I.

Varuh že od začetka nove ureditve pozorno spremlja sistem dolgotrajne oskrbe, ki je bil uveljavljen z ZDOsk-1, ter pozdravlja vzpostavitev celovitega in sistemsko urejenega okvira za zagotavljanje dolgotrajne oskrbe v Sloveniji, saj meni, da je glede na trende starajoče se družbe vzpostavitev tovrstnega sistema nujna. Zato pričakuje, da se bo sistem dolgotrajne oskrbe ustrezno in po potrebi nadgrajeval, se čim hitreje odzival na zaznane pomanjkljivosti in se prilagajal razmeram v družbi. Kljub zavedanju, da gre za obsežno in izjemno kompleksno reformo socialnega sistema, ki posega na področja socialnega varstva, zdravstvene dejavnosti in financiranja javnih storitev, je Varuh zaznal, da so pri uvajanju novih pravic, obveznosti in organizacijskih rešitev nejasnosti, da se določbe različno razumejo in da nastajajo celo položaji, ki jih zakonodajalec ob sprejetju predpisa ni mogel v celoti predvideti.

Prav zato je Varuh obširneje proučil celotno zadevo in MSP opozoril na ključne zaznane (sistemske) težave, nepravilnosti in kršitve ter izrazil pričakovanje, da se te odpravljajo hitro ter v odprtem in konstruktivnem dialogu med zakonodajalcem, pristojnimi institucijami, izvajalci storitev in strokovno javnostjo, saj je Varuh prepričan, da je vsem v interesu, da sistem v praksi uresniči svoj temeljni namen – zagotavljanje dostopne, kakovostne in pravične dolgotrajne oskrbe za vse upravičence.

II.

Varuh je na MSP naslovil več poizvedb glede izvajanja sistema dolgotrajne oskrbe. Poleg pričakovanj o pridobitvi informacij glede vzpostavitve informacijskega sistema, oblikovanja cen storitev dolgotrajne oskrbe, dostopnosti pravic, položaja upravičencev, vzpostavitve vstopnih točk na centrih za socialno delo in stanja podpisanih pogodb z izvajalci dolgotrajne oskrbe je izrazil jasno pričakovanje, da naj po uveljavitvi ZDOsk-1 posamezniki, ki pomoč potrebujejo, to v predpisanih rokih tudi prejmejo, pri tem pa naj ne bodo deležni neenake obravnave, kar je Varuh zaznal pri nekaterih drugih pravicah.

MSP je v odzivih pojasnil, da težave, ki jih navaja Varuh, razume kot izjemno pomembne in jih obravnava z največjo resnostjo, saj se zaveda, da dolgotrajna oskrba neposredno posega v dostojanstvo, socialno varnost in kakovost življenja posameznikov. Glede vzpostavitve informacijskega sistema je pojasnil, da še iščejo novega izvajalca, saj so pogodbo s prejšnjim izvajalcem prekinili iz razlogov na strani izvajalca. Ob tem je poudaril, da postopki odločanja o upravičenosti do pravic iz naslova dolgotrajne oskrbe potekajo, tudi z uporabo začasnih organizacijskih in že uveljavljenih tehničnih rešitev, s čimer je zagotovljeno, da sistem dolgotrajne oskrbe deluje tudi v tem obdobju.

Poleg tega je podal obširno pojasnilo glede problematike kadrov v dolgotrajni oskrbi in izvajanju tovrstnih ukrepov. Med ukrepe za izboljšanje stanja so navedli sofinanciranje pridobitev nacionalne poklicne kvalifikacije za izpolnitev kadrovskih zahtev, kot jih določajo predpisi s področij socialnega varstva, dolgotrajne oskrbe oziroma zdravstvene dejavnosti, vključevanje prostovoljcev, vzpostavitev ali nadgraditev modela kakovosti in varnosti socialnovarstvenih storitev, zdravstvenih storitev in storitev dolgotrajne oskrbe, sofinanciranje stroškov sodobnih tehnologij, da se lahko razbremeni zaposlene, izvajanje integracijskega programa ob zaposlitvi oseb, ki nimajo državljanstva Republike Slovenije, sofinanciranje stroškov za pridobitev izobrazbe zaposlenega za potrebe izvajalca, dodeljevanje kadrovskih štipendij in izvajanje dodatnih nalog Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje v podporo zaposlovanju pri izvajalcih.

