Varuh ДЌlovekovih pravic

Varuh

ČP

3.7 Otroci

3.7.1 Splošne ugotovitve in ocena stanja

Leto 2020 je bilo zaznamovano z epidemijo koronavirusa, ki je globoko zarezala v naša življenja. Slovenija je ob razglasitvi epidemije zaprla vse vzgojno-izobraževalne ustanove. Po osmih tednih vzgojno-izobraževalnega dela izključno na daljavo se je maja ob upoštevanju številnih varnostnih ukrepov in omejitev začelo postopno odpiranje vrtcev in šol. Ob neobiskovanju šol in vrtcev ter obšolskih in prostočasnih dejavnostih so imeli otroci in mladostniki omejeno tudi gibanje in druženje, tako z vrstniki kot s člani razširjene družine in z družinskimi prijatelji. Odzivi otrok in mladostnikov so odvisni tako od njihove starosti kot tega, kako razumejo situacijo, koliko, katere in kako kakovostne informacije o dogajanju imajo na razpolago, od njihovih preteklih izkušenj in strategij odzivanja v stresnih situacijah, podpore domačega okolja in drugih dejavnikov. V času epidemije je povsem pričakovano, da so zaskrbljeni ali prestrašeni, da čutijo jezo zaradi omejevalnih ukrepov, da se njihovo vedenje spremeni in imajo težave pri samostojnem opravljanju dejavnosti, ki so jih prej morda že obvladovali. S temi konkretnimi problemi je bilo zaznamovano tudi delovanje Varuha.

Prejeli smo številna vprašanja in peticije v zvezi s stiki med otroki in starši, ki ne živijo skupaj.

Veliko primerov je zadevalo otroke s posebnimi potrebami. Obravnavali smo tudi vprašanje ranljivih skupin otrok med šolanjem na domu (učenje na daljavo). Spodbujali smo potrebo po individualnem pristopu do otrok (učencev), zlasti tistih iz družin s socialnimi potrebami in drugih ranljivih skupin. Varuh človekovih pravic je na lastno pobudo v zadevnih osnovnih šolah izvedel poizvedbo glede šolanja romskih otrok med epidemijo. Razlog za poizvedbo je bil, da položaj šolanja od doma prinaša nove izzive v izobraževalni sistem in zahteva dodatna prizadevanja ter nove rešitve in prilagoditve.

Glede na različne okoliščine, v katerih živijo otroci, njihov učinkovit dostop do izobraževanja in nenazadnje tudi razlike med izobraževalno uspešnostjo, se razlike med otroki povečujejo.

Soočili smo se tudi z vprašanjem zdravljenja otrok in mladostnikov v izobraževalnih ustanovah. Z ministrstvom za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju: Ministrstvo za šolstvo) smo izvedli poizvedbo in poudarili potrebo po konkretnih navodilih za izvajanje Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v izobraževalnih ustanovah in na univerzah ter neodvisnem visokem šolstvu institucij in za pomoč pri nabavi zaščitne opreme. Ta uredba je za ločene starše, ki so imeli skupno skrbništvo nad otroki in so živeli v različnih skupnostih, predstavljala številne težave in kršitev temeljnih človekovih pravic, pravic otrok, ki so bili najbolj ranljiva skupina. Predlagali smo, da omogočanje stikov med starši in otroki, ki živijo v različnih občinah, ni v nasprotju z namenom omejitve gibanja na občino prebivališča, saj naj bi bil cilj ukrepa preprečevanje gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in območjih za preprečevanje širjenja nalezljive bolezni. V načelnem stališču smo poudarili, da ukrep omejitve gibanja na občino prebivališča ne bi smel omejevati družinskega življenja starša in otroka, ki prebivata v različnih občinah. Če bi se kljub temu pripetilo, da bi bil starš v takem primeru kaznovan za prekršek po ZNB, bo lahko uporabil za to predvidena pravna sredstva. Vse morebitne na ta način prizadete posameznike zato Varuh vabi, da ga seznanijo s sproženimi konkretnimi postopki. Po 25. členu Zakona o varuhu človekovih pravic (ZVarCP) Varuh namreč lahko vsakemu organu posreduje svoje mnenje z vidika varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin v zadevi, ki jo obravnava, ne glede na vrsto ali stopnjo postopka, ki je v teku pred temi organi; po 52. členu Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS) pa Varuh tudi lahko vloži na Ustavno sodišče Republike Slovenije ustavno pritožbo s soglasjem tistega, katerega človekove pravice ali temeljne svoboščine v posamični zadevi varuje. Vlada Republike Slovenije je upoštevala mnenje Varuha.

Nenazadnje tudi mi dvigujemo glas proti nasilju v družini, saj bi razmere, ki se začenjajo, in pomanjkanje socialnih stikov zunaj družin lahko resno ogrožale otroke.

