I. Opis pobude

Varuh je obravnaval pobudo dveh pobudnikov zaradi dolgotrajne obravnave njunega predloga za spremembo namenske rabe zemljišča iz kmetijskega v stavbno. Prvoten predlog oziroma pobuda je bila vložena že v letih 2009 in 2010, leta 2021 pa sta pobudnika vložila vsebinsko prilagojen predlog. Kljub tako dolgemu časovnemu obdobju še nista bila dokončno seznanjena, ali bo predlagana sprememba vključena v občinski prostorski načrt (v nadaljevanju: OPN) Občine Slovenska Bistrica. Postopek priprave prvega OPN občine ob Varuhovi obravnavi še ni dosegel niti faze javne razgrnitve. Bistvo pobude je bilo v odsotnosti vsebinskega zaključka obravnave, dolgotrajnosti priprave OPN in pomanjkljivem obveščanju pobudnikov. Zaradi nesprejetega OPN pobudnikoma ni bila dostopna niti možnost učinkovitega pravnega varstva zoper odločitev o namenski rabi zemljišča, saj prostorski akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati, še ni obstajal.

II. Aktivnosti Varuha in stališča organov

Varuh se je tekom obravnave zadeve obrnil na Občino Slovenska Bistrica in jo pozval, naj pojasni, ali je že presodila skladnost pobude s cilji prostorskega razvoja ter ali je pobudnika uradno seznanila z njeno sprejemljivostjo oziroma nesprejemljivostjo.

Občina je v prvem odgovoru pojasnila, da je bila prvotna pobuda vključena v osnutek OPN, ki je bil leta 2011 posredovan nosilcem urejanja prostora, vendar se je ministrstvo, pristojno za kmetijstvo, do predlaganega posega opredelilo negativno. Zadnja pisna informacija o stanju prvotne pobude je bila pobudnikoma posredovana leta 2016. Spremenjena pobuda iz leta 2021 naj bi bila ponovno strokovno presojena in vključena med dodatne pobude, glede katerih je občina pridobivala dopolnilne smernice pristojnih nosilcev urejanja prostora. Občina je zavzela stališče, da prostorska zakonodaja med pripravo OPN ne zahteva individualnega obveščanja vsakega pobudnika o sprejemljivosti pobude in njenem vsakokratnem procesnem stanju. Po njeni razlagi je celoviti seznanitvi javnosti namenjena javna razgrnitev dopolnjenega osnutka OPN. Občina je opozorila, da je prejela več tisoč pobud za spremembo namenske rabe prostora, zato naj bi bilo samodejno in sprotno obveščanje vseh predlagateljev praktično neizvedljivo. Posameznikom pa naj bi na njihovo zahtevo omogočala vpogled v gradiva in jim posredovala informacije o stanju njihovih pobud.

Občina je priznala, da postopek priprave OPN traja nerazumno dolgo. Kot razloge je navedla velikost občine, številne varstvene režime, neusklajene zahteve državnih nosilcev urejanja prostora, pripravo hidrološko-hidravličnih, geoloških in drugih strokovnih podlag ter dolgotrajno pridobivanje mnenj. Posebej je izpostavila zahteve s področja poplavne in plazovne nevarnosti ter dejstvo, da prvega OPN ni mogoče sprejemati po posameznih delih, temveč je treba pred javno razgrnitvijo uskladiti rešitve za celotno območje občine. V odzivu na Varuhove ugotovitve oziroma svojem drugem odgovoru je občina dodatno pojasnila, da se s pripravo OPN intenzivneje ukvarja zadnja leta, da uporablja pomoč ministrstva pri usklajevanju z nosilci urejanja prostora ter da so postopke dodatno podaljševale nove strokovne zahteve, sprejete oziroma spremenjene med samo pripravo OPN. Navedla je, da so po poplavah leta 2023 izdelovalci strokovnih podlag preobremenjeni, občina pa nima lastnih strokovnjakov za poplavno in plazovno varnost. Opozorila je tudi, da se zahteve za občine, ki OPN pripravljajo že od leta 2009, spreminjajo, medtem ko občinam, ki so OPN sprejele prej, istih dodatnih zahtev ni bilo treba izpolniti. Občina je februarja 2026 opravila sestanek s predstavniki ministrstva, pristojnega za prostor, in Direkcije Republike Slovenije za vode ter ocenila, da bi sprejem OPN v zakonskem roku lahko omogočil le idealen nadaljnji potek usklajevanj. Napovedala je tudi razmislek o podrobnejšem obveščanju občinskega sveta in javnosti še pred javno razgrnitvijo dopolnjenega osnutka OPN.

III. Argumentacija in stališča Varuha

Varuh je v presoji zadeve upošteval, da predlog za spremembo namenske rabe zemljišča ni zahteva, o kateri bi občina odločala kot o posamični upravni stvari. Lastnik zemljišča nima pravice zahtevati, da občina njegovo zemljišče opredeli kot stavbno, niti med pripravo OPN ni mogoče uporabiti pravnih sredstev zaradi molka organa, ki so značilna za upravne postopke. Občine na področju prostorskega načrtovanja razpolagajo s širokim poljem strokovne in politične presoje ter praviloma niso vezane na roke za izvedbo vsake posamezne faze. Varuh je kljub temu ugotovil, da odsotnost neposredno določenega procesnega roka občini ne daje pooblastila, da postopek vodi v nedogled.

