Varuh ДЌlovekovih pravic

Varuh

ČP

3.15 Zbiranje in združevanje ter sodelovanje pri upravljanju javnih zadev

3.15.1 Omejevanje svobode (mirnega) zbiranja in združevanja zaradi protikoronskih ukrepov

Za zelo polarizirajočo se je kazala situacija v zvezi s t. i. protivladnimi protesti oziroma omejevanje zbiranja. V tej zvezi smo prejemali različna pisanja – tako tistih, ki so tovrstne omejitve problematizirali, kot tudi tiste, ki so pričakovali bolj radikalne oblastne posege. Eden izmed pobudnikov je npr. izražal nezadovoljstvo zaradi minulih protivladnih protestov in spraševal, kdaj bodo organi odstranili »morilce na kolesih« in zaščitili prebivalce, ter kje je Varuh, ki bi se moral oglasiti, ker so kršene pravice ljudi, ki se protestov niso udeležili.

Problematika v zvezi s t. i. pravico do protesta je ostala aktualna in jo še obravnavamo tudi v letu 2021, že ob tej priložnosti pa lahko poročamo, da smo v letu 2020 npr. obravnavali primer pobudnika, ki je prejel plačilni nalog z globo v višini 40 evrov (z možnostjo plačila t. i. polovičke) po tretjem odstavku 70. člena ZPrCP zaradi nepravilne rabe zvočnih opozorilnih znakov. Do tega naj bi prišlo 27. 11. 2020 med protestom z avtomobili na Prešernovi cesti v Ljubljani. Protest naj bi zaradi varovanja zdravja in upoštevanja ukrepov za preprečenje širjenja covida-19 potekal tako, da so bili udeleženci v avtomobilih ter so s transparenti in hupanjem izražali svoje mnenje. Pobudnika naj bi policist ustavil s pojasnilom, da nadzira promet. Pobudnik temu ni verjel in je menil, da so policisti oglobili udeležence protesta zaradi odvračanja od protestiranja in izražanja mnenja, saj naj dejansko zaradi protesta prometna varnost ne bi bila ogrožena.

Varuh podarja, da velja svoboda (mirnega) zbiranja in združevanja – skupaj s svobodo izražanja – za bistven gradnik demokratične družbe. To temeljno svoboščino vsakomur jamči 42. člen URS (in npr. tudi 11. člen EKČP). ESČP je na stališču, da svobode zbiranja in združevanja ne gre razlagati ozko.[1] Svoboda zbiranja in združevanja ne varuje protestov, pri katerih imajo organizatorji in udeleženci nasilne namene; bistvo svoboščine je torej v mirnem izražanju mnenj ter zagotovitvi foruma za javno razpravo in odprto izražanje stališč. Svoboda zbiranja in združevanja je povezana s svobodo izražanja (39. člen URS oziroma 10. člen EKČP), vendar gre pri svobodi združevanja za izražanje mnenj in stališč skupaj z drugimi.[2] Glede na pobudnikove navedbe in tudi medijske objave o protestu z avtomobili[3], ki je potekal 27. 11. 2020, Varuh nima pomislekov, da je šlo za mirno izvrševanje opisane svoboščine.

Svoboda zbiranja in združevanja je relativna pravica, kar pomeni, da jo je dopustno tudi omejiti. Vendar morajo biti morebitne omejitve skladne z drugim odstavkom 11. člena EKČP, po katerem je svobodo zbiranja in združevanja dopustno omejiti samo z zakonom, če je to nujno v demokratični družbi zaradi državne ali javne varnosti, za preprečitev neredov ali kaznivih dejanj, zaradi varovanja zdravja ali morale ali za varovanje pravic in svoboščin drugih ljudi. Omejitve pravice zbiranja in združevanja morajo biti vselej sorazmerne zasledovanemu cilju oziroma ukrojene ozko za dosego zadanega namena. Drugi odstavek 11. člena EKČP tako denimo dopušča državam pogodbenicam, da določijo zakonite omejitve izvrševanja svobode mirnega zbiranja in združevanja na javnih mestih zaradi varovanja pravic drugih s ciljem preprečevanja kršitev javnega reda in tudi vzdrževanja normalnega poteka prometa.[4]