Po našem mnenju je pandemija covid-19 prinesla nov pogled na številne otrokove pravice. Pravice do izobraževanja, pravice do stikov otroka z obema staršema in posebne pravice otrok s posebnimi potrebami so le nekatere od njih. Šolanje od doma je opozorilo tudi na vprašanje socialne vključenosti otrok, zlasti tistih, ki živijo v slabih življenjskih razmerah ali znotraj ranljivih skupin. Po našem mnenju se je med epidemijo covid-19 povečala stopnja neenakosti.

Opravili smo več poizvedb pri ustreznih institucijah, po potrebi objavili javne izjave in odgovorili posameznim pobudnikom.

V zvezi s konkretno situacijo širjenja okužbe s covid-19 je Varuh poudaril tudi nekatera opozorila meddržavnih in nevladnih organizacij v zvezi z izvajanjem šolanja na daljavo. Svet Evrope v svojem poročilu »Respecting democracy, rule of law and human rights in the framework of the COVID-19 sanitary crisis: A toolkit for member states” navaja, da je potrebno nameniti posebno pozornost temu, da pripadniki ranljivejših skupin (kamor uvrščamo tudi otroke s posebnimi potrebami) še naprej uživajo pravico do izobraževanja in imajo enak dostop do izobraževalnih sredstev ter materialov tudi v času šolanja na daljavo. Nations Sustainable Development Group (UNSDG) jev svojem poročilu «A disability-Inclusive Response to COVID-19« opozorila, da je za učence s posebnimi potrebami najmanj verjetno, da bodo imeli koristi (»least likely to benefit«) od šolanja na daljavo, ter dodajajo, da bo trenutna kriza najverjetneje pospešila izključenost otrok s posebnimi potrebami v izobraževalnih procesih in bo imela daljnosežne posledice tudi za njihovo nadaljnje pridobivanje znanj in spretnosti. Za zmanjšanje tovrstnih posledic zapiranja šol zaradi širjenja covid-19 UNSDG državam predlaga naslednje ukrepe: šolanje na daljavo naj bo dostopno in vključujoče tudi za otroke s posebnimi potrebami, kar je poudaril Unicef v pisanju All means All – Equity and Inclusion in COVID-19 Response, naslovijo naj se tudi posledice šolanja na daljavo, ki presegajo zgolj ozek pomen »izobraževanja«, kot je npr. odsotnost socialne interakcije z vrstniki, vzgojno-izobraževalne terapije ter poskrbi naj se za vključujočo vrnitev otrok s posebnimi potrebami v šole, ki naj upoštevajo povečane vrzeli v znanju in dosežkih teh otrok. Global action on disability (GLAD), mreža posameznikov in organizacij na področju varstva pravic oseb s posebnimi potrebami, katere član je tudi UNESCO, pa je pozvala k nujni podpori ter preučitvi takojšnjih, srednjeročnih in dolgoročnih ukrepov za otroke s posebnimi potrebami na vseh stopnjah izobraževanja. Predlagajo upoštevanje petih načel pri uresničevanju pravice do izobrazbe, in sicer: odzivi oblasti zaradi širjenja covid-19 na področju izobraževanja morajo biti vključujoči za otroke s posebnimi potrebami; nasloviti je treba absentizem učencev s posebnimi potrebami pri izobraževanju na daljavo, podpreti je potrebno sodelovanje med vodilnimi tako na vertikalni kot horizontalni ravni (torej med ministrstvi kot tudi med ministrstvom in ravnatelji), podpreti je potrebno učitelje in snovalce učnih načrtov pri uporabi vključujočih oblik izobraževanja ter zagotoviti pomoči staršem in otrokom s posebnimi potrebami, tudi s pomočjo skupnosti ali prostovoljcev.

Ob naraščanju števila okuženih s koronavirusno boleznijo v Sloveniji varuh izpostavlja, da moramo biti pozornejši glede otrokovih pravic. Posegi v človekove pravice in temeljne svoboščine, za katere se oceni, da so glede na epidemiološko situacijo nujni, morajo biti dobro premišljeni in pretehtani ter ustrezno zakonsko podkrepljeni. Pri sprejemanju novih ukrepov, tako na zakonski kot podzakonski ravni, pa je treba upoštevati človekove pravice in temeljne svoboščine, sorazmernost, nediskriminacijo in predvsem potrebo po transparentnem sprejemanju predpisov. Ocenil je še, da se lahko na podlagi dobrih praks in napak iz prvega vala epidemije »veliko naučimo, saj je v njih tudi priložnost za rast in izboljšave«. Kot je dejal, je nujno, da vlada v dialogu z vsemi deležniki vnaprej pripravi akcijske načrte in ustrezne protokole. Po njegovem mnenju pa je treba sprejeti tudi jasna merila za delovanje različnih institucij in organov.

