I.

Varuh je v obravnavi širšega vprašanja izhajal iz ugotovitve, da denacionalizacijski postopki, ki sodijo v pristojnost upravnih enot, tudi po več kot treh desetletjih niso zaključeni, čeprav je bilo že dolgo nazaj na ravni izvršne oblasti prepoznano, da jih je treba končati v najkrajšem možnem času. Po javno dostopnih podatkih je bilo v začetku leta 2024 nerešenih še 95 denacionalizacijskih zahtevkov, pri čemer glavnina nerešenih zadev na prvi stopnji odpade prav na upravne enote. Iz pregleda Varuhovih letnih poročil in odzivnih poročil Vlade izhaja, da se temeljne težave skozi desetletja v bistvenem niso spremenile: postopki trajajo nerazumno dolgo, praksa odločanja ni dovolj poenotena, zahtevnejše zadeve se vračajo v ponovno odločanje, upravne enote pa pogosto nimajo zadostne kadrovske in strokovne podpore. S potekom časa se ne zmanjšujejo le možnosti za hitro in učinkovito odločanje, temveč se kopičijo nova pravna in dejanska vprašanja, ki izvirajo prav iz dolgotrajnosti samih postopkov. V številnih primerih so prvotni vlagatelji že umrli, v postopke vstopajo njihovi pravni nasledniki, odprta pa ostajajo vprašanja državljanstva, zapuščinskih postopkov, predhodnih vprašanj in pravnih učinkov sprememb sodne prakse. Bistvo obravnavanega problema tako ni le v predolgem trajanju posamezne zadeve, temveč v tem, da država po treh desetletjih še vedno ni vzpostavila takšnega organizacijskega in vsebinskega okvira, ki bi omogočil zaključek preostalih, najzahtevnejših denacionalizacijskih zadev v razumnem roku.

II.

Varuh je na podlagi konkretnih pobud ter ob upoštevanju svojih dolgoletnih ugotovitev iz letnih poročil in odzivnih poročil Vlade ocenil, da pri preostalih denacionalizacijskih zadevah ne gre več za skupek posamičnih zaostankov, temveč za širše vprašanje delovanja države na področju zaključevanja najstarejših upravnih postopkov. Zato je v skladu z drugim odstavkom 9. člena ZVarCP sprožil obravnavo širšega vprašanja in na vse upravne enote naslovil poizvedbo, s katero je zahteval podatke o številu nerešenih denacionalizacijskih zadev, njihovi procesni fazi, razlogih za dolgotrajno odločanje, o popisih spisov in vseh pomembnejših statističnih dogodkih, o kadrovski strukturi uradnikov, ki zadeve rešujejo, o morebitni strokovni pomoči drugih upravnih enot ali zunanjih izvajalcev, o vlogi Državnega odvetništva Republike Slovenije ter o okvirnih rokih, v katerih upravne enote pričakujejo zaključek obravnave. Upravno enoto Celje je Varuh zaradi njene posebne vloge dodatno pozval še k posredovanju podatkov o zadevah iz njene lastne pristojnosti, o zadevah, prevzetih od drugih upravnih enot, o številu sprejetih in zavrnjenih zadev ter o morebitnih usmeritvah MJU glede delovanja domnevno specializirane denacionalizacijske skupine.

Varuh je odgovore prejel ob izteku leta 2024. Iz prejetih odgovorov je izhajalo, da večina upravnih enot denacionalizacijskih postopkov več ne vodi, preostale odprte zadeve pa so razpršene med omejeno število upravnih enot in se praviloma nanašajo na najtežje ter postopkovno najbolj zapletene primere. Posamezne upravne enote so poročale o zadevah, ki so še vedno na prvi stopnji, o zadevah v pritožbenih postopkih ter o zadevah, ki se po več letih nahajajo v upravnih sporih ali pa so bile zaradi odločitev sodišč ponovno vrnjene v odločanje upravnim organom. Že sama razpršenost teh zadev, njihova starost in različne procesne faze so po oceni Varuha potrjevale, da država za zaključevanje preostalih denacionalizacijskih postopkov nima enotnega in dovolj učinkovitega operativnega modela. MJU je samo v enem od svojih odgovorov izrecno poudarilo, da morajo uradniki za reševanje denacionalizacijskih zadev imeti zelo specifična in najzahtevnejša znanja ter dolgoletne izkušnje, saj gre za postopke, ki so po zahtevnosti primerljivi s civilnimi sodnimi postopki. Prav ta poudarek je bil za Varuhovo nadaljnjo presojo posebej relevanten, saj je bilo treba preveriti, ali imajo upravne enote v resnici zagotovljene takšne kadrovske in organizacijske pogoje. V nadaljevanju je Varuh zato posebej preverjal še kadrovsko strukturo, obseg strokovne pomoči in morebitno usmerjanje upravnih enot s strani MJU. Ugotovil je, da številne upravne enote nimajo več javnih uslužbencev, ki bi že prej reševali denacionalizacijske zadeve, da prihaja do prerazporejanja uradnikov na druga področja in da so bile v nekaterih primerih preostale denacionalizacijske zadeve dodeljene tudi javnim uslužbencem brez predhodnih relevantnih izkušenj.