Skladno s presojo ESČP še velja, da obveznost vnaprejšnje prijave zbiranja običajno ne posega v bistvo svobode združevanja in zbiranja. Ni tudi v nasprotju z duhom te svoboščine, če država zaradi javnega reda in nacionalne varnosti zahteva, da je za določena zbiranja treba pridobiti predhodno dovoljenje.[5] V posebnih okoliščinah pa je lahko upravičen tudi takojšen odziv ljudi (denimo na določen politični dogodek) v obliki spontane in zatorej neprijavljene demonstracije. ESČP torej meni, da pravica do spontanega demonstriranja pretehta nad obveznostjo prijave zbiranja, kadar je demonstracija neposreden odziv na določen dogodek ali dejstvo, posebej tedaj, ko bi zapoznel odziv naredil pravico do združevanja obsoletno.[6] Posledično bi bila razpustitev neprijavljene demonstracije, udeleženci katere ne počnejo ničesar protipravnega, le zato, ker ni prijavljena, nesorazmeren poseg v svobodo zbiranja in združevanja.[7] Ta svoboščina v takih okoliščinah načeloma varuje tudi neprijavljena zbiranja, proteste, shode in podobno. Javne oblasti pa morajo imeti določeno stopnjo tolerance tudi do neprijavljenih mirnih zbiranj, da svobodi zbiranja in združevanja ni odvzeta vsa vsebina. Z drugimi besedami: če se spontane neprijavljene demonstracije ne sprevržejo v nasilne, morajo oblastni organi dopustiti tudi neprijavljena mirna zbiranja, saj bi svoboda združevanja sicer postala vsebinsko izvotlena.[8]

Upoštevaje pobudnikove navedbe in poročanje medijev[9] pred protestom, napovedanim 27. 11. 2020, v konkretni zadevi ni šlo za nenadno spontano demonstracijo, ampak za enega v nizu protivladnih protestov, ki so do tedaj že mesece potekali praviloma ob petkih. V tem smislu se je ta avtomobilski protest razlikoval od denimo primerov, ko se vozniki neposredno po zmagi priljubljenega športnika spontano odzovejo nanjo s hupanjem po cesti. Ker je šlo za vnaprej pripravljen oziroma nespontan protest, tako niso podane okoliščine, ko bi svoboda združevanja morala – skladno z zgoraj predstavljeno presojo ESČP – prevladati nad zakonsko zahtevo po predhodni prijavi protesta ali celo pridobitvi dovoljenja zanj. 

Izpostavljen protest se je od predhodnih protivladnih protestov, ki so potekali ob petkih, razlikoval v tem, da je bilo na spletnih družbenih omrežjih vnaprej napovedano, da bo tokrat potekal iz avtomobilov, ker naj bi bil tak način protestiranja manj tvegan za prenos nalezljive bolezni, zaradi česar sicer velja prepoved javnega zbiranja kot ukrep za preprečevanje širjenja covida-19.[10] Medtem ko so predhodni petkovi protesti potekali (vsaj v delu) na javnih površinah, kjer praviloma ni avtomobilskega prometa (na Trgu republike, na cestah, kjer ni rednega avtomobilskega prometa, ipd.), je ta protest potekal samo po javnih cestah, ki so odprte za promet. Kdor se je nameraval odzvati pozivu k udeležbi na protestu dne 27. 11. 2020, je zato načeloma lahko predvidel, da bo protest potekal na javni cesti, da bo tamkajšnji promet zato do določene mere oviran in da se udeleženci protesta predvidoma ne bodo dosledno ravnali po vseh cestnoprometnih predpisih, ki sicer veljajo v rednem prometu.[11]