Glede posameznikov, ki bivajo v posebno socialnovarstvenih zavodih, je pojasnil, da je bila trenutna ureditev posledica opozoril stroke, da vključitev teh posameznikov v sistem dolgotrajne oskrbe ni ustrezna, in dodal, da trenutna ureditev še ni dokončna rešitev, saj je to živ sistem, ki se bo ob sodelovanju stroke in predstavnikov uporabnikov dodatno razvijal in dopolnjeval. Za proučitev možnosti vključitve teh uporabnikov v sistem dolgotrajne oskrbe je bila zato pri MSP ustanovljena delovna skupina za umeščanje oseb z motnjami v razvoju ali težavami v duševnem zdravju v sistem dolgotrajne oskrbe.

V zvezi z Varuhovimi ugotovitvami glede višjih cen oskrbnine posameznikov, ki v domovih za starejše bivajo na podlagi Zakona o socialnem varstvu (ZSV), je MSP pojasnil, da sta to dve vsebinsko in sistemsko različni pravni ureditvi, ki temeljita na različnih vsebinskih predpostavkah, načinih financiranja, vrstah in obsegu pravic ter načinih njihovega uresničevanja, zaradi česar primerjava zgolj na ravni končne cene ni povsem ustrezna.

Glede vključenosti v sistem dolgotrajne oskrbe slovenskih državljanov, upokojenih v državah nekdanje skupne države SFRJ, pa je pojasnil, da izključitev izhaja iz spoštovanja zavezujočih mednarodnih sporazumov o socialnem zavarovanju, ki imajo v slovenskem pravnem redu prednost pred nacionalno zakonodajo, pri čemer reševanje tovrstnih primerov presega okvir enostranskega normativnega urejanja v nacionalni zakonodaji in zahteva sistemske rešitve.

III.

Po proučitvi celotne zadeve je Varuh MSP izpostavil pet ključnih vsebin:

1. Dolgotrajnost odločanja kot posledica tako odsotnosti enotnega informacijskega sistema kot nedorečenosti sistema pred uveljavitvijo zakona

Ker sistemska infrastruktura še ni v celoti vzpostavljena, bi morala država po Varuhovem mnenju zagotoviti takšne začasne rešitve, ki ne bi povzročale zamude pri izdajanju odločb in posledično pravne negotovosti. Učinkovitost postopkov ni zgolj upravno vprašanje, temveč vprašanje varstva človekovih pravic, saj onemogoča ali nerazumno časovno odlaga dejanski dostop do z zakonom zagotovljene dolgotrajne oskrbe. Varuh ob tem poudarja, da je nesprejemljivo, da šele po uveljavitvi zakona sledijo dogovori o tem, kako se bo v praksi zagotavljalo ustrezno tehnično izvajanje tega. Še toliko bolj, saj so vsi prehodni roki za začetek veljavnosti in uporabe zakona skladno s 152. členom ZDOsk-1 že potekli. Dolgotrajno odločanje o pravici, ki je ključna za zagotavljanje osnovne pomoči pri vsakodnevnih opravilih, po Varuhovem mnenju pomeni poseg v 34. člen Ustave RS (pravica do osebnega dostojanstva in varnosti), saj je posameznik brez pravočasne odločitve v negotovosti, odvisen od neformalne pomoči ali sta ogrožena njegovo zdravje in osnovna človeška integriteta, ter poseg v 50. člen Ustave RS (pravica do socialne varnosti), ki državi nalaga dolžnost, da pod pogoji, določenimi z zakonom, zagotavlja delovanje sistema socialne varnosti.

Nedopustno je, da osebe, ki potrebujejo pomoč pri osnovnih življenjskih opravilih, več mesecev čakajo na odločitev o pravici, od katere je odvisna njihova vsakodnevna oskrba, in v teh primerih ne gre zgolj za organizacijsko pomanjkljivost, temveč za vprašanje, ali država izpolnjuje svojo ustavno obveznost spoštovanja in varovanja človekovega dostojanstva.