Pri preverjanju domnevne specializirane skupine na Upravni enoti Celje pa se je izkazalo, da takšna skupina v času obravnave sploh ni formalno obstajala (kljub drugačnim predhodnim pojasnilom MJU), temveč so štirje uradniki v okviru nadurnega dela reševali posamezne prevzete zadeve na podlagi sporazumov z drugimi upravnimi enotami, pogovori z MJU o dejanski vzpostavitvi posebne skupine pa so stekli šele leta 2024. Iz odgovorov je bilo obenem razvidno, da so upravne enote pri iskanju strokovne pomoči pogosto prepuščene same sebi, da so se nekatere v preteklosti posluževale medsebojnih sporazumov, posamezne tudi zunanje pravne pomoči, medtem ko sistematičnih kadrovskih ali organizacijskih usmeritev MJU niso prejemale oziroma o njih niso poročale. Tudi napovedi o zaključku preostalih zadev so bile praviloma zelo zadržane ali pa so upravne enote navajale večletne roke, iz česar je bilo po oceni Varuha razvidno, da zaključek zadev v doglednem času ni realno pričakovan.

III.

Varuh je pri preučitvi celotne zadeve izhajal iz tega, da pravica do odločanja brez nepotrebnega odlašanja ni zgolj vprašanje procesne discipline državnih organov, temveč eden od temeljnih pogojev za učinkovito uresničevanje vseh drugih pravic posameznika. Bistveni sestavni del pravnega varstva je namreč pravica, da državni organ o posameznikovi pravici ali obveznosti odloči v razumnem roku. Ta zahteva je na ravni prava Evropske unije izrecno izražena tudi v 41. členu Listine Evropske unije o temeljnih pravicah[1] kot del pravice do dobrega upravljanja, na ustavnopravni ravni pa je tesno povezana s pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije.[2] Kadar država ne zagotovi takšne organizacije in takšnega delovanja upravnega sistema, da lahko posameznik v razumnem času doseže odločitev o svoji zadevi, ne gre le za vprašanje učinkovitosti uprave, temveč za vprašanje spoštovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

Varuh pri tem ni spregledal, da so preostale denacionalizacijske zadeve po svoji naravi izjemno zahtevne. Iz odgovorov upravnih enot in MJU je izhajalo, da gre za obravnave, v katerih se prepletajo zapletena materialnopravna in procesna vprašanja, pogosto povezana tudi s predhodnimi vprašanji pred sodišči, z vprašanji državljanstva, dedovanja, zgodovinskih pravnih režimov in s posledicami dolgoletnega spreminjanja sodne prakse. Prav tako drži, da zastoj v posamezni zadevi ni nujno vselej posledica nedejavnosti upravne enote. Vendar po oceni Varuha te objektivne okoliščine ne morejo pojasniti niti opravičiti dejstva, da država v več kot treh desetletjih ni oblikovala stabilnega, poenotenega in strokovno podprtega sistema za zaključevanje tistih zadev, za katere je bilo že dolgo jasno, da bodo ostale najtežje in jih redni upravni mehanizmi brez dodatne podpore ne bodo mogli učinkovito rešiti. Ravno nasprotno: večja kot je zahtevnost zadev, večja je dolžnost države, da zagotovi posebej usposobljen kader, jasno razdeljene pristojnosti, učinkovito koordinacijo med organi ter takšno organizacijo dela, ki preprečuje, da bi se zadeve po desetletjih še naprej vračale v nova in nova odločanja brez resničnega napredka. Iz ugotovljenega dejanskega stanja je po Varuhovi oceni izhajalo prav nasprotno. Upravne enote so bile pri reševanju najzahtevnejših denacionalizacijskih zadev pogosto prepuščene lastni iznajdljivosti, brez zadostne sistemske podpore in brez poenotenih usmeritev. Pri nekaterih so zadeve reševali uradniki brez predhodnih denacionalizacijskih izkušenj, drugje so bile zadeve odvisne od sporadične medsebojne pomoči ali celo od najemanja zunanjih pravnih izvajalcev, formalno pričakovana specializacija na Upravni enoti Celje pa se je izkazala za zgolj omejeno in neinstitucionalizirano pomoč v okviru nadurnega dela. Tak položaj je še posebej problematičen zato, ker je tudi samo MJU poudarilo, da gre za najzahtevnejše upravne postopke, primerljive s civilnimi sodnimi postopki.

