2.7. Okolje in prostor

Razveseljivo bi bilo, če bi bilo stanje na področju posegov v okolje in urejanje prostora lahko vzrok za manj številne pobude (34 manj kot v letu 2001). Žal pa po naši oceni dogajanje na tem področju ne kaže, da bi to lahko bilo vzrok za manj pobud.

Prejete pobude kažejo, da se njihova struktura in problematika v tem letu ni bistveno spremenila. Prevladujejo pobude, ki se nanašajo na emisije pri opravljanju različnih gospodarskih in drugih dejavnosti. Tako je več pobudnikov opozarjalo na prekomerno obremenjevanje okolja s hrupom, ki ga povzroča delovanje proizvodnih in gostinskih obratov. V zvezi s slednjimi so bile pogoste tudi pritožbe zaradi kršitev obratovalnega časa in s tem povezanega prekomernega hrupa v nočnem času. Še vedno pa so pogoste pobude, ki se nanašajo na gradnjo stanovanjskih in drugih objektov brez ustreznih dovoljenj ali v nasprotju z njimi ter neukrepanje pristojnih inšpekcij v takih primerih, na postopke sprejemanja občinskih prostorskih aktov in komunalno (ne)urejenost naselij.

Pritožbe pobudnikov kažejo, da pristojni organi pri premagovanju težav, povezanih s hrupom, ki nastaja zaradi obratovanja gostinskih lokalov, zlasti kadar obratujejo prek dovoljenega obratovalnega časa, niso posebej uspešni oziroma vsaj ne v tolikšni meri, kot pričakujejo pobudniki. Sankcioniranje nepravilnosti, ki jih ugotovijo bodisi tržna ali zdravstvena inšpekcija, bodisi policija, je usmerjeno k podajanju predlogov sodniku za prekrške. Zaradi dolgotrajnosti reševanja in pritožb pa postopek v večini primerov zastara. V večini primerov se meritve hrupa izvedejo šele na zahtevo inšpekcij, čeprav bi jih v skladu z Uredbo o hrupu v naravnem in življenjskem okolju morali zagotoviti lastniki oziroma povzročitelji obremenitev. Veliko je tudi nezaupanje pobudnikov, kadar meritve naročijo povzročitelji sami, saj menijo, da so pristranske. V primerih, ko pobudniki niso stranka v postopku, pa z rezultati opravljenih meritev največkrat sploh niso seznanjeni.

Pogoste so tudi pobude, ki se nanašajo na sprejemanje občinskih prostorskih aktov. Iz pobud izhaja, da pobudniki neredko pričakujejo, da se bo varuh aktivno vključeval v postopke in zastopal njihova stališča. Pobude vlagajo tako prizadeti posamezniki kot tudi skupnosti krajanov in civilnih združenj. Ugotavljamo povečano število pobud v zvezi z gradnjo anten mobilne telefonije. Pobudniki se pritožujejo predvsem, ker niso seznanjeni z nameravano gradnjo, niso vključeni v upravne postopke za pridobitev dovoljenj za gradnjo; nimajo možnosti vpogleda v upravne spise, seveda pa posledično tudi nad delom inšpektorata za okolje in prostor zaradi (ne)ukrepanja v primerih gradnje brez ustreznih dovoljenj.

Glede obratovalnega časa so pobudniki poudarjali tudi problematiko obratovanja trgovin z obratovalnim časom od 00.00 do 24.00 ure, v zvezi z odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U - I -16/98-32, (Uradni list RS, št. 62/01), ki je razveljavila 17. člen Zakona o trgovini in na njegovi podlagi sprejeti Pravilnik o obratovalnem času prodajaln. Razveljavitvi sta po navedeni odločbi začeli učinkovati v enem letu po objavi, to je 27.07.2002. Do tega datuma pa sta oba predpisa veljala in tako tržna inšpekcija ni imela možnosti za ukrepanje.