Varuh pri tem ugotavlja še, da se razlikuje obravnava oseb v primerljivem položaju, saj so bili posamezniki, ki so že bivali v domovih za starejše, samodejno prevedeni v sistem dolgotrajne oskrbe, posamezniki, ki zdaj prvič vstopajo v sistem dolgotrajne oskrbe, pa na odločbo čakajo več mesecev in pravico pridobijo šele, ko sklenejo osebni načrt. To v praksi pomeni, da so lahko posamezniki, ki zaradi nenadnega poslabšanja zdravstvenega stanja potrebujejo pomoč takoj, v institucionalno varstvo sprejeti zgolj na podlagi ZSV in plačujejo precej višjo ceno oskrbnine, kot je ta bila pred uveljavitvijo ZDOsk-1. Tako ima posameznik lahko veljavno odločbo, s katero je ugotovljeno, da potrebuje pomoč, a pravic še ne more uveljaviti, saj je to mogoče šele po sklenitvi osebnega načrta z izvajalcem dolgotrajne oskrbe. Pred uveljavitvijo ZDOsk-1 je posameznik lahko prejemal dodatek za pomoč in postrežbo že od uveljavljanja te pravice, pravice iz ZDOsk-1 pa lahko uveljavlja šele po sklenitvi osebnega načrta.

Takšna ureditev je po Varuhovem mnenju v nasprotju tudi z drugim odstavkom 14. člena Ustave RS (načelo enakosti pred zakonom), saj so posamezniki, ki so na dan 31. decembra 2025 že bivali v domovih za starejše, samodejno pridobili pravice iz naslova dolgotrajne oskrbe v instituciji, posamezniki, ki to storitev potrebujejo od 1. januarja 2026, pa morajo na pravico čakati več mesecev.

Varuh opozarja, da ureditev dolgotrajne oskrbe, ki povzroča večmesečno zamudo pri priznavanju pravic, sistemsko neenako obravnavo primerljive skupine starejših oseb in posameznikom ustvarja nesorazmerne finančne posledice, pomeni kršitev tudi 23. člena Evropske socialne listine[2] (pravica starejših do socialnega varstva). Evropski odbor za socialne pravice pripravlja standard pozitivnih obveznosti države, zato ni dovolj, da so pravice zgolj na papirju, temveč mora država zagotoviti, da sistem dejansko deluje.[3]

1. Pomanjkanje kadra

Z uvedbo sistema dolgotrajne oskrbe se je v Sloveniji vzpostavil celovit sistem pravic, ki naj bi ljudem omogočal dostopne, uporabne in kakovostne storitve, žal pa se v resničnem življenju že zdaj srečujemo z akutnim pomanjkanjem kadra, ki je ključen za učinkovito izvajanje pravic iz naslova dolgotrajne oskrbe. Z gotovostjo lahko trdimo, da doslej sprejete plačne reforme niso prinesle želenih učinkov, saj strokovnih delavcev v socialnem varstvu in zdravstvu še vedno primanjkuje, kar neposredno ogroža dostopnost, varnost in kakovost oskrbe upravičencev. Le sistematični, usklajeni in učinkoviti ukrepi lahko omogočijo, da ZDOsk-1 tudi v praksi uresniči svoj temeljni cilj – pravično, kakovostno in dostopno oskrbo za vse, ki jo potrebujejo. Varuh je pristojne pozval, naj zagotovijo ustrezne plačne spodbude, ki bodo odražale zahtevnost in odgovornost dela v socialnem varstvu, ter vzpostavijo sistematično načrtovanje usposabljanj in izobraževanja kadrov za kakovostno opravljanje nalog. Ob tem je poudaril pomen zagotavljanja primernih delovnih razmer, ki bodo krepile motivacijo zaposlenih in zmanjševale fluktuacijo, izvedbo strokovne presoje kadrovskih normativov in stalno spremljanje kadrovskih potreb z njihovim sprotnim prilagajanjem dejanskim razmeram v sistemu dolgotrajne oskrbe. Po Varuhovem mnenju lahko pomanjkanje ustreznega kadra vodi do sistemskih kršitev človekovih pravic, saj pomeni, da posamezniki ne dobijo vseh storitev, ki jih potrebujejo in jih zakon predvideva, kar skladno s 50. členom Ustave RS, ki je neposredno povezan s pravico do socialne zaščite in dostojnega življenja iz 25. člena Splošne deklaracije človekovih pravic[4], pomeni kršitev pravice do socialne varnosti.