Ob pregledu vsebine Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20; v nadaljevanju Odlok) smo zaznali vsebino, glede katere smo podali pripombo in skladno z določbo 7. člena Zakona o varuhu človekovih pravic predlog za spremembo, ki pa v ničemer ne posega v vsebino samega odloka, temveč le poenostavitev, ki bi pripomogla tudi k boljšemu razumevanju. Odlok v drugem odstavku 4. člena med drugim določa: » … zakonski in nezakonski otrok, posvojenec … « Predlagamo, da se navedeno nadomesti zgolj z besedo »otrok«, da bi se besedilo navedenega odstavka glasilo: »Uveljavljanje izjem iz prejšnjega odstavka velja tudi za ožje družinske člane osebe (zakonec, zunajzakonski partner, partner iz sklenjene in nesklenjene partnerske zveze in razvezani zakonec in partner, ki mu je s sodno odločbo prisojena preživnina, in njihovi starši, otrok in otrok, ki je z odločbo pristojnega organa nameščen v družino z namenom posvojitve) in člane skupnega gospodinjstva, kadar potujejo skupaj.« Vsebina pojmov zakonski in nezakonski otrok bi lahko povzročala težave, saj ni jasno, kaj navedeno pomeni. Vsi otroci v Republiki Sloveniji imajo enak status, ne glede na status življenjske skupnosti njihovih staršev. V izogib nejasnostim, kaj navedeno sploh pomeni, saj se v slovenskem pravnem redu pojma zakonskega in nezakonskega otroka sicer ne pojavljata, bi torej po našem mnenju izraz »otrok« natančno in jasno opredelil želeno vsebino. Tudi beseda »posvojenec« v ničemer ne dodaja, saj otrok po zakonu po posvojitvi šteje za otroka posvojiteljev in oni za njegove starše. V preteklosti smo tudi že prejemali pobude, ki so opozarjale na stiske, ki jih doživljajo tako otroci kot tudi starši po posvojitvi, če se od njih zahteva izpostavljanje dejstva, da je v preteklosti prišlo do posvojitve. Želijo biti obravnavani kot starši in otrok, kar je tudi zakonsko predvidena ureditev. Kot navedeno, glede na to, da tudi uporaba besede »posvojenec« z ničemer ne pripomore k vsebini Odloka, lahko pa pri nekaterih posameznikih povzroča nepotrebne stiske, smo predlagali, da se ta beseda iz odloka umakne. Vlada Republike Slovenije je našemu predlogu sledila.

V času veljave ukrepov zoper širjenje covid-19 se je izpostavilo tudi vprašanje, katere zadeve sodijo med »izvršilne zadeve v zvezi s postopki za varstvo koristi otrok« in s tem pred sodišči štejejo za nujne, kar pomeni, da tečejo naprej ne glede na epidemijo. Pridobili smo mnenje Ministrstva za pravosodje RS (MP), da med nujne zadeve sodijo vse izvršilne zadeve, v katerih se predlaga izvršitev oziroma se izvršuje katerakoli izmed odločb, izdanih v nepravdnih postopkih iz 93. člena ZNP-1 in pa tudi (vsi) postopki za odločanje o ukrepih za varstvo koristi otrok. Z mnenjem MP smo seznanili vse predsednice in predsednike okrožnih sodišč v državi.

Priporočilo (covid-19) št. 6: Varuh priporoča sodiščem, da sledijo mnenju Ministrstva za pravosodje, da med nujne zadeve sodijo vse izvršilne zadeve, v katerih se predlaga izvršitev oziroma se izvršuje katerakoli izmed odločb, izdanih v nepravdnih postopkih iz 93. člena ZNP-1 in pa tudi (vsi) postopki za odločanje o ukrepih za varstvo koristi otrok.

 

3.7.2 Priporočila in dejavnosti Varuha

3.7.2.1 Priporočila dana v zvezi z epidemijo bolezni covid-19

Varuh daje na področju otrok in otrokovih pravic naslednja priporočila v zvezi z epidemijo covid-19:

2 (covid-19). Varuh priporoča Vladi Republike Slovenije, da naj pri pripravi predpisov upošteva tudi specifične okoliščine različnih skupin, ki jih je zaradi utemeljenih razlogov treba obravnavati drugače.

3 (covid-19). Varuh priporoča Vladi Republike Slovenije oziroma pristojnim ministrstvom, da naj pri sprejemanju oziroma razlagi obstoječih predpisov na področju zdravstva in izobraževanja za zajezitev širjenja okužbe s covid-19 upoštevajo tudi določbe Konvencije o pravicah invalidov, ki je neposredno uporabljiv pravni predpis na območju naše države tudi za otroke s posebnimi potrebami.

4 (covid-19).  Varuh priporoča Vladi Republike Slovenije, da naj sprejme ustrezne protokole za morebitne primere, ko starši oziroma drugi skrbniki zaradi okužbe s covid-19 ne bi mogli zagotoviti skrbi za otroke v okviru svoje sorodstvene ali socialne mreže.

5 (covid-19). Varuh priporoča Vladi Republike Slovenije, da staršem otrok s posebnimi potrebami oziroma njihovim skrbnikom, ki potrebujejo dražje maske ali jih porabijo več kot splošna populacija, te (vsaj delno) sofinancira država.