Zakon o javnih zbiranjih (ZJZ) ureja prijavo shoda[12], pridobitev dovoljenja za določene shode in dogodke, dolžnosti organizatorjev, pristojnosti oblastnih organov in druge vidike javnih zbiranj. Vendar tega zakona ne gre razumeti kot da ureja samo pravico do mirnega zbiranja, ampak gre za predpis s področja javnega reda in miru. Sistem prijave shoda, protesta ali podobnega zbiranja tako ni sam sebi namen, ampak je namenjen zagotavljanju nemotenega poteka takega javnega dogodka, saj med drugim omogoča oblastnim organom, da minimizirajo njegov vpliv na potek prometa in podvzamejo morebitne varnostne ukrepe, ki bi utegnili biti potrebni. V določenih primerih pa je za javno zbiranje treba predhodno pridobiti dovoljenje, denimo tedaj, ko predstavlja izredno uporabo javne ceste (13. člen ZJZ). Po petem odstavku 4. člena ZJZ shod ali prireditev predstavljata izredno uporabo javne ceste, če je promet na njej oviran zaradi neobičajno velikega števila udeležencev cestnega prometa, ali takšne uporabe javne ceste, da na njej udeleženci zavzemajo več prostora, kot je običajno, ali zaradi njihovega ravnanja v cestnem prometu, ki ni v skladu s cestnoprometnimi predpisi. Varuh meni, da je protest, ki je potekal 27. 11. 2020 v Ljubljani, primer protesta, ki je predstavljal uporabo javne ceste.

Če je zaradi načrtovanega zbiranja treba prepovedati, preusmeriti ali omejiti javni promet, je torej treba predhodno pridobiti dovoljenje pristojnega organa. Predhodna prijava in v določenih primerih pridobitev predhodnega dovoljenja služi uskladitvi pravice do zbiranja s pravicami in pravno zavarovanimi interesi drugih, pa tudi preprečevanju kršenja javnega reda in miru. Tudi ESČP ugotavlja, da je splošna praksa v državah pogodbenicah, da se ti nasprotujoči si interesi uravnotežijo v upravnem postopku prijave ali pridobitve dovoljenja za zbiranje – zato taka zahteva sama po sebi ne nasprotuje načelom 11. člena EKČP, če ne predstavlja skrite ovire svobodi mirnega združevanja.[13] O vlogi za izdajo dovoljenja mora pristojni organ (tj. upravna enota) odločiti hitro, najpozneje v dveh dneh pred predvidenim shodom (21. člen ZJZ). Zoper morebitno odločitev, da se shod ne dovoli, lahko organizator uporabi pravna sredstva, nenazadnje tudi sodno varstvo v upravnem sporu. Po ZJZ je torej predviden razmeroma hiter postopek odločanja o dovoljenju (kadar je to potrebno), pa tudi pravno varstvo v zvezi s prepovedjo shoda, tako da se lahko v za to predvidenih pravnih postopkih zagotovi, da svoboda združevanja ni prekomerno omejena.

Če je shod prijavljen in dovoljen, lahko pristojni organi prilagodijo promet na cesti, morebiti začasno zaprejo cesto ali njen del za redni promet, naredijo obvoz, preusmerijo javni promet in podobno uskladijo pravico do združevanja s potrebo po cestnoprometni (in drugi) varnosti. V tem primeru je prometni režim med samim shodom drugačen od siceršnjega, kar pomeni, da tudi cestnoprometna pravila začasno niso polno veljavna. Če pa za protest ni izdano dovoljenje in policist pri urejanju prometa ugotovi, da predstavlja izredno uporabo ceste, ima skladno z 32.a členom ZJZ pravno podlago, da na kraju samem odredi začasne ukrepe za ureditev prometa, v skrajnem primeru lahko celo razpusti shod.

Ob upoštevanju zgoraj predstavljene presoje ESČP kaže navedene zakonske določbe ZJZ razlagati tako, da nespontanega protesta, ki zajema uporabo javne ceste in bi zanj načeloma bilo treba dobiti predhodno dovoljenje, ni dopustno le zaradi tega razpustiti. Odziv policije mora biti tudi v tem primeru zakonit, morebitne omejitve zbiranja in združevanja pa morajo biti sorazmerne z legitimnimi cilji, ki se z njimi zasledujejo (denimo zagotavljanjem prometne varnosti).

