvajajo centri za socialno delo, in so v določenem delu upravne, v določenem pa strokovne oziroma storitvene narave. Ene od takšnih nalog, pri katerih ta dvojnost prihaja do izraza, so tudi postavitev skrbnika, spremljanje njegovega dela in razrešitev skrbnika. Postopek postavitve skrbnika predstavlja upravni postopek, medtem ko pa je izvajanje skrbniških nalog oziroma spremljanje dela skrbnika pri izvajanju njegovih skrbniških nalog strokovna in ne upravna naloga CSD. Skrbnik redno poroča CSD-ju o izvajanju nalog, CSD jih mora spremljati. CSD lahko sam razreši skrbnika pod v Družinskem zakoniku določenimi pogoji. Če nekdo poda ugovor zoper delo skrbnika, mora CSD to preveriti in če ne ugotovi nepravilnosti, stranki odgovori z dopisom. Organizira lahko tudi spravni pogovor. Če pa ugotovi nepravilnosti, mora po uradni dolžnosti pričeti s postopkom razrešitve skrbnika, kar znova predstavlja upravni postopek. Takšen način postopanja v primerih razrešitve skrbnikov izhaja iz določb 255. in 256. člena DZ. Iz določb 255. in 256. člena DZ Upravna inšpekcija ne razbere drugačnega načina reševanja ugovorov, ki jih CSD prejmejo zoper delo skrbnikov oziroma ne na način, za katerega se zavzema Varuh. Upravna inšpekcija še pojasnjuje, da v primeru, da bi pri reševanju ugovorov zoper delo skrbnikov šlo za upravni postopek, bi to moral predpis (Družinski zakonik) jasneje določiti.
Stališče, da ugovor zoper delo skrbnika ne sodi med odločanje o pravicah, obveznostih in pravnih koristih osebe pod skrbništvom, po mnenju Varuha ni skladno z določbo 25. člena Ustave RS, ki vsakomur zagotavlja pravico do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Pravica do pravnega sredstva pa terja tudi, da je odločitev sprejeta v transparentnem predpisanem postopku, ki z izdajo odločbe, z njenimi sestavnimi deli, vključno z obrazložitvijo zagotovi, da je pravico do pravnega sredstva mogoče uresničevati, ne pa, da se odločanje izvede v neformalnem postopku in se o ugotovitvah zgolj obvešča z dopisom.
Varuh nima pristojnosti razlage veljavnih predpisov, niti ne odločanja o pravicah posameznikov, ki jih morajo uveljavljati v zakonsko predvidenih pravnih postopkih. Je pa Varuh v zvezi z izpostavljenim vprašanjem zavzel stališče, da bi bile pravice oseb pod skrbništvom bolje varovane, če bi bila ob vloženem ugovoru zoper delo skrbnika sprejeta odločitev z ustrezno obrazložitvijo in možnostjo pravnega sredstva. Pri tem smo najprej opozorili na vsebino Kataloga javnih pooblastil, nalog po zakonu in storitev, ki jih izvajajo CSD, ki pod številko 2.5.7 (Reševanje ugovora zoper delo skrbnika) med drugim opredeljuje tudi »3. Reševanje ugovorov zoper delo skrbnika, ter razrešitev skrbnika (če ga je imenoval CSD). Na podlagi ugotovitev, da spora ni mogoče razrešiti, se izda odločba oziroma predlog za skrbnikovo razrešitev«. Res pa navedeni katalog ni predpis in ga tudi ne nadomešča.
Varuh meni, da ima odločitev o ugovoru lahko neposredne učinke za osebo pod skrbništvom, saj predstavlja odločitev o tem, ali je izvajanje skrbništva ustrezno ali ne. V primeru, da se izvajanje skrbništva prepozna za ustrezno, pa je takšno stališče napačno, ga oseba pod skrbništvom (oziroma druge osebe, ki jim določba prvega odstavka 256. člena DZ daje pravico do varovanja koristi varovanca) ne more neposredno izpodbijati, kljub temu, da je z odločitvijo o ugovoru poseženo v njen interes v izjemno intimni sferi, pri čemer prihaja do zelo velikega posega države v posameznikovo avtonomijo, ki terja še dodatno pozornost pri vsakem koraku obravnave.
Oseba pod skrbništvom ima v četrtem odstavku 57. člena Zakona o nepravdnem postopku (ZNP-1) sicer opredeljeno možnost predlagati razrešitev skrbnika, vendar je krog upravičencev za podajo takšnega predloga ožji kot pri vlaganju ugovora zoper delo skrbnika – postopek razrešitve se začne na predlog centra za socialno delo, skrbnika in osebe, ki je postavljena pod skrbništvo.
Vendar pa Varuh meni, da so vsebine ugovora zoper delo skrbnika širše kot vsebine predloga za razrešitev skrbnika. Kot izhaja iz določbe 251. člena DZ, se namreč pri delu skrbnika lahko pojavljajo manjše nepravilnosti (2. odstavek) in večje nepravilnosti (3. odstavek), ki terjajo uvedbo postopka razrešitve skrbnika. Če torej za večje nepravilnosti zakonodaja osebi pod skrbništvom daje izrecno možnost pravnega varstva v postopku razrešitve skrbnika, pa za manjše nepravilnosti izrecno pravno sredstvo sploh ni predvideno. Ugovor zoper delo skrbnika je torej zgolj obvestilo centru za socialno delo, pri katerem posameznik ne more niti dobiti vpogleda v vse relevantne okoliščine odločitve o ugovoru, še manj pa ima možnost uveljavljati svoje nestrinjanje s takšno odločitvijo.