6 (covid-19). Varuh priporoča sodiščem, da sledijo mnenju Ministrstva za pravosodje, da med nujne zadeve sodijo vse izvršilne zadeve, v katerih se predlaga izvršitev oziroma se izvršuje katerakoli izmed odločb, izdanih v nepravdnih postopkih iz 93. člena ZNP-1 in pa tudi (vsi) postopki za odločanje o ukrepih za varstvo koristi otrok.

7 (covid-19). Varuh priporoča Vladi Republike Slovenije, da naj pri ukrepih za zajezitev širjenja okužbe s covid-19 skrbno in na primeren način uresničuje pravico do izobraževanja za otroke s posebnimi potrebami.

 

3.7.2.2 Legitimne izjeme pri upoštevanju ukrepov za preprečevanje epidemije

 

Različno obravnavanje je upravičeno, če si prizadeva za zakonit cilj, sredstva za doseganje tega cilja pa so primerna in nujna. Zato je potrebno v takih primerih prepoznati legitimne izjeme.

Specifičen odstop od načela enakopravnosti oziroma nediskriminacije je t. i. načelo pozitivne diskriminacije. V širšem smislu pozitivna diskriminacija pomeni uveljavljanje posebnih pravnih položajev in/ali posebnih pravic, ki so namenjene preprečevanju manj ugodnih položajev in spodbujanju oziroma ustvarjanju enakih možnosti določenih kategorij oseb (šibkejših, socialno ogroženih članov družbe, pripadnikov etničnih manjšin, žensk, starejših, mladine, brezposelnih itd.). Ukrepi, ki dajejo posebne ugodnosti ali uvajajo posebne spodbude z namenom odpravljanja neenakosti, lahko z različnimi ukrepi v okviru uveljavljanja pozitivne diskriminacije ali t. i. vsebinske enakopravnosti pripomorejo k večji stopnji izenačenosti ljudi v izhodiščih ali posledicah njihovih ravnanj. Z drugimi besedami to pomeni, da je v konkretnem primeru treba upoštevati specifičen položaj, ki ga imajo otroci z avtizmom, saj je njihov dejanski položaj drugačen. Različnosti dejanskih stanj ustreza namreč normativna različnost. Različnost dejanskih stanov mora biti dovolj pomembna, razlikovanje mora ustrezati izkušnjam iz vsakdanjega življenja, kar izpostavlja odločba Ustavnega sodišča U-I-57/92 (z dne 3. novembra 1994, OdlUS III, 117). 14. člen Ustave RS zakonodajalca zavezuje, da enake položaje pravnih subjektov uredi enako, različne pa ustrezno različno (Ustavno sodišče RS (2017). Odločba št. U-I-100/15-17 z dne 14. 9. 2017). Izenačenje posameznikov oziroma njihovih položajev, ravnanj, pravic in dolžnosti itd. na določeni točki vedno pomeni, da se s tem različno vrednotijo njihove izhodiščne situacije, kar pa ni nujno vedno pravično ali družbeno koristno oziroma konstruktivno. Vse to kaže, da so vprašanja zagotavljanja (višje stopnje) družbene enakosti ali enakopravnosti kompleksna vprašanja, v katerih igra ključno vlogo tudi vrednostni relativizem oziroma vrednostni dinamizem. Ker se namreč vrednotenje v družbi v marsičem razlikuje glede na posameznike, družbene sloje in druge družbene skupine, in ker se vrednotenje v celotni družbi spreminja tudi v času in prostoru, je sleherna odločitev v smeri večje ali manjše enakosti ali enakopravnosti v končni instanci odvisna od človeka oziroma ljudi, ki o tem odločajo, pri čemer je ena najzahtevnejših nalog teh ljudi prav pravilno ovrednotenje učinkov njihovih potencialnih odločitev v dolgoročni družbeni perspektivi. Čeprav navedena ustavna določba izraža načelo enakosti pred zakonom, pa je treba to načelo v povezavi z načelom pravne države iz 2. člena Ustave razumeti širše, to je tudi kot načelo enakosti v zakonu, kar pomeni, da mora že zakonodajalec sorazmerno enake subjekte in njihova ravnanja urejati enako ter da mora za neenake subjekte in njihova ravnanja ter položaje uporabiti sorazmerno neenaka merila.[1]

