I.

Pobudnika sta na podlagi javnega razpisa Ministrstva za zdravje (MZ), objavljenega leta 2016, oddala ponudbo v okviru Javnega razpisa za podelitev koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe na sekundarni ravni (javni razpis). S svojo ponudbo nista uspela, saj jima je bila zatrjevano pomanjkanje delovnih izkušenj nosilke dejavnosti (pobudnice). Strokovna komisija, ki je vodila odpiranje ponudb, ji namreč delovne dobe iz nekdanje Jugoslavije ni priznala in ji je v tem delu merila dodelila nič točk. Pobudnika sta odločbo MZ, s katero je bila koncesija podeljena drugemu pobudniku, uspešno izpodbijala s tožbo. Upravno sodišče Republike Slovenije je izpodbijano odločbo na podlagi druge točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1)[1] odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek, pri čemer je med drugim ugotovilo, da so utemeljeni tožničini ugovori, da se merilo o delovnih izkušnjah nanaša na delovne izkušnje v dejavnosti ter da iz navedenega merila ne izhaja, da bi se upoštevale zgolj izkušnje, pridobljene v Republike Sloveniji. Sodišče je presodilo, da razlogi, na podlagi katerih je tožnica v okviru obravnavanega merila prejela nič točk, niso pravilni.

Skladno s petim odstavkom 64. člena ZUS-1 mora pristojni organ, kadar sodišče tožbi ugodi in s sodbo izpodbijani upravni akt odpravi, v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo, oziroma v roku, ki ga določi sodišče, izdati nov upravni akt, pri tem je vezan na izrek sodbe iz prvega odstavka navedenega člena in na dejansko stanje, ki ga je sodišče ugotovilo na glavni obravnavi v postopku, v katerem je tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, ter na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča v zvezi s postopkom. MZ tej določbi ni sledil. Z novo odločbo, ki je bila v nasprotju z rokom, ki ga določa peti odstavek 64. člen ZUS-1, izdana več kot pol leta po datumu sodne odločbe, je namreč pobudnici pri merilu delovnih izkušenj ponovno dodelil nič točk, ker delovnih izkušenj ni pridobivala (le) v Sloveniji. Sodišče je pozneje odločbo ponovno odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek, pri čemer je jasno opozorilo na vezanost pristojnega organa na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, kot jo določa peti odstavek 64. člena ZUS-1. Sodišče je ugotovilo, da MZ razlogovanju sodišča in njegovemu pravnemu mnenju glede vrednotenja delovnih izkušenj ni sledil in je vztrajal pri tem, da je za presojo ključna pridobitev licence v Sloveniji, kar sodišče izrecno zavrača. Sodišče je torej izpodbijano odločbo prepoznalo kot nepravilno in nezakonito in jo že iz tega razloga na podlagi tretje in četrte točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1[2] odpravilo.

Po prejemu druge sodbe sta se pobudnika obrnila na Varuha, saj sta menila, da je bila pobudnica v navedenih postopkih diskriminirana in neenako obravnavana, ker MZ v obeh postopkih, v drugem postopku celo v nasprotju z razlogovanjem sodišča, ni upošteval delovnih izkušenj, pridobljenih v tujini.[3] Varuh je v predmetni zadevi pri MZ že poizvedoval v letih 2021 in 2022. Takrat je v okviru obravnave pobude MZ priporočil, naj čim prej odloči skladno s pravnim mnenjem in stališči sodišča, pri čemer je izrazil pričakovanje, da bo v ponovnem postopku zagotovljeno spoštovanje ustavne in zakonske prepovedi diskriminacije in neenake obravnave.

Pobudnika sta se maja 2025 znova obrnila na Varuha, saj MZ ponovno ni upošteval mnenja sodišča. Varuha sta seznanila z zadnjo, že tretjo sodbo sodišča, s katero je to ponovno ugodilo tožbi pobudnikov, odpravilo tretjo odločbo MZ, ki je bila v nasprotju s petim odstavkom 64. člena ZUS-1 izdana več kot eno leto po sodbi sodišča, in zadevo ponovno vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje na enaki pravni podlagi in razlogovanju kot v prejšnji sodbi. Pobudnika sta v zvezi z navedenim zapisala še, da MZ v (četrtič) ponovljenem postopku še vedno ni odločil, pričakovala pa sta, da bo pisno priznal storjeno diskriminacijo pobudnici in se na ustrezen način opravičil.

II.