1. Izvzetje oseb v PSVZ iz sistema dolgotrajne oskrbe

Varuh ostaja posebej zaskrbljen zaradi ureditve, po kateri so posamezniki, ki bivajo v posebnih socialnovarstvenih zavodih (PSVZ), izvzeti iz pravic po ZDOsk-1. Tovrstno razlikovanje je namreč dopustno le, če je za to stvarno utemeljen razlog, če razlikovanje zasleduje zakoniti cilj in je takšen ukrep sorazmeren. Izključitev ene skupine iz sistema dolgotrajne oskrbe povzroča neskladnost z drugim odstavkom 14. člena Ustave RS, ki prepoveduje neupravičeno razlikovanje med osebami v primerljivem položaju, 5. členom Konvencije o pravicah invalidov (enakost in nediskriminacija), saj lahko izključitev posameznikov, ki bivajo v PSVZ, iz sistema dolgotrajne oskrbe pomeni posredno diskriminacijo na podlagi invalidnosti in institucionalnega statusa, ter 14. členom Evropske konvencije o človekovih pravicah (prepoved diskriminacije), saj je sistem, ki pavšalno izključi institucionalizirane osebe, zelo blizu modelu samodejno izključitve, ki ga je tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) že večkrat označilo za neskladnega s 14. členom Evropske konvencije o človekovih pravicah.[5] ESČP je v zadevi Glor proti Švici (vloga št. 13444/04 z dne 30. aprila 2009) izrecno poudarilo, da so osebe z invalidnostmi še zlasti ranljiva skupina in da razlikovanje na tej podlagi zahteva posebej tehtne razloge (»very weighty reason«). ZDOsk-1 sistemsko izključuje osebe, ki bivajo v PSVZ, pri čemer gre praviloma za osebe z invalidnostmi ali nekaterimi omejitvami. Takšna pavšalna izključitev brez individualne presoje po Varuhovem mnenju ne prestane strogega testa sorazmernosti, kot ga zahteva ustaljena sodna praksa ESČP.

Po Varuhovem mnenju mora država v smislu spoštovanja mednarodnih standardov poskrbeti, da imajo osebe z invalidnostmi in druge ranljive skupine zagotovljen enak dostop do pravic in storitev, ne glede na to, ali živijo v skupnosti ali v institucionalnem okolju. Če so osebe z invalidnostmi ali drugimi dolgotrajnimi omejitvami iz sistema dolgotrajne oskrbe izključene zgolj zaradi svoje nastanitve, to lahko pomeni sistemsko neenako obravnavo ranljive skupine – merilo vključitve mora biti potreba, ne institucionalni status. Ključno je namreč, ali velja objektivna, razumna in sorazmerna utemeljitev za takšno izključitev, saj v nasprotnem primeru lahko ugotavljamo neskladnost z mednarodnimi obveznostmi Republike Slovenije. V praksi se dogaja, da ima posameznik priznane pravice iz naslova dolgotrajne oskrbe, vendar teh ne more koristiti, saj PSVZ, v katerem biva, ni med izvajalci dolgotrajne oskrbe, v domu za starejše pa ga zaradi zasedenosti ne sprejmejo.

1. Višje cene oskrbnin za osebe, nameščene po ZSV

Čeprav je MSP pojasnil, da so cene storitev dolgotrajne oskrbe oblikovane po enotni stroškovni metodologiji, so v praksi opazne občutne razlike med finančnimi obremenitvami oseb, ki so vključene v sistem dolgotrajne oskrbe, in oseb, ki so v institucionalno varstvo nameščene na podlagi ZSV. Varuh opozarja, da lahko precej višje oskrbnine za posameznike, ki so v zavodu na podlagi ZSV, vodijo do neenakega položaja oseb v primerljivih življenjskih okoliščinah. Tovrstno razlikovanje je še posebej sporno v primerih nujnih namestitev, ko se posamezniku nenadoma poslabša zdravstveno stanje in potrebuje takojšnjo namestitev v institucionalno varstvo, pri čemer na pravico iz naslova dolgotrajne oskrbe v instituciji čaka več mesecev in mora posledično v tem času plačevati precej višjo ceno namestitve in oskrbe. Takšna razlika ima neposredne posledice na premoženjsko stanje posameznikov in njihovih družin ter pomeni poseg v drugi odstavek 14. člena Ustave RS, saj so posamezniki zgolj zaradi formalne pravne podlage svoje namestitve v različnih položajih glede plačila institucionalnega varstva, pri čemer ti posamezniki plačujejo obvezni prispevek za dolgotrajno oskrbo, a pravic iz naslova dolgotrajne oskrbe več mesecev po vložitvi vloge ne pridobijo ter posledično plačujejo precej višje zneske oskrbnin po ZSV, kot so ti znašali pred uveljavitvijo ZDOsk-1.