Če država sama priznava posebno zahtevnost teh zadev, hkrati pa ne zagotovi ustreznih kadrovskih, finančnih in organizacijskih pogojev za njihovo reševanje, po oceni Varuha ne izpolni svoje pozitivne dolžnosti zagotoviti učinkovito delovanje upravnega sistema. Varuh je tudi posebej poudaril, da se posledice takšnega stanja ne kažejo zgolj v abstraktni dolgotrajnosti postopkov, temveč v zelo konkretnih posegih v pravni položaj posameznikov. Zaradi poteka časa so prvotni vlagatelji v številnih primerih že umrli, v postopke so vstopili njihovi pravni nasledniki, katerih položaj je lahko dodatno zapleten in pravno nejasen. Dolgotrajnost tako ne ustvarja le procesnega bremena, temveč sama postaja vir novih pravnih zapletov. Poleg tega zahteva po enakem varstvu pravic pomeni tudi, da mora država istovrstne zadeve obravnavati primerljivo, v primerljivem času in ob primerljivo organizirani institucionalni podpori. Če so izidi in trajanje odločanja v tolikšni meri odvisni od tega, katera upravna enota zadevo vodi, ali ima na voljo izkušene uradnike, ali si lahko zagotovi pomoč druge upravne enote oziroma zunanjega izvajalca, je prizadeto tudi ustavno jamstvo enakega varstva pravic. Ne gre torej samo za vprašanje zamude, temveč za vprašanje enakosti posameznikov, o katerih pravicah (in dolžnostih) se odloča, in za vprašanje, ali država vsem zagotavlja primerljive pogoje za učinkovito uveljavitev njihovih zahtevkov.

Ob vsem navedenem je Varuh ocenil še, da dolgotrajno neodločanje nasprotuje tudi načelu dobrega upravljanja iz 3. člena ZVarCP. Zaradi desetletij trajajočih odprtih postopkov in posledično nejasnega lastninskega stanja je namreč oteženo oziroma onemogočeno tudi učinkovito upravljanje nepremičnin, ki so predmet denacionalizacije. Varuh pri tem ni izhajal iz predpostavke, da so vsi vloženi zahtevki nujno utemeljeni, temveč iz bistveno bolj osnovnega stališča, da mora država o njih odločiti pravočasno, zakonito in organizirano, saj šele dokončna oziroma pravnomočna odločitev omogoča pravno gotovost tako upravičencem kot zavezancem in drugim vpletenim subjektom. Na tej podlagi je Varuh sklenil, da ugotovljenih pomanjkljivosti ni mogoče razumeti kot skupek posamičnih napak ali neizogibnih težav pri zahtevni materiji, temveč kot sistemsko opustitev dolžnega ravnanja države, predvsem tistega organa, ki je pristojen za usklajevanje delovanja upravnih enot na kadrovskem, finančnem in organizacijskem področju.

IV.

Varuh ocenjuje, da preostali denacionalizacijski zahtevki na upravnih enotah predstavljajo nenaslovljeno sistemsko težavo države. Ključni razlog za to ni le zahtevnost posameznih zadev, temveč odsotnost učinkovitega, poenotenega in vsebinsko podprtega državnega pristopa k njihovemu zaključevanju. Čeprav so upravne enote opozarjale na zahtevnost materije, pomanjkanje izkušenih uradnikov, potrebo po strokovni pomoči in škodljive posledice vračanja zadev v ponovno odločanje, MJU kot organ, pristojen za usklajevanje delovanja upravnih enot na kadrovskem, finančnem in organizacijskem področju, ni izkazalo, da bi za to področje vzpostavilo zadostne in učinkovite mehanizme.

Varuh je zato v opustitvi oziroma neučinkovitem pristopu MJU prepoznal kršitev pravice enakega varstva pravic iz 22. člena URS in kršitev načela dobrega upravljanja iz 3. člena ZVarCP. Ob tem je priporočil, naj MJU vzpostavi učinkovit in poenoten sistem reševanja preostalih denacionalizacijskih zadev, centraliziranih in vodenih na eni upravni enoti, ki ji je treba zagotoviti ustrezno kadrovsko strukturo in finančni načrt, prvenstveno z uradnicami in uradniki z izkušnjami pri vodenju denacionalizacijskih postopkov. Navedenemu priporočilu je MJU sledilo in je v procesu vzpostavljanja posebne denacionalizacijske organizacijske enote na Upravni enoti Celje, ki bo ob kadrovskih okrepitvah od drugih upravnih enot v reševanje sprejemala še nezaključene denacionalizacijske zadeve. Nadalje ustanovitev medresorske delovne skupine, ki bo spremljala zaključevanje denacionalizacijskih zadev, kaže, da je bila potreba po sistemskem pristopu končno prepoznana tudi na ravni Vlade Republike Slovenije, kar pa sicer ne zmanjšuje teže ugotovljenih kršitev, ampak le potrjuje utemeljenost in celo nujnost Varuhovega posredovanja.

________________________________________________________________

[1] Uradni list EU C 326 z dne 26. 10. 2012.

[2] Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99, 75/16 – UZ70a, 92/21 – UZ62a in 98/25 – UZ74a.