Varuh se je na podlagi ponovno prejete pobude obrnil na MZ, ki je najprej pojasnil, da je bila imenovana (nova) strokovna komisija, katere naloga je bila ponovno strokovno proučiti obe vlogi, prispeli na javni razpis ob upoštevanju sodb sodišča. Pojasnil je še, da v predmetni zadevi odločitev še ni bila sprejeta, kar je pripisal izjemni zahtevnosti postopka, vključno s spremenjenimi dejanskimi okoliščinami (ki jih ni pojasnil) in precejšnji časovni oddaljenosti postopka. Dolgotrajnost postopka je pojasnil tudi z letnimi dopusti in posvetovanjem z drugimi organi. Pozneje je Varuha obvestil še, da je strokovna komisija o javnem razpisu izdala poročilo in ugotovila, da glede na časovno oddaljenost javnega razpisa in prispelih ponudb, ponudb ni mogoče ovrednotiti, zato je predlagal, da se koncesionarja ne izbere in namesto tega konča postopek izbire z zavrnitvijo vseh vlog. Varuha je seznanil, da bo pripravil končni upravni akt, s katerim bo končal postopek. Varuh s formalnim končanjem postopka ni bil seznanjen, menil pa je, da izdaja končnega upravnega akta za presojo očitkov pobudnikov ni ključna. Že na podlagi navedenega dejanskega stanja, ki je podkrepljeno tako s sodnimi odločbami kot z odločbami MZ, lahko namreč Varuh poda svoje mnenje in kritiko.

III.

Varuh je ugotovil, da je MZ grobo kršil peti odstavek 64. člena ZUS-1, saj je vsakič znova nerazumno dolgo odločal v ponovljenem postopku, obenem pa tudi ob vsakem odločanju kar štirikrat popolnoma prezrl eno izmed temeljnih predpostavk pravne države: vezanosti upravnega organa na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in njegova stališča v zvezi s postopkom,[4] o čemer je poročalo že sodišče. Kršitev petega odstavka 64. člena ZUS-1 v konkretnem primeru torej ne pomeni le kršitve zakona, temveč ob upoštevanju tega, da je sodišče v predmetni zadevi izdalo kar tri sodbe, tudi pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave v povezavi s 157. členom Ustave, ki obravnava upravni spor.[5] Bistvena vsebina pravice do sodnega varstva je namreč v učinkovitem sodnem varstvu pravic,[6] ki je neposredno povezano z načelom pravne države. Kot je zapisalo Evropsko sodišče za človekove pravice, »mora biti poseg izvršnih oblasti v posameznikove pravnice podrejen učinkovitemu nadzoru, ki naj ga normalno zagotavlja sodstvo vsaj kot zadnje poroštvo; upoštevaje, da sodna kontrola nudi najboljša jamstva neodvisnosti, nepristranskosti in dobrega postopka«.[7]

Vsak posameznik ima torej na podlagi Ustave in mednarodnih standardov utemeljeno pričakovanje, da bo o zanj pomembnem vprašanju, za katero je pristojna izvršna veja oblasti (ob izpolnjevanju zakonskih pogojev), odločalo sodišče in da bo odločitev sodišča spoštovana. Ob upoštevanju navedenega stanja, iz katerega nedvomno izhaja neupoštevanje pravnih mnenj in stališč sodišča, je Varuh ugotovil, da je MZ v ponavljajočih se upravnih postopkih to človekovo pravico povsem izvotlil.[8]

Tovrstno ravnanje MZ po Varuhovem mnenju z vidika ustavnosti presega izničenje namena sodnega varstva v oziru do pobudnikov, sploh ob upoštevanju, da sodišče glede na omejitve področne zakonodaje ni moglo samo odločati v sporu polne jurisdikcije.[9] Kaže namreč na nezavedanje pomena upravnega spora »kot enega nosilnih mehanizmov zavor in ravnotežij znotraj načela delitve oblasti, prek katerega sodna veja oblasti ob ugotovljeni nezakonitosti ali protiustavnosti omeji izvršilnoupravne in druge oblasti«.[10] Nespoštovanje določb ZUS-1, ki konkretizirajo zgoraj navedeni določbi Ustave, torej posega tudi v demokratičnost javnopravnih razmerij; načelo delitve oblasti namreč med posameznimi vejami oblasti vzpostavlja medsebojno odvisnost in zagotavlja, da vsaka od njih izvršuje naloge, ki so po svoji naravi izvršilne, zakonodajne in sodne[11] (funkcionalni vidik načela delitve oblasti).[12]