Kar nekaj pobud se je nanašalo na ponavljanje kršitev določb Zakona o gostinstvu (ZGos) glede spoštovanja obratovalnega časa. ZGos v 19. členu za takšne primere predvideva tudi sankcijo začasnega ali trajnega prenehanja opravljanja gostinske dejavnosti. Ker pobudniki pogosto pričakujejo, da bo tržni inšpektorat izrekel takšen ukrep, želimo pojasniti, da na podlagi 19. člena ZGos pristojni inšpekcijski organ, ki ugotovi, da pravna ali fizična oseba ponavlja prekrške, le-tej lahko na predlog pristojnega organa lokalne skupnosti začasno ali trajno prepove opravljanje gostinske dejavnosti. To pomeni, da ima lokalna skupnost diskrecijsko pravico, ali bo dala pristojnemu inšpekcijskemu organu takšen predlog. Ugotavljamo, da lokalne skupnosti večinoma niso seznanjene s problematiko posameznih gostinskih obratov. Tržni inšpektor pa lahko na podlagi svojih ugotovitev ali ugotovitev policije o pogostih kršitvah pošlje organu lokalne skupnosti predlog, naj pristojnemu inšpekcijskemu organu predlaga, da se kršitelju začasno ali trajno prepove opravljanje gostinske dejavnosti. Obveznost obveščanja tržnega inšpektorja o ugotovljenih kršitvah organom lokalne skupnosti pa v ZGos ni določena. Prav tako ni določeno, v katerih primerih se opravljanje gostinske dejavnosti prepove začasno in kdaj trajno.

Pobude s tega področja se neposredno ali posredno nanašajo tudi na vprašanje učinkovitosti delovanja pristojnih inšpekcijskih služb. V zvezi z navedeno problematiko je treba opozoriti, da nekateri pobudniki napačno razumejo vlogo varuha. Kar nekaj jih meni, da bi si morali prizadevati predvsem za odstranitev nezakonitih objektov. Varuh si prizadeva za vzpostavitev pravnega reda, kar pa ne pomeni, da se vedno zavzema za rušitev.

Pobudniki se še vedno pritožujejo, da inšpektorat za okolje in prostor ne odgovarja na njihove vloge. V številnih primerih so njihove pritožbe utemeljene. Večkrat se pobudniki obračajo na varuha tudi, ker niso zadovoljni z vsebino odgovora inšpektorata. Številnim pobudnikom se zdi nerazumljivo, da prijavitelj ni stranka in v inšpekcijskem postopku ne more sodelovati. Poudariti velja, da za inšpekcijski postopek velja načelo oficialnosti-vodenja postopka po uradni dolžnosti. Ker se inšpekcijski postopek uvede in vodi zaradi varstva javnega interesa in ne interesa posameznika, je stranka v tem postopku le oseba, zoper katero teče ta postopek, ne pa tudi druge osebe, čeprav so lahko neposredni sosedje. V inšpekcijskem postopku sosed nima več položaja stranke (kot ga je lahko imel v lokacijskem postopku), temveč le položaj občana (torej položaj dejanskega in ne pravnega interesenta), ki na podlagi drugega odstavka 126. člena ZUP lahko opozori pristojni organ na potrebo po uvedbi postopka po uradni dolžnosti. Vendar je inšpektor prijavitelja na njegovo zahtevo zavezan obvestiti o svojih ukrepih. Pri obveščanju prijavitelja pa ni vezan na noben zakonsko določen rok, v katerem bi moral prijavitelju odgovoriti. V skladu z načeli dobrega upravljanja pa je, upoštevaje pri tem objektivne okoliščine, ki se nanašajo na delo posameznega organa, da organ prijavitelju odgovori v razumnem roku.