Tudi Ustavno sodišče RS je v svojih odločbah že večkrat potrdilo, da drugi odstavek 14. člena Ustave RS zahteva, da se bistveno enaki položaji obravnavajo enako. Če zakonodajalec bistveno enake položaje ureja različno, mora biti za to razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja. Načelo enakosti pred zakonom namreč ne pomeni, da zakonodajalec v bistvenem enakih položajev pravnih subjektov ne bi smel različno urejati, ampak da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Pri tem sodišče zahteva, da so morebitna razlikovanja utemeljena z razumnim razlogom in da so posegi v človekove pravice skladni z načelom sorazmernosti, ki vključuje presojo nujnosti, primernosti in sorazmernosti posega. V praksi so primeri, v katerih v dvoposteljni sobi bivata posameznika in za enako oskrbo, bivanje in prehrano plačujeta različne zneske, pri čemer eden izmed njiju lahko plača tudi dvakrat več kot drugi, kar lahko po Varuhovem mnenju pomeni kršitev drugega odstavka 14. člena Ustave RS, saj posameznika v bistveno enakem položaju obravnava različno.

Varuh opozarja, da razlikovanje posameznikov zgolj na pravni podlagi njihove namestitve v institucionalno varstvo ni dopustno in je ustavno sporno, saj finančna ureditev sistema ne sme povzročati sistemskega slabšega položaja posameznikov zgolj zaradi formalnopravne podlage njihove namestitve.

1. Vključenost v sistem dolgotrajne oskrbe slovenskih državljanov, upokojenih v državah nekdanje skupne države SFRJ

Kot je Varuh že pojasnil, se je sistem dolgotrajne oskrbe vzpostavil na novo. Ob tem ni zanemarljivo, da se prispevki za uveljavljanje pravic iz naslova dolgotrajne oskrbe zaračunavajo od 1. julija 2025, pri čemer slovenske državljane, upokojene v državah nekdanje skupne države SFRJ, izključuje iz sistema dolgotrajne oskrbe. To namreč po Varuhovem mnenju povzroča neenako obravnavo primerljivih oseb brez razumnega in stvarnega razloga. ZDOsk-1 namreč različno obravnava osebe v primerljivem položaju (upokojence, ki živijo v Sloveniji) zgolj na podlagi vira pokojnine in jim hkrati onemogoča izpolnitev pogoja za vključitev v sistem, kar je po Varuhovem mnenju v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS. Za takšno razlikovanje po Varuhovem mnenju ni stvarno utemeljenega razloga, ki bi bil povezan z zakonom, tj. zagotavljanje sistema dolgotrajne oskrbe prebivalcem Republike Slovenije. Država zahteva vključenost v zavarovanje za pridobitev pravic, hkrati pa jim vključitve sploh ne omogoča. Takšna ureditev pomeni postavitev pravno nemogočega pogoja in povzroča trajno izključitev ene skupine prebivalcev iz sistema socialne varnosti, kar je v nasprotju s 50. členom Ustave RS, saj sistem socialne varnosti (dolgotrajna oskrba) obstaja, vendar eni skupini dejansko ni dosegljiva, zlasti v povezavi z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS.[6]

IV.