Načelo delitve oblasti je uveljavljeno zaradi ljudstva, namenjeno je namreč preprečevanju zlorabe oblasti na račun ljudstva ali posameznika in ima zato dva elementa: že omenjeno ločitev posameznih funkcij oblasti ter obstoj zavor in ravnovesij med njimi.[13] Sistem zavor in ravnovesij predpostavlja medsebojni vpliv in omejevanje posameznih vej oblasti. Namen tega načela je med drugim torej nadzor na oblastjo in preprečitev samovolje ter vzpostavitev vzajemne kontrole nosilcev oblasti.[14] Kršitev načela delitve oblasti je v smislu nespoštovanja sodnih odločb že obravnavalo Ustavno sodišče, ki je zavzelo stališče, da bistvo načela delitve oblasti »ni le v tem, da nobena od vej oblasti ne posega v pristojnosti druge, ampak tudi v tem, da nobena ne opušča dejavnosti, ki jih je znotraj svojega delokroga dolžna opraviti – še zlasti, kadar ji je taka dolžnost naložena s sodno odločbo. Pravilo, da morajo državni organi in nosilci javnih pooblastil (tako kot tudi vse fizične in pravne osebe), vključno z zakonodajalcem, upoštevati, spoštovati in izvrševati sodne odločbe, tudi odločbe Ustavnega sodišča, je eden temeljnih postulatov pravne države in srž ustavne demokracije. Nespoštovanje sodnih odločb pomeni zanikanje vladavine prava in vzpostavljanje vladavine nevezane in neomejene volje«.[15] Ob upoštevanju navedenega in dejstva, da je MZ večkrat nerazumno dolgo odločal v nasprotju s pravnomočnimi sodnimi odločbami v isti stvari, je Varuh v predmetni zadevi ugotovil še, da je MZ ravnal tudi v nasprotju z načelom delitve oblasti, ki je formalno načelo pravne države, ki ga zagotavlja 2. člen Ustave.[16]

IV.

Po Varuhovem mnenju ravnanje MZ v obravnavanem primeru ne pomeni le posamične procesne nepravilnosti, temveč razkriva sistemsko ustavnopravno kršitev, konkretno dolgoletno nespoštovanje sodne veje oblasti, tj. načela delitve oblasti in načela pravne države. Za delovanje pravne države je namreč ključno, da se njeni formalni (in vsebinski) elementi uresničujejo v praksi.[17] Če torej upravni organi ne upoštevajo odločitev sodišč ter tako onemogočajo učinkovito uresničevanje sodnih odločb, s tem slabijo pravno državo. Zato je nujno, da organi izvršilnoupravne oblasti dosledno spoštujejo sodne odločbe, saj je le tako mogoče ohranjati ključno vlogo pravnega reda in zagotoviti dejansko varstvo pravic posameznikov.

Varuh je zato na podlagi 7. člena Zakona o varuhu človekovih pravic podal končno mnenje in kritiko, v kateri ugotavlja, da je MZ s ponavljajočim se nerazumno dolgim odločanjem in neupoštevanjem vezanosti upravnega organa na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča v zvezi s postopkom, kot to določa peti odstavek 64. člena ZUS-1:

• posegel v pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave v povezavi s 157. členom Ustave, ki določa upravni spor in kršilo
• drugi odstavek 3. člena Ustave, ki določa načelo delitve oblasti, in 2. člen Ustave, ki opredeljuje, da je Slovenija pravna država.

Navedeno pomeni tudi kršitev mednarodnega prava človekovih pravic, in sicer:

• prvega odstavka 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in
• prvega odstavka 14. člena Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah,

pri čemer obe navedeni mednarodni pogodbi utemeljujeta pravico do sodnega varstva.

Varuh je s svojim mnenjem in kritiko MZ seznanil tudi Kabinet predsednika vlade in Računsko sodišče.

______________________________________________________________

[1] Druga točka prvega odstavka 64. člen ZUS-1 določa, da sodišče tožbi ugodi in s sodbo izpodbijani upravni akt odpravi, če ugotovi, da na podlagi dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v postopku za izdajo upravnega akta, ne more rešiti spora, zato ker so bili zmotno presojeni dokazi, ker so ugotovljena dejstva v nasprotju s podatki spisa, ker so dejstva v bistvenih točkah nepopolno ugotovljena ali ker je bil iz ugotovljenih dejstev narejen napačen sklep glede dejanskega stanja in da je treba pravo dejansko stanje ugotoviti v upravnem postopku.