Pobudniki se pritožujejo tudi zaradi neizvrševanja inšpekcijskih odločb in večkrat nerazumljivega odlaganja izvršb. Inšpektorat kot razlog, da inšpekcijske odločbe niso izvršene, navaja, da so pri opravljanju inšpekcijskih odločb omejeni z vsakoletno višino proračunske postavke in določbami zakona o javnih naročilih, na podlagi katerih izbirajo izvajalce. Pri določanju prednostnega vrstnega reda izvršb inšpektorat upošteva merila, kot so: nevarnost, ki jo povzroča objekt, pridobivanje protipravne premoženjske koristi, vpliv objekta na okolico, nemožnost legalizacije in gradnja na zemljišču, ki ni v lasti investitorja. Seveda pa lahko iščemo razloge za to, da inšpekcijske odločbe niso izvršene tudi v (po našem mnenju) neutemeljenem odlaganju izvršb. Pri tem se inšpektorji pogosto sklicujejo na podaljšanje roka za prostovoljno izvršitev naloženega dejanja po določbah 99. člena ZUP in na odložitev prisilne izvršbe po določbah 293. člena ZUP. Rok, ki je z odločbo določen za izvršitev naloženega dejanja, se lahko podaljša na prošnjo, ki jo vloži zavezanec pred iztekom prvotno postavljenega roka. Zakon prepušča presojo upravičenosti razlogov za podaljšanje roka uradni osebi, ki vodi postopek. Določitev roka za izpolnitev obveznosti je tako v izključni pristojnosti uradne osebe, torej urbanističnega inšpektorja. Čeprav smo že v prejšnjih poročilih opozarjali, da sklicevanje inšpekcije na splošno možnost odlaganja izvršbe po 293. členu v navedenih postopkih ne pride v poštev, saj pritožba ne zadrži izvršitve, smo naleteli kar na nekaj primerov, kjer inšpektorat ponovno na tak način utemeljuje odlog izvršbe.

Menimo tudi, da odsotnost javnega interesa ne sme biti razlog, da se inšpekcijske odločbe ne izvršijo. Javni interes se mora ugotavljati v inšpekcijskem postopku ob izdaji odločbe, ne pa takrat, ko bi se morala odločba izvršiti.

Ob obravnavi pobud z navedenega področja je bilo glede na sklep Ustavnega sodišča RS, Up-456/02-4 z dne 17.9.2002, ki v obrazložitvi navaja, da postane enotno dovoljenje za gradnjo izvršljivo z njegovo pravnomočnostjo, zastavljeno vprašanje, ali za začetek gradnje zadostuje dokončnost ali pravnomočnost enotnega dovoljenja za gradnjo.

Obstajajo argumenti tako za eno, kot tudi za drugo stališče:

• Enotno dovoljenje za gradnjo v 33.a členu ureja Zakon o graditvi objektov (ZGO). Po citirani določbi enotno dovoljenje za gradnjo vsebuje sestavine lokacijskega in gradbenega dovoljenja ter je v posledicah izenačeno z gradbenim dovoljenjem, glede lokacijskih pogojev pa tudi z lokacijskim dovoljenjem. Lokacijsko dovoljenje učinkuje šele s pravnomočnostjo, saj se po 36. členu ZGO gradbeno dovoljenje lahko izda šele na podlagi pravnomočnega lokacijskega dovoljenja. To pa pomeni, da tudi enotno dovoljenje za gradnjo glede lokacijskih pogojev ne more imeti posledic pred njegovo pravnomočnostjo.
• Tretji odstavek 33.a člena ZGO pa določa, da se določbe tega zakona, ki se nanašajo na gradbeno dovoljenje, smiselno uporabljajo tudi za enotno dovoljenje, kar pa pomeni, da za začetek gradnje zadostuje dokončnost enotnega dovoljenja za gradnjo.

Glede na to, da obstajajo tako argumenti, po katerih za začetek gradnje zadostuje dokončnost enotnega dovoljenja, kot tudi argumenti, po katerih je potrebna pravnomočnost enotnega dovoljenja za gradnjo, smo Inšpektorat za okolje in prostor zaprosili za stališče do tega vprašanja, saj je nanj vezano tudi njegovo ukrepanje. Inšpektorat nas je seznanil, da stališče Ustavnega sodišča RS v navedenem sklepu, ki ima sicer smisel v pravni varnosti investitorja ter drugih strank v postopku, spreminja dosedanjo ustaljeno prakso inšpektorjev na tem področju. To pomeni, da ugotavljajo, ali investitor gradi na podlagi dokončnega ali pravnomočnega enotnega dovoljenja, in temu ustrezno ukrepajo. Tako je inšpektorat v eni izmed obravnavanih pobud skladno z novim stališčem uvedel postopek, ki pa še ni zaključen z izdajo odločbe.