Doktrina o »pozitivnih« dolžnostih države temelji na premisi, da imajo vsi državni organi pozitivno dolžnost varovati človekove pravice ali kratko »varovalno dolžnost« (Schutzpflicht).[2] Državni organi morajo s tem zagotoviti, da se bo uresničevalo tudi načelo enakosti pred zakonom, kar pomeni, da mora biti enakopravnost na podlagi ustave in zakona v čim večji meri zagotovljena tudi v izvedbeni pravni praksi. Različnosti dejanskih stanj ustreza namreč normativna različnost, saj gre za kršitev načela enakosti tudi, ko lahko zakonodajalčevo razlikovanje označimo kot samovoljno, torej tako, za katero ni stvarnega razloga. Načelo enakosti pred zakonom je torej zgolj relativno oziroma sorazmerno, kajti zakonodajalec mora imeti možnost za ustrezno razlikovanje med subjekti in situacijami. Za implementacijo pozitivne diskriminacije morajo biti taki ukrepi, da bi bili dopustni, namenjeni le odpravljanju obstoječih neenakosti in preprečevanju prihodnjega neravnovesja.[3] Ob preizkušanju namena zakonodajalca/pravotvorca in ob preizkušanju sredstev, ki jih je v ta namen uporabil s klasifikacijo, je treba ugotoviti stvarno primernost in upravičenost kriterija za razlikovanje ali za enako obravnavanje. Stvarno upravičenega razloga ni in splošno načelo enakosti kot prepoved samovolje je kršeno v naslednjih primerih: kadar je zakonodajalčeva ureditev nesmiselna in stvarno nasprotujoča za dosego zakonodajalčevega namena in zato nasprotuje načelu sorazmernosti, ali kadar je zakonodajalčeva ureditev, če jo primerjamo z namenom, nelegitimna ali v nasprotju s pravičnostjo.

 

Primer:

Legitimne izjeme pri nošenju obraznih mask

Varuh je v obravnavo prejel pobudo, ki izpostavlja vprašanje obveznega nošenja obraznih mask v času izvajanja ukrepov zoper širjenje koronavirusne bolezni covid-19. Pobuda opozarja na otroke s posebnimi potrebami, predvsem na nekatere od otrok z diagnozo avtizma, ki mask ne morejo sprejemati.

Strinjali smo se s pobudo, da bi nekatere utemeljene okoliščine morale utemeljevati izjemo. Predlagali smo pridobitev potrdila zdravnika, ki bi lahko v morebitnih neprijetnih situacijah vsakdanjika pomagalo pri razumevanju posebnosti položaja konkretnega otroka. Uporaba zaščitnih obraznih mask za osebe z motnjami v razvoju, prizadetostjo ali drugimi specifičnimi zdravstvenimi stanji, ki bi lahko ovirala nošenje maske, ne more biti obvezna, če potrdilo zdravnika oz. izvajalca strokovne obravnave izkazuje takšno stanje. 

S tem, ko je otrokom z avtizmom omogočen drugačen pravni in dejanski položaj glede nošenja zaščitnih mask, je varovano njihovo dostojanstvo. Nespoštovanje dostojanstva posameznika ima rušilni učinek na verodostojnost tistih, ki v takih zadevah sodelujejo in sodijo. Človekovo dostojanstvo je izhodišče vseh človekovih pravic in temeljnih svoboščin in opredeljuje človeka v njegovem bivanjsko eksistencialnem bistvu. Vse odločitve so samo tedaj, samo toliko in le do tedaj suverene, dokler so prepričljivo utemeljene s temeljnimi človekovimi pravicami in svoboščinami ter uresničujejo ultimativni cilj: tj. človečnost.[4] Skladno s povedanim menimo, da ne sme biti nobena oseba, ki iz objektivno utemeljenih razlogov ne more nositi maske, sankcionirana ali izločena iz javnega prostora zgolj zato, ker ne nosi maske, saj bi to predstavljalo neutemeljen poseg v pravice te osebe, varovane z Ustavo RS in mednarodnimi akti.

V zvezi z vprašanjem smo Ministrstvo za zdravje RS (v nadaljevanju MZ), Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti RS (v nadaljevanju MDDSZ) ter Nacionalni inštitut za javno zdravje (v nadaljevanju NIJZ) opozorili, da je skladno z določbami Odloka Vlade RS o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 117/20; Odlok) v zaprtih javnih prostorih obvezno nošenje maske, če ni mogoče zagotoviti ustrezne oddaljenosti. Odlok je pripoznal izjeme, in sicer za vzgojno-izobraževalne zavode in organizirano športno dejavnost ter za gluhe, gluhoneme in naglušne osebe, ki komunicirajo. Odlok pa ne pripoznava izjeme za osebe z diagnozo avtizma in morebitne druge osebe, ki iz kakršnihkoli razlogov dejansko ne zmorejo uporabljati maske.

Naslovnikom smo predlagali, da preučijo možnost, da se v besedilo Odloka vključi dodatna izjema, ki bi omogočala gibanje v zaprtih javnih prostorih brez mask tudi drugim osebam, ki maske ne smejo nositi. Prejeli smo odgovore naslovnikov in po mnenju NIJZ uporaba mask za otroke z motnjami v razvoju, prizadetostjo ali drugimi specifičnimi zdravstvenimi stanji, ki bi lahko ovirala nošenje maske, ne more biti obvezna, če potrdilo zdravnika oz. izvajalca strokovne obravnave takšno stanje izkazuje. NIJZ poudari, da je takšno stališče skladno s priporočili Svetovne zdravstvene organizacije z dne 21. 8. 2020. Stališču NIJZ se je pridružilo tudi MDDSZ, ki je sicer ocenilo, da odgovor sodi v pristojnost MZ oziroma NIJZ. MZ nas je seznanilo s stališčem Strokovne skupine MZ za zajezitev in obvladovanje epidemije COVID-19, da je v dani epidemiološki situaciji smiselno, da se ljudje, ki iz zdravstvenih razlogov ne morejo nositi maske, izogibajo bližnjih stikov z ljudmi. Organi nadzora pa naj pri izvajanju nadzora upoštevajo posebne okoliščine pri teh posameznikih.