Varuh meni, da je bila globa za nepravilno hupanje izrečena pobudniku v kontekstu neprijavljenega protesta, ki ga ni mogoče šteti za spontanega, temveč za napovedanega in predvidoma načrtovanega. Iz njegovih navedb ali sicer znanih okoliščin protesta namreč ne izhaja, da bi postala svoboda združevanja obsoletna, če bi se poskusilo pridobiti dovoljenje za izredno rabo javne ceste pred protestom. Sama izvedba protesta z avtomobili je namreč zajemala rabo javne ceste in oviranje tamkajšnjega avtomobilskega prometa, tudi z določenimi kršitvami sicer veljavnih cestnoprometnih predpisov, denimo uporabo zvočnih signalov zaradi izražanja političnega nasprotovanja. Ker za protest, ki je pomenil uporabo javne ceste, ni bilo pridobljeno predhodno dovoljenje, tam niso bili vnaprej sprejeti ukrepi, s katerimi bi se skladno z ZJZ uskladili svoboda združevanja ter varnostni in prometni vidiki.

Opisane okoliščine so zato predvidoma terjale določene odzive policije zaradi zagotavljanja prometne varnosti in varnosti drugih udeležencev prometa, ki tam lahko niso bili z namenom protestirati. Policija v danih okoliščinah ni razpustila protesta, Varuh tudi ni prejel konkretnih pobud, v katerih bi kakšen udeleženec ali domnevni organizator protesta oporekal temu, da je bil kaznovan z razmeroma visokimi globami zaradi kršitev ZJZ ali celo ZNB v povezavi s kršitvijo vladnega odloka, ki začasno prepoveduje zbiranja zaradi preprečevanja širjenja covida-19[14]. Udeleženci protesta so torej imeli možnost izraziti svoja stališča, saj protest ni bil niti vnaprej preprečen niti razpuščen s strani oblastnih organov. Odziv policije, ki je vzpostavila prometni nadzor, ustavljala hupajoča vozila in voznikom za storjene prekrške izrekla z zakonom predvideno globo, zato ni na prvi pogled nesorazmeren poseg v svobodo združevanja. Nedvomno gre tudi za ravnanje policije, ki ima zakonsko podlago. Za izrek globe za ta prekršek zadošča, da ga policist kot prekrškovni organ neposredno zazna. Pri prekršku po 70. členu ZPrCP gre po vsebini za to, da voznik uporablja zvočne signale, čeprav ni ogrožen – za storitev prekrška torej zadošča nepravilna uporaba zvočnih signalov in ni potrebno ugotavljanje, ali je zaradi tega še konkretno ogrožena prometna varnost ali varnost konkretne osebe. Zato globa v višini, kot jo določa zakon, ni videti nezakonit, nerazumen ali nesorazmeren poseg v svobodo združevanja v danih okoliščinah.

Poleg navedenega je izrečena globa razmeroma nizka, mogoče jo je tudi poravnati v polovičnem znesku. Ob tem izpostavimo sodbo ESČP v zadevi Rai in Evans proti Zdraženemu kraljestvu (pritožbi št. 26258/07 in 26255/07) z dne 17. 11. 2009, ki je ocenilo kazni, ki so bile izrečene udeležencem protesta, kot sorazmerne, pritožnikom pa posledično ni bila kršena svoboda združevanja. Pri tem je ESČP upoštevalo različne konkretne okoliščine, nekatere od njih so primerljive z okoliščinami tukaj obravnavane zadeve. Med njimi je na primer dejstvo, da so pritožniki vedeli, da bi se moral shod vnaprej prijaviti, shod ni bil spontan, ampak načrtovan, zaradi česar bi lahko bil prijavljen, izrečene kazni (ki so bile sicer kaznovalne narave) pa so bile po oceni ESČP skromne.[15] 5.1-7/2020.


[1] Gl. sodbo velikega senata ESČP v zadevi Kudrevičius in drugi proti Litvi (pritožba št. 37553/05) z dne 15. 10. 2015, odst. 91.

[2] Gl. sodbo ESČP v zadevi Primov in drugi proti Rusiji (pritožba št. 17391/06) z dne 12. 6. 2014, odst. 91.

[3] Npr. https://www.rtvslo.si/slovenija/protestniki-tokrat-s-koles-v-avtomobile-policisti-popisali-86-ljudi-in-nasteli-krsitve/543807.