Varuh je na MSP naslovil šest priporočil, in sicer:

1. Varuh Ministrstvu za solidarno prihodnost priporoča, naj na centrih za socialno delo zagotovi ustrezne tehnične in kadrovske pogoje, da bo o vlogah za dolgotrajno oskrbo odločeno v zakonsko določenem roku.
2. Varuh Ministrstvu za solidarno prihodnost priporoča, naj vzpostavi učinkovito spremljanje potreb in zmogljivosti storitev iz Zakona o dolgotrajni oskrbi ter glede na potrebe po posameznih občinah zagotovi pravočasne in ustrezne storitve, da v praksi ne bodo več čakalne vrste in se zagotovi enaka obravnava vseh posameznikov, ki storitve potrebujejo.
3. Varuh Ministrstvu za solidarno prihodnost priporoča, naj zagotovi ustrezno sistemsko rešitev za posameznike, ki so nameščeni v posebno socialnovarstvenih zavodih in ob veljavni odločbi o upravičenosti do dolgotrajne oskrbe te pravice ne morejo koristiti.
4. Varuh Ministrstvu za solidarno prihodnost priporoča, naj za posameznike, ki v domovih za starejše bivajo na podlagi Zakona o socialnem varstvu, uredi plačilo storitve institucionalnega varstva na način, da to ne bo povzročalo finančno slabšega položaja posameznikov, ki imajo drugačno pravno podlago svoje namestitve, a so deležni enake oskrbe.
5. Varuh Ministrstvu za solidarno prihodnost priporoča, naj vzpostavi spodbudno plačno okolje, ki bo sledilo zahtevnosti in odgovornosti dela zaposlenih v socialnem varstvu, obenem pa spremlja kadrovske potrebe in se pravočasno prilagaja dejanskim razmeram v sistemu dolgotrajne oskrbe.
6. Varuh Ministrstvu za solidarno prihodnost priporoča, naj ustrezno uredi upravičenost do pravic iz naslova dolgotrajne oskrbe za tiste upokojence, ki pokojnino prejemajo iz tujine in dejansko bivajo v Republiki Sloveniji.

Varuh je izrazil pričakovanje, da pristojni čim prej oblikujejo ustrezne in učinkovite rešitve ter v praksi zaznane neenakosti tudi odpravijo. Pozdravlja, da je MSP v obširnem in poglobljenem odzivu na končno mnenje pojasnil, da njegov cilj ostaja postopno vzpostavljanje stabilnega, dostopnega in pravičnega sistema dolgotrajne oskrbe, pri čemer Varuhova opozorila razume kot pomemben prispevek k nadaljnjemu izboljševanju sistema.

Dolgotrajna oskrba je po Varuhovem mnenju ena najpomembnejših in nujno potrebnih reform na področju socialne varnosti, zato mora biti njeno izvajanje ustavno skladno, sistemsko premišljeno in v celoti usmerjeno v varovanje človekovega dostojanstva. 0.1-9/2025

______________________________________________________________

[1] Zakon o dolgotrajni oskrbi (Uradni list RS, št. 84/23, 112/24 in 44/25).

[2] Zakon o ratifikaciji Evropske socialne listine (spremenjene) (MESL) Uradni list RS – Mednarodne pogodbe, št. 7/99

[3] Npr. International Federation of Associations of the Elderly (FIAPA) v. France, dostopno na: https://hudoc.esc.coe.int/fre/#%22sort%22:[%22escpublicationdate%20descending%22],%22escdcidentifier%22:[%22cc-205-2022-dmerits-en%22]

[4] https://www.ohchr.org/sites/default/files/UDHR/Documents/UDHR_Translations/slv.pdf

[5] Gl. med drugim sodbo ESČP v zadevi J. D. in A. proti Združenemu kraljestvu, vloga št. 32949/17 in 34614/17 z dne 24. oktobra 2019, točka 96, in sodbo ESČP v zadevi Guberina proti Hrvaški, vloga št. 23682/13 z dne 22. marca 2016, točka 69.

[6] ESČP je v primeru Andrejeva proti Latviji (55607/00) ugotovilo, da država ni ponudila »razumnega in sorazmernega razloga« za razlikovanje, ki bi izključilo avtorico iz sistema zaradi statusa. Argumenti, ki jih je predložila latvijska vlada, niso bili zadostni, da bi sodišče prepričali, da obstaja »razumno razmerje sorazmernosti« med legitimnim ciljem in uporabljenimi sredstvi.