Glede na stališča naslovnikov, ki so povsem potrdila tudi naše poglede, ocenjujemo, da bo izpostavljeno vprašanje razrešeno tudi z ustrezno spremembo Odloka, ki tudi v trenutno veljavnem besedilu (na dan 15. 10. 2020; Odlok o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 124/20 in 135/20)) še ne pripoznava izpostavljene izjeme. Ne glede na trenutno vsebino Odloka pa menimo, da ne sme biti nobena oseba, ki iz objektivno utemeljenih razlogov ne more nositi maske, sankcionirana ali izločena iz javnega prostora zgolj zato, ker ne nosi maske, saj bi to predstavljalo neutemeljen poseg v pravice te osebe, varovane z Ustavo RS in mednarodnimi akti. (21.4-13/2020)

Priporočilo (covid-19) št. 2: Varuh priporoča Vladi Republike Slovenije, da naj pri pripravi predpisov upošteva tudi specifične okoliščine različnih skupin, ki jih je zaradi utemeljenih razlogov treba obravnavati drugače.

 

3.7.2.3 Otroci s posebnimi potrebami v kriznih okoliščinah

14. člen Ustave RS invalidom zagotavlja varstvo pred diskriminacijo, 51. člen Ustave RS pa določa, da ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon. Pri tem poudarjamo 8. člen Ustave RS, ki določa, da »morajo biti zakoni in drugi predpisi v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. Ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe se uporabljajo neposredno« (in ki mednarodne akte posledično postavlja nad zakone in druge predpise, medtem ko je Ustava najvišji in temeljni akt v državi). Hierarhija pravnih aktov v 8. členu Ustave RS je pomembna, ker ima za posledico, da je treba relevantne določbe Ustave RS razlagati skladno s prevzetimi obveznostmi RS po mednarodnih pogodbah. Med tovrstne mednarodne zaveze RS štejemo med drugim Konvencijo o pravicah invalidov (v nadaljevanju: KPI), Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah ter Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah, če omenimo le najbolj relevantne na področju varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Pri obravnavi pobude smo se sicer omejili le na razlago določb KPI, ki gradi in razširja pravice oseb s posebnimi potrebami, ki jih vsebujejo njene zgodovinske predhodnice. V zvezi z obravnavanimi tematikami smo poleg določb KPI, ki jih je pobudnik navedel že sam, dodali še 5. (enakost in nediskriminacija), 7. (invalidni otroci) 11. (nevarne razmere in humanitarne krize) ter 25. člen omenjene konvencije (zdravstvo), ter določbe 2., 3., 23., 24. in 28. člena Konvencije o otrokovih pravicah (KOP). Izpostavljamo, da naj bo pri vseh dejavnostih državnih in zasebnih ustanov otrokova korist glavno vodilo (3. člen KOP).

Prvi odstavek 7. člena KPI določa, da države pogodbenice sprejmejo vse potrebne ukrepe, s katerimi invalidnim otrokom zagotovijo, da enako kot drugi otroci uživajo vse človekove pravice in temeljne svoboščine. Podobno določbo pa vsebuje tudi 2. člen KOP, ki določa, da države pogodbenice spoštujejo in vsakemu otroku, ki sodi pod njihovo pravno pristojnost, jamčijo s to konvencijo priznane pravice brez kakršnegakoli razlikovanja, med drugim tudi glede na invalidnost.

Enakost in nediskriminacijo oseb s posebnimi potrebami, med katere uvrščamo tudi otroke s posebnimi potrebami, KPI na splošno ureja v 5. členu. Ta v prvem in drugem odstavku 5. člena določa, da države pogodbenice priznavajo, da so vsi ljudje enaki pred zakonom in da so brez diskriminacije upravičeni do enakega pravnega varstva in zakonskih ugodnosti, ter da države pogodbenice prepovejo vsako diskriminacijo zaradi invalidnosti ter zagotovijo invalidom enako in učinkovito pravno sredstvo pred diskriminacijo ne glede na okoliščine. Prepoved diskriminacije na podlagi ovir, ki jih ima posameznik, se nanaša tako na enakost v zakonu, ki pomeni, da so osebe z invalidnostmi upravičene do enakega obsega pravic kot splošna populacija, kot enakost pred zakonom, ki pomeni, da se vsakokratni zakon uporablja na enak način tako za osebe z invalidnostmi kot splošno populacijo. Posebnost prepovedi diskriminacije v primerjavi z nekaterimi drugimi konvencijskimi pravicami je tudi v tem, da ni predmet progresivne realizacije, ampak države pogodbenice zavezuje s takojšnjim učinkom. Velja še omeniti, da je Odbor za človekove pravice v Splošnem komentarju v zvezi s kriznimi okoliščinami navedel, da je prepoved diskriminacije najverjetneje absolutna človekova pravica in temeljna svoboščina. Slednje pomeni, da diskriminacija na podlagi ovir, ki jih ima posameznik, ali drugih osebnih okoliščin tudi v kriznih okoliščinah ni dopustna. 