V zvezi z inšpekcijskimi postopki bi veljalo omeniti tudi pobudo, v kateri smo inšpektorat za okolje in prostor opozorili na dvomljivo uporabo 73. člena ZUN, češ da bi sanacija lahko bila način oziroma podlaga za legalizacijo črnih gradenj, saj naj bi bila sanacija fizičen poseg za odpravo črnih gradenj, kadar jih ni mogoče odpraviti z vzpostavitvijo prejšnjega stanja. V konkretnem primeru je inšpektorat investitorju na podlagi 72. in drugega odstavka 73. člena ZUN naložil, da mora v enem mesecu po prejemu odločbe pri pristojni upravni enoti zaprositi za odločbo o dovolitvi priglašenih del za izvedena vzdrževalna dela na poljski poti - nasutje obstoječe poti z gramozom. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bilo na inšpekcijskem ogledu ugotovljeno, da je investitor že izvedel vzdrževalna dela na obstoječi poljski poti. Inšpektorat nas je seznanil, da je investitor sledil izdani odločbi in zaprosil za izdajo upravnega dovoljenja. Inšpektorat se je strinjal, da je sanacija ukrep za odpravo posledic črne gradnje le tedaj, ko vzpostavitev v prejšnje stanje ni mogoča. Če inšpektor na kraju samem ugotovi, da sanacija pomeni poseg v prostor, odredi pridobitev dovoljenja zanj v skladu z drugim odstavkom 73. člena ZUN. Inšpektorat je v zvezi z našim opozorilom zadevo posredoval drugostopenjskemu organu s predlogom, da razveljavi odločbo urbanistične inšpektorice po nadzorstveni pravici v skladu z drugim odstavkom 274. člena ZUP, ki določa, da lahko pristojni organ razveljavi izdano odločbo po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni zakon.

Pristojnost inšpektoratov v primeru opravljanja dejavnosti v prostorih brez uporabnega dovoljenja

Z noveliranim ZGD, tudi na podlagi načel tkim. antibirokratskega programa, naj bi se postopek odprtja obrti za bodoče podjetnike poenostavil. Podjetnik lahko začne opravljati dejavnost takoj po priglasitvi dejavnosti pri pristojni izpostavi davčnega urada DURS in pridobitvi obrtnega dovoljenja. Ugotovitvene odločbe o izpolnjevanju pogojev za opravljanje dejavnosti, ki so jih dotlej izdajale upravne enote, tudi tedaj, ko zanje ni bilo pravne podlage, niso več potrebne, razen če drug zakon za začetek opravljanja določene dejavnosti določa posebne pogoje za opravljanje te dejavnosti. Prevelika vnema za zatiranje birokratizacije, poenostavitev, ki vsakomur dovoljuje, da začne delati takoj po priglasitvi, pa je vsaj v začetnem obdobju prinesla tudi težave oziroma povzročila določen pravni nered. V prvih mesecih po uveljavitvi novele so gospodarski subjekti pridobili obrtno dovoljenje le s podpisom izjave, s katero so jamčili izpolnjevanje minimalnih tehničnih pogojev, nihče v postopku izdaje obrtnega dovoljenja pa seveda ni preverjal, ali so ti pogoji izpolnjeni - to tudi ni pristojnost Obrtne zbornice - vendar le do obiska inšpektorjev.