Varuh je sprejel stališče občine, da pri več tisoč pobudah ni mogoče pričakovati individualnega obvestila ob vsakem procesnem dejanju. Ugotovil pa je, da je treba po skoraj dveh desetletjih priprave OPN obveznost obveščanja javnosti razlagati širše. Občina bi morala na pregleden in ustaljen način objavljati podatke o doseženih fazah postopka, poglavitnih razlogih za zastoje, odprtih vprašanjih z nosilci urejanja prostora ter spremembah pri obravnavi posameznih skupin pobud. Tak način bi bil za občino manj obremenjujoč kakor odgovarjanje na številne posamične poizvedbe in bi bil skladen z načelom dobrega upravljanja.

Zadeva je bila presojana tudi z vidika enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (URS) v povezavi z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena URS. Dolgotrajnost postopka namreč ne vpliva le na čas sprejetja prostorske odločitve, temveč tudi na dostopnost pravnega varstva. Občani občin, ki imajo sprejet OPN, lahko pod zakonskimi pogoji zahtevajo sodno presojo njegove zakonitosti. Ustavno sodišče je v odločbi z opravilno številko U-I-474/22 ugotovilo protiustavnost dela 61. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3), vendar je zaradi zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva določilo, da je do odprave protiustavnosti zoper prostorske izvedbene akte še naprej mogoč upravni spor pred Upravnim sodiščem. Občani občin, ki OPN še niso sprejele, takega varstva ne morejo uveljavljati, saj prostorski akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati, še ne obstaja. Njihove pobude niso niti sprejete niti zavrnjene, na hitrost priprave prostorskega akta pa praviloma nimajo učinkovitega vpliva. Varuh je ocenil, da tako izrazite razlike v položaju občanov različnih občin ni mogoče upravičiti zgolj s samostojnostjo občin in kompleksnostjo prostorskega načrtovanja. V obravnavani zadevi je pobudnikoma zaradi kraja, na katerem leži njuno zemljišče, že skoraj dve desetletji onemogočeno pravno varstvo, ki je prebivalcem občin s sprejetim OPN načeloma dostopno.

IV. Ugotovitve Varuha glede zatrjevanih kršitev

Varuh je ugotovil kršitev načela enakega varstva pravic iz 22. člena URS. Občini Slovenska Bistrica je priporočil, naj zagotovi sprejem OPN oziroma vse razpoložljive napore usmeri v njegovo sprejetje najpozneje do 30. 10. 2026. Ocenil je, da nadaljnje odlašanje ne bi le podaljševalo obstoječe neenake obravnave, ampak bi jo še poglobilo. Pravočasen sprejem OPN je pomemben tudi za več kot tisoč drugih pobud za spremembo namenske rabe prostora, katerih obravnava je zaradi istega postopka prav tako dolgotrajna.

Varuh je pri končni presoji upošteval tudi odziv Občine Slovenska Bistrica, iz katerega je razbral, da je občina njegovo priporočilo sprejela in se zaveda nujnosti čimprejšnjega sprejema OPN. Občina je navedla, da je v zadnjih letih okrepila aktivnosti za njegovo pripravo in sprejetje ter da redno sodeluje s pristojnim ministrstvom in drugimi nosilci urejanja prostora. Občina je napovedala tudi, da bo preučila smiselnost seznanitve občinskega sveta s stanjem priprave OPN ter sprotnejšega obveščanja občanov prek občinske spletne strani še pred javno razgrnitvijo dopolnjenega osnutka. Varuh je navedene aktivnosti ocenil kot pozitiven odziv na svoje ugotovitve, zlasti ker lahko redno in pregledno obveščanje javnosti vsaj delno omeji posledice dolgotrajnega postopka ter zmanjša negotovost številnih pobudnikov. Varuh se zaveda, da je prostorsko urejanje eno najzahtevnejših področij delovanja lokalne samouprave. Prostorske odločitve zahtevajo usklajevanje razvojnih potreb, varstva kmetijskih zemljišč, voda, narave in kulturne dediščine, poplavne in plazovne varnosti, prometne ter druge infrastrukture in številnih med seboj nasprotujočih si interesov. Odločilnega pomena je tudi ustavno zagotovljena samostojnost občin, saj občina v okviru ustave in zakonov samostojno ureja lokalne zadeve ter zanje prevzema odgovornost. Ta samostojnost pa ne sme povzročiti, da bi bila raven pravne varnosti in pravnega varstva prebivalcev bistveno odvisna od tega, v kateri občini živijo. Med občinami mora biti zagotovljena primerljiva raven pravnega varstva, posebej kadar dolgotrajnost priprave prostorskega akta posameznikom za nedoločen čas preprečuje dostop do potencialnega sodnega varstva.

Napovedani ponovni premik zakonskega roka kljub aktivnostim občine ne vliva zadostnega zaupanja, da bodo postopki v Občini Slovenska Bistrica in drugih občinah brez sprejetega OPN zaključeni v razumnem času. Vlada je na dopisni seji v juliju 2026 namreč določila besedilo predloga novele Zakona o urejanju postora (ZUreP-3), po katerem bi se rok uporabe starih občinskih prostorskih aktov s 30. 10. 2026 podaljšal do 31. 12. 2027. Podaljšanje rokov občinam je vključeno tudi v zakonodajni program pristojnega ministrstva (Ministrstvo za okolje in prostor) za leto 2026. Ponovno podaljšanje lahko prepreči nastanek pravne praznine in onemogočenost izdajanja gradbenih dovoljenj, vendar samo po sebi ne odpravlja posledic večletnega oziroma večdesetletnega odlašanja. Zakonski premik roka zato ne vpliva na Varuhovo ugotovitev o kršitvi niti občine in državnih nosilcev urejanja prostora ne razbremenjuje dolžnosti, da postopek vodijo dejavno, usklajeno, pregledno in brez nadaljnjega nepotrebnega odlašanja. 17.2-9/2024