V zvezi s pravicami oseb z invalidnostmi na področju enakosti in nediskriminacije se nam je zdelo pomembno omeniti tudi tri različne konvencijske koncepte, ki se morebiti na prvi pogled zdijo podobni, vendarle pa urejajo tri različne dejanske situacije.

Prvi je t. i. koncept primerne prilagoditve, ki pomeni potrebne zakonodajne, upravne in druge ukrepe, ki ne nalagajo nesorazmernega bremena, kadar so v posameznem primeru potrebni, da se invalidom na enaki podlagi kot drugim zagotovi uživanje ali uresničevanje vseh človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Koncept je povezan z individualnimi potrebami posameznika v konkretni situaciji, zato se kot najbolj relevanten kaže v povezavi s pravico do dela in izobraževanja (seveda pa uporaba omenjenega koncepta primernih prilagoditev ni omejena le na ti dve situaciji). Obveznost držav pogodbenic, da za spodbujanje enakosti in odpravo diskriminacije sprejmejo vse ustrezne ukrepe za zagotovitev primernih prilagoditev, je določena v tretjem odstavku 5. člena KPI. Konceptu primerne prilagoditve je soroden koncept dostopnosti iz 9. člena KPI, ki določa, da države pogodbenice invalidom omogočijo neodvisno življenje in polno sodelovanje na vseh področjih življenja, sprejmejo ustrezne ukrepe, s katerimi invalidom zagotovijo, da imajo enako kot drugi dostop do fizičnega okolja, prevoza, informacij in komunikacij, vključno z informacijskimi in komunikacijskimi tehnologijami in sistemi, ter do drugih objektov, naprav in storitev, ki so namenjene javnosti ali se zanjo opravljajo v mestu in na podeželju. Ta pravica se od pravice do primernih prilagoditev razlikuje od tega, da se zagotavlja za večjo skupino oseb in ne individualno. Tretji koncept, ki ga je potrebno omeniti, pa je koncept pozitivne diskriminacije iz četrtega odstavka 5. člena KPI, ki zagotavlja pravno podlago za sprejem posebnih ukrepov za preferenčno obravnavo oseb z invalidnostmi z namenom zagotavljanja vsebinske/dejanske enakosti v primerjavi s splošno populacijo. Priročnik za uresničevanje KOP pa navaja, da drugi odstavek 23. člena KOP, ki otrokom s posebnimi potrebami priznava posebno skrb, države članice zavezuje k sprejemanju posebnih ukrepov z namenom izenačevanja možnosti otrok s posebnimi potrebami (Unicef (2007). Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child.).

KPI v 11. členu določa unikatno človekovo pravico, ki določa, da države pogodbenice sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev varstva in varnosti invalidov v nevarnih razmerah, ki vključujejo oborožene spopade, humanitarne krize in naravne nesreče, v skladu z obveznostmi po mednarodnem pravu, tudi po mednarodnem humanitarnem pravu in mednarodnem pravu o človekovih pravicah. Omenjena določba je bila v KPI vključena na podlagi izkušenj iz preteklih humanitarnih katastrof (npr. azijski cunami, orkan Katrina, japonski potres v letu 2011), v katerih so bile osebe z invalidnostmi popolnoma ali v večji meri spregledane, četudi so jih posledice teh dogodkov lahko veliko bolj prizadele kot splošno populacijo, ter dejstva, da odločevalci pri sprejemanju ukrepov v kriznih okoliščinah le redko opravijo tudi oceno vpliva sprejetih ukrepov za osebe z invalidnostmi. Primerne prilagoditve, dostop in pozitivna diskriminacija oseb z invalidnostmi v času kriznih okoliščin niso izrecno omenjeni v 11. členu KPI. Ne glede na navedeno pa menimo, da ima prepoved diskriminacije iz 5. člena KPI in 2. člena KOP za posledico, da je tudi v času kriznih okoliščin treba zagotoviti primerne prilagoditve in dostop do ustreznih dobrin za osebe z invalidnostmi oziroma sprejeti ustrezne ukrepe pozitivne diskriminacije.