Obrtna zbornica Slovenije nas je seznanila, da je predlagala resornemu ministrstvu, naj poda obvezno razlago Pravilnika o postopku izdaje obrtnega dovoljenja in o obrtnem registru, (Uradni list, RS št. 10/95), po katerem za pridobitev obrtnega dovoljenja zadošča izjava subjekta, da izpolnjuje vse predpisane pogoje, uporabno dovoljenje pa ne bi bilo več pogoj za pridobitev obrtnega dovoljenja. Ministrstvo je pojasnilo, da tega, kar mora stranka v postopku dokazati, ne gre presojati zgolj na podlagi pravilnika, s katerim je določen postopek za pridobitev obrtnega dovoljenja. Pravilnik o minimalnih tehničnih pogojih za opravljanje obrtnih in obrti podobnih dejavnosti v drugem členu določa, da je eno izmed dokazil o izpolnjevanju minimalnih tehničnih in drugih pogojev za opravljanje obrtnih in obrti podobnih dejavnosti uporabno dovoljenje, in glede na jasno določbo ni možnosti, da bi se ji lahko izognili z izjavo stranke. Na tej podlagi naj bi odslej območne obrtne zbornice pred izdajo obrtnega dovoljenja zahtevale, da bodoči podjetnik predloži uporabno dovoljenje za poslovne prostore.

V zvezi z novo ureditvijo pa se nam na podlagi obravnave nekaterih konkretnih primerov postavlja vprašanje pristojnosti posameznih inšpektoratov v primerih, ko samostojni podjetnik nima uporabnega dovoljenja za poslovni prostor, v katerem opravlja dejavnost.

Po stališču Tržnega inšpektorata Republike Slovenije (v nadaljevanju TIRS) je samostojnemu podjetniku v skladu z ObrZ podeljena pravica do opravljanja obrtne dejavnosti z obrtnim dovoljenjem, čeprav niso izpolnjeni vsi pogoji za opravljanje obrtne dejavnosti - ni uporabnega dovoljenja za objekt. Tržni inšpektorat torej v skladu s svojimi pooblastili preverja le, ali je družba ustrezno registrirana za opravljanje dejavnosti in ali izpolnjuje predpisane pogoje. TIRS meni, da je pristojni inšpekcijski organ za ugotavljanje in ukrepanje v primeru, ko za določen objekt ni izdano uporabno dovoljenje, inšpekcija za graditev. V skladu z 89. členom ZGO inšpektorji za graditev poleg drugih nalog ugotavljajo tudi, ali je za objekt, ki se uporablja, izdano uporabno dovoljenje. Člen 91 istega zakona tudi določa, da inšpektor za graditev izda odločbo, s katero prepove uporabo objekta, ki se uporablja brez uporabnega dovoljenja, če investitor oziroma lastnik v roku, ki mu je bil določen, ne pridobi uporabnega dovoljenja, enako možnost ukrepanja pa mu daje po mnenju TIRS tudi 18. člen ObrZ. Po stališču TIRS je le tedaj, ko bi samostojni podjetnik opravljal obrtno dejavnost brez obrtnega dovoljenja, naloga tržne inšpekcije, da mu opravljanje te dejavnosti prepove.

Inšpektorat RS za okolje in prostor (v nadaljevanju IRSOP) pa pojasnjuje, da urbanistični inšpektor ukrepa po določbah ZUN, če ugotovi, da investitor za gradnjo objekta oziroma drug poseg v prostor nima pravnomočnega upravnega dovoljenja, in odredi, da se tak objekt odstrani ter vzpostavi prvotno stanje. Po določbah ZGO pa ukrepa, ko ugotovi, da se gradnja objekta ne izvaja v skladu s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem. Torej tedaj, ko investitor za objekt, v katerem se odvija dejavnost, ni pridobil pravnomočnega upravnega dovoljenja, sledi kot sankcija odstranitev objekta. Sestavni del izreka inšpekcijske odločbe je tudi prepoved njegove uporabe ali opravljanje gospodarskih, stanovanjsko najemnih ali drugih dejavnosti v njem v skladu z določbo 76. c člena ZUN. Zato po mnenju IRSOP v takih primerih ni mogoče ukrepati po določbah ZGO ter odrediti prepovedi uporabe objekta, ki nima uporabnega dovoljenja. To prepoved je mogoče izreči šele takrat, ko investitor gradi v skladu z veljavnimi dovoljenji in še nima uporabnega dovoljenja.