[2] 64. člen ZUS-1 določa, da sodišče tožbi ugodi in s sodbo izpodbijani upravni akt odpravi, če ugotovi, da v postopku za izdajo upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka (2. točka prvega odstavka in tretji odstavek 27. člena ZUS-1), pa sodišče v svojem postopku takih kršitev ni odpravilo in ni pogojev za zavrnitev tožbe po drugem odstavku 63. člena ZUS-1 (3. točka prvega odstavka), in če ugotovi, da je podan razlog iz 1. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1, pa ni pogojev za zavrnitev tožbe po drugem odstavku 63. člena ZUS-1 (4. točka prvega odstavka).

[3] Varuh se ni opredelil do vprašanja zatrjevane diskriminacije, saj gre po njegovem mnenju za presojo strokovnega vprašanja, tj. vprašanje usposobljenosti za samostojno opravljanje ortodontske dejavnosti. Smiselno enako pojasnjuje tudi Zagovornik načela enakosti, glej https://zagovornik.si/izdelki/....

[4] Po stališču Vrhovnega sodišča (I Up 183/2016 z dne 29. 6. 2016) ta vezanost ni absolutna, vendar pa je odstop od nje možen le izjemoma, tj. kadar se pojavijo za to utemeljene pravne okoliščine, ki so posledica sprejetja drugih pravnih aktov zakonodajalca ali pristojnih sodišč, oziroma če gre za spremembo dejanskih okoliščin v zadevi, v kateri je treba ponovno odločiti. Drugačna razlaga bi bila ne le v nasprotju z zakonom, ampak tudi z načelom pravne države.

[5] Smiselno enako tudi prvi odstavek 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in prvi odstavek 14. člena Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah. Obe mednarodni pogodbi se stricto sensu uporabljata za kazenske in civilne postopke, v širšem smislu pa drugonavedeno pristojni Odbor za človekove pravice v nekaterih primerih upošteva tudi v upravnem pravu (glej Human Rights Committee, General Comment No 32: Article 14, Right to Equality before Courts and Tribunals and to a Fair Trial, UN Doc CCPR/C/GC/32, 23. avgust 2007), smiselno enako tudi Evropsko sodišče za človekove pravice opravlja presojo upravnih postopkov, pojem civilnih pravic in obveznosti namreč lahko obsega tudi upravne zadeve (glej npr. Allena, M., in Goisis, F., Full Jurisdiction under Article 6 ECHR: Hans Kelsen v. the Principle of Separation of Powers, (2020) European Public Law 26(2), str. 287–306).

[6] U-I-6/13, Up-24/13 z dne 11. 2. 2016.

[7] Klauss in drugi proti Nemčiji, točka 55.

[8] Steinman T., Komentar k 64. členu ZUS-1-1, Zakon o upravnem sporu (ZUS-1-1) s komentarjem, GV Založba, 2019.

[9] Sodišče v sporu polne jurisdikcije lahko namreč odloča le, kadar so izpolnjeni vsi pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1, tj. sodišče sme upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če bi odprava izpodbijanega upravnega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo, ali pristojni organ, potem ko je bil upravni akt odpravljen, izda nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek. Pri tem je sodišče menilo, da je treba ponovno strokovno proučiti vloge, tj. da gre za strokovno vprašanje, o katerem se sodišče ne more izreči. Navedene omejitve izhajajo tudi iz zahtev načela delitve oblasti, saj bi meritorno odločanje lahko pomenilo čezmerni poseg v izvršilnoupravno oblast, glej Kovač, P., Komentar k 157. členu Ustave. V Avbelj, M. (ur), Komentar Ustave Republike Slovenije (Nova univerza, Evropska pravna fakulteta 2019), točka 19.

[10] Kovač, P., Komentar k 157. členu Ustave. V Avbelj, M. (ur), Komentar Ustave Republike Slovenije (Nova univerza, Evropska pravna fakulteta 2019), točka 5.

[11] U-I-57/06 z dne 29. 3. 2007.

[12] Kaučič, I., Komentar k 3. členu Ustave V Avbelj, M. (ur), Komentar Ustave Republike Slovenije (Nova univerza, Evropska pravna fakulteta 2019), točka 11.

[13] Prav tam, točka 12.

[14] U-I-158/94 z dne 9. 3. 1995, točka 19.

[15] U-I-248/08 z dne 11. 11. 2009, točka 14.

[16] Supra, opomba 15, Zalar, B., Komentar k 2. členu Ustave, točka 9.

[17] Prav tam.