Varuh meni, da je obravnava ugovorov zoper delo skrbnika v formalnem, predpisanem, četudi zgolj ugotovitvenem postopku predpogoj, da se ustrezno razjasnijo dejanske okoliščine izpostavljenih očitkov na delo skrbnika (začasnega ali kolizijskega ali skrbnika za poseben primer), kar je nadalje predpogoj za sprejem pravilne odločitve v zvezi z varstvom koristi osebe pod skrbništvom. Pri obveščanju z dopisom namreč niso podana nobena zagotovila niti v smer, da bi vlagatelj ugovora zoper delo skrbnika sploh vedel, katere trditve so bile preučene, katera dejstva so bila v tej zvezi ugotovljena in kako.
Pravno sredstvo mora biti zagotovljeno zoper vse oblastne akte, ko država ali drugi nosilci oblasti odločajo o pravicah, obveznostih oziroma pravnih interesih posameznikov in pravnih oseb. Stališče, da ugovor zoper delo skrbnika ne sodi med odločanje o pravicah, obveznostih in pravnih koristih osebe pod skrbništvom, po mnenju Varuha ni skladno z določbo 25. člena Ustave RS, ki vsakomur zagotavlja pravico do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam (odločitvam) sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Vsebina načela instančnosti je v tem, da lahko organ druge stopnje presoja odločitev prvostopnega organa z vidika vseh vprašanj, ki so pomembna za odločitev o pravici oziroma obveznosti. Pritožnik mora imeti možnost doseči višjestopenjski preizkus izpodbijane odločbe z vidika vseh vprašanj, ki so pomembna za odločitev o pravici oziroma obveznosti, kar pomeni, da mu je treba omogočiti uveljavljanje dejanskih, materialnopravnih in postopkovnih napak pri odločanju. To pomeni, da 25. člen zagotavlja meritorno (vsebinsko) oceno pravilnosti prvostopenjske oblastne odločitve (Up-258/03, U-I-74/05). Člen 25 tudi na upravnem področju ne zagotavlja »le« pravice do pravnega sredstva, temveč mora biti ta za posameznika realno učinkovita (npr. U-I-98/91; U-I-176/05). Ta ustavna kavtela je izraz poštenega postopka (fair trial, due process), kar se izrecno izraža v 13. in 6. členu EKČP (učinkovito pravno sredstvo in pošteno odločanje), čeprav je splošna strokovna ocena, da Ustava RS v tem pogledu zagotavlja celo strožje varstvo. Pri tem EKČP pokriva civilne in kazenske, pa tudi druge zadeve, ki so odločilnega pomena za zasebne pravice in obveznosti, npr. v upravnih zadevah Ringeisen proti Avstriji (1971), König proti Nemčiji (1978), Compte, Van Leuven in De Meyer proti Belgiji (1981), Sporrong in Lönnroth proti Švedski (1982), Feldbrugge proti Nizozemski (1986). Ustava v tem delu izhaja tudi iz Splošne deklaracije človekovih pravic, ki v 8. členu govori o pravici vsakogar do učinkovitega pravnega varstva proti dejanjem, ki kršijo temeljne pravice, priznane po ustavi ali zakonu. Prav tako pa tudi iz EKČP, ki v 13. členu smiselno jamči vsakomur učinkovito pravno sredstvo v primeru kršitev pravic in svoboščin, ki so v njej določene. To pa je mogoče le, če je odločitev organa v vsaki bistveni točki obrazložena na tako konkreten način, da omogoča poznejšo presojo, ali je država v zadostni meri izpolnila vse zahteve, ki ji jih glede trditvenega in dokaznega bremena nalagajo zakonske določbe.
V komentarju k določbi 15. člena Ustave se izpostavlja, da mora biti vsak zakonsko določen poseg v človekovo pravico ali temeljno svoboščino ustavno dopusten, torej mora prestati tako ustavni test legitimnosti (iz tretjega odstavka 15. člena Ustave) kot tudi test sorazmernosti (kot enega izmed načel pravne države, 2. člen Ustave) za poseg v to pravico. Varstvo pravice do pritožbe mora biti učinkovito, kar pomeni, da pravna pravila ne smejo zagotavljati le formalnega oziroma navideznega vsebinskega odločanja. Pravica do pravnega sredstva pa terja tudi, da je odločitev sprejeta v transparentnem predpisanem postopku, ki z izdajo odločbe, z njenimi sestavnimi deli, vključno z obrazložitvijo zagotovi, da je pravico do pravnega sredstva mogoče uresničevati, ne pa, da se odločanje izvede v neformalnem postopku in se o ugotovitvah zgolj obvešča z dopisom.
Glede na to, da je mnenje pristojnih organov, da veljavna zakonodaja ne opredeljuje izdaje odločbe pri odločanju o ugovoru zoper skrbnika, bomo pristojnemu ministrstvu predlagali ustrezno spremembo zakonodaje v smeri, da se ugovor zoper delo skrbnika izrecno opredeli kot samostojno pravno sredstvo, o katerem se odloči z odločbo, zoper katero bo na voljo pravno sredstvo. 9.6-11/2021