S stališčem TIRS, da je za osebo, ki želi postati podjetnik posameznik, obrtno dovoljenje dokazilo, da izpolnjuje vse pogoje za opravljanje obrtne dejavnosti, obrti ali druge podobne dejavnosti, se ne moremo strinjati. Menimo, da mora nosilec obrtne dejavnosti ne glede na izdano obrtno dovoljenje izpolnjevati tehnične in druge pogoje, ki se nanašajo na poslovni prostor, zemljišče, opremo in naprave in ki jih določa Pravilnik o minimalnih tehničnih in drugih pogojih za opravljanje obrtnih in obrti podobnih dejavnosti. V tej zvezi velja omeniti predvsem tista obrtna dovoljenja, ki so bila izdana po uradni dolžnosti na podlagi 46. člena ObrZ, pa tudi druge primere opravljanja dejavnosti v objektih brez uporabnega dovoljenja, celo brez gradbenega dovoljenja, primere, ko posameznik sicer ima obrtno dovoljenje za opravljanje dejavnosti, ki pa jo opravlja tudi v poslovnih prostorih zunaj sedeža podjetja, za katere nima uporabnega dovoljenja.

ObrZ v 18. členu določa, da pristojni inšpekcijski organ prepove fizični ali pravni osebi opravljanje dejavnosti, če ugotovi, da niso izpolnjeni pogoji za opravljanje le-te. ObrZ v navedenem členu res ne določa izrecno, kateri inšpekcijski organ je pristojen za nadzor nad opravljanjem obrtne dejavnosti, kar pomeni, da lahko nadzor skladno s posebnimi predpisi opravlja več inšpekcijskih organov. Kljub temu menimo, da je v tovrstnih primerih ZTI tisti specialni predpis, ki v 1. členu tržni inšpekciji daje pristojnost in podlago, da ukrepa, kot določa 15. člen istega zakona. Navedeni člen namreč določa, da inšpektor izda odločbo, s katero prepove opravljati dejavnost do odprave pomanjkljivosti, če prostori, v katerih se opravlja dejavnost ali njihova oprema, ne ustrezajo minimalnim tehničnim pogojem, ki so predpisani za to dejavnost. V tovrstnih primerih je največkrat sporna in moteča dejavnost, ne sama gradnja objektov. Glede na to, da tedaj, ko podjetnik nima uporabnega dovoljenja za prostor, v katerem opravlja dejavnost, in torej ne izpolnjuje minimalnih tehničnih in drugih pogojev, ki se nanašajo na poslovni prostor, funkcionalno zemljišče in druge zunanje površine, opremo in naprave, menimo, da je to utemeljen razlog, da TIRS ukrepa bodisi na podlagi 18. člena ObrZ ali pa po določbi 15. člena ZTI.

Tudi če drugi posebni predpisi - ZGO in ZUN - določajo pristojnost urbanistične inšpekcije za ukrepanje v obravnavanih primerih, ugotavljamo, da tudi IRSOP ne ukrepa oziroma se ne izreka za pristojno, izreče ukrep prepovedi opravljanja dejavnosti v posameznih primerih. Njihovega končnega odgovora na to vprašanje v času priprave tega poročila še nismo prejeli.

Ugotavljamo, da se v nekaterih tovrstnih primerih, ki smo jih obravnavali doslej, tako TIRS kot IRSOP izrekata za nepristojna in ne ukrepata. (Glej tudi primer št. 7.2-16/2002.) Na podlagi določb Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) je bil za medsebojno koordinacijo dela različnih inšpekcij ustanovljen Inšpekcijski svet kot stalno medresorsko telo, ki bi po našem mnenju glede na pristojnosti, ki mu jih daje zakon, moral poskrbeti tudi za usklajeno delovanje inšpektoratov v obravnavnih primerih. Saj ugotavljamo, da kljub zakonskim pooblastilom za ukrepanje v določenih primerih opravljanja gospodarskih dejavnosti v objektih brez uporabnega dovoljenja nobena inšpekcijska služba ne ukrepa in ne varuje tistih, ki se zaradi takšne dejavnosti upravičeno čutijo prizadete.