[4] Gl. sodbo ESČP v zadevi Éva Molnár proti Madžarski (pritožba št. 10346/05) z dne 7. 10. 2008, odst. 34.

[5] Gl. sodbo ESČP v zadevi Nurettin Aldemir in drugi proti Turčiji (pritožbe št. 32124/02, 32126/02, 32129/02, 32132/02, 32133/02, 32137/02 in 32138/02) z dne 18. 12. 2007, zlasti odst. 42 in 46.

[6] Gl. zgoraj navedeno sodbo ESČP v zadevi Éva Molnár proti Madžarski, odst. 38.

[7] Gl. sodbo ESČP v zadevi Bukta in drugi proti Madžarski (pritožba št. 25691/04) z dne 17. 7. 2007, odst. 35 in 36.

[8] Gl. zgoraj sodbo velikega senata ESČP v zadevi Kudrevičius, odst. 150 in tam navedeno presojo ESČP.

[9] Gl. na primer naslednje medijske prispevke, ki so bili objavljeni pred protestom: https://www.sta.si/2836554/policija-poziva-k-spostovanju-ukrepov-in-ob-morebitnih-shodih-napoveduje-ukrepanje; https://www.rtvslo.si/slovenija/policija-poziva-k-spostovanju-ukrepov-in-ob-morebitnih-shodih-napoveduje-ukrepanje/543625; https://www.zurnal24.si/slovenija/napovedani-novi-protesti-to-sporoca-policija-357436; https://www.delo.si/novice/slovenija/polcija-v-primeru-protestnih-shodov-napoveduje-ukrepanje/.

[10] V enem od člankov, ki je bil objavljen 26. 11. 2020 (torej dan pred protestom), je tako navedeno: »Pobudniki petkovih protestov so na spletnih družbenih omrežjih sporočili, da se protesti s koles selijo v avtomobile. Protest so poimenovali "z dveh koles na štiri", napovedali pa so ga v petek, 27. novembra ob 19. uri. "Ne bodo nas ustrahovali, dobimo se v bližini parlamenta, v avtomobilih zakrožimo po mestnih ulicah! Povsem varno, zdravstveno odgovorno, vendar glasno in neustavljivo! Upor se nadaljuje," so zapisali in dodali, da poziv velja do preklica oziroma padca Janševe vlade.« (https://www.mladina.si/203158/pobudniki-petkovih-protestov-nasa-namera-je-z-avtomobili-kroziti-okoli-drzavnega-zbora-in-vlade/).

[11] V zgoraj (op. 10) navedenem članku je zapisano: »Kot so pobudniki petkovih protestov pojasnili za spletno Mladino, je njihova namera z avti krožiti okoli državnega zbora in vlade. "Če to zaradi cestnih zapor ne bo možno, se bo krog nekoliko razširil, v vsakem primeru pa bomo center Ljubljane (in tudi centre nekaterih drugih mest) čim bolj napolnili z vozili. Pričakujemo transparente na avtomobilih, hupanje, utripanje luči, glasbo iz avtomobilov in kot do sedaj, tudi druge individualne ustvarjalne izraze nasprotovanja strahovladi," so poudarili.«

[12] Skladno s 4. členom ZJZ je (javni) shod vsako organizirano zbiranje oseb zaradi izražanja mnenj in stališč o vprašanjih javnega ali skupnega pomena na prostem ali v zaprtem prostoru, kjer je dostop dovoljen vsakomur.

[13] Gl. sodbo ESČP v zadevi Balçık in drugi proti Turčiji (pritožba št. 25/02) z dne 29. 11. 2007, zlasti odst. 49.

[14] Za prekršek po 14. točki prvega odstavka 57. člena ZNB je za fizično oseba predpisana globa od 400 do 4.000 evrov.

[15] Prvi pritožnik je bil kaznovan z globo v višini 350 funtov in plačilom stroškov postopka v višini 150 funtov, drugi pa je bil obsojen na pogojno zaporno kazen in plačilo stroškov v višini 100 funtov.

Gl. tudi nedavno sodbo ESČP v zadevi Csiszer in Csibi proti Romuniji (pritožbi št. 71314/13 in 68028/14) z dne 5. 5. 2020.