V povezavi s pravico do zdravja otrok s posebnimi potrebami izpostavljamo, da je ta urejena v 25. členu KPI ter 24. členu KOP. V 25. členu KPI določa, da države pogodbenice priznavajo invalidom pravico do najvišjega dosegljivega zdravstvenega standarda brez diskriminacije zaradi invalidnosti, države pa sprejmejo vse ustrezne ukrepe, da invalidom zagotavljajo dostop do zdravstvenih storitev, primernih njihovemu spolu, vključno z zdravstveno rehabilitacijo. V ta namen pa morajo države pogodbenice zagotoviti, da so osebam z invalidnostmi zdravstvene storitve in programi zagotovljeni v enakem obsegu, kakovosti in standardu kot drugim; da se jim zagotavljajo posebne zdravstvene storitve, ki jih zaradi invalidnosti potrebujejo, ter storitve za zmanjšanje in preprečevanje nadaljnje aktivnosti (tudi pri otrocih in starejših); da se jim zagotavljajo te storitve čim bliže skupnostim, v katerih živijo; in da se zdravstvena oskrba invalidom zagotavlja na podlagi svobodnega in zavestnega soglasja. Podobno določbo pa vsebuje tudi 24. člen KOP, ki določa, da države pogodbenice priznavajo otrokovo pravico do najvišje dosegljive ravni zdravja in do storitev ustanov za zdravljenje bolezni in zdravstveno rehabilitacijo; države pogodbenice pa si bodo prizadevale zagotoviti, da ne bo noben otrok prikrajšan za pravico do takega zdravstvenega varstva.

V povezavi s pravico do izobraževanja oseb z invalidnostmi ugotavljamo, da je ta pravica urejena v 24. členu KPI. Vsebina pravice pa od držav pogodbenic zahteva, da se ta uresničuje brez diskriminacije in na podlagi enakih možnosti v vključujočem izobraževalnem sistemu na vseh ravneh ter vključuje vseživljenjsko učenje; osebe z invalidnostmi ne smejo biti izključene iz brezplačnega osnovnošolskega ter srednješolskega izobraževanja; države pogodbenice pa morajo invalidnim osebam zagotoviti primerne prilagoditve glede na posameznikove potrebe ter pomoč, ki invalidom zagotavlja polno in enakopravno sodelovanje v izobraževanju in skupnosti. Pravica do izobraževanja je v KOP urejena v 28. členu in določa, da države pogodbenice priznavajo otrokovo pravico do izobraževanja in z namenom, da bi bila ta pravica polagoma dosežena na podlagi enakih možnosti še posebej zagotavljajo obvezno in vsem brezplačno dostopno osnovno šolanje. Prepoved diskriminacije otrok s posebnimi potrebami v navedenem členu izrecno ni omenjena. Upoštevajoč 2. člen KOP, ki določa, da države pogodbenice spoštujejo in vsakemu otroku, ki sodi pod njihovo pravno pristojnost, jamčijo s to Konvencijo priznane pravice brez kakršnegakoli razlikovanja glede na invalidnost, pa menimo, da je potrebno 28. člen izvajati na način, ki ni diskriminatoren do otrok s posebnimi potrebami (enako torej kot določa že 24. člen KPI). Odbor za otrokove pravice, ki razlaga določbe KOP, je opozoril, da je treba pravico do osnovnošolske izobrazbe, ki je za otroke s posebnimi potrebami v kriznih okoliščinah pogosto izvotlena, zagotavljati tudi v času tovrstnih okoliščin.

Kot posebej relevantni mednarodni pogodbi, ki zavezujeta tudi Slovenijo na področju izobraževanja otrok s posebnimi potrebami, sta Konvencija o pravicah invalidov (KPI) in Konvencija o otrokovih pravicah (KOP). Izpostavljamo, da naj bo pri vseh dejavnostih državnih in zasebnih ustanov otrokova korist glavno vodilo (3. člen KOP).

Nazadnje velja omeniti še 23. člen KOP in 7. člen KPI, ki posebej urejata položaj otrok s posebnimi potrebami. Že omenjeni 7. člen KPI poudarja, da morajo države pogodbenice sprejeti vse potrebne ukrepe, s katerimi invalidnim otrokom zagotovijo, da enako kot drugi otroci uživajo vse človekove pravice in temeljne svoboščine. 23. člen KPI pa določa, da države pogodbenice, skladno s svojimi zmožnostmi, otrokom s posebnimi potrebami priznavajo pravico do posebne skrbi, med drugim tudi na področju izobraževanja; države pogodbenice pa si bodo v duhu mednarodnega sodelovanja podpirale izmenjavo ustreznih informacij z namenom pomagati državam pogodbenicam izboljšati njihove sposobnosti in veščine in obogatiti njihove izkušnje s teh področij. Priročnik za uresničevanje Konvencije o otrokovih pravicah navaja, da drugi odstavek 23. člena KOP, ki otrokom s posebnimi potrebami priznava posebno skrb, države članice zavezuje k sprejemanju posebnih ukrepov z namenom izenačevanja možnosti otrok s posebnimi potrebami. KPI ureja posebne ukrepe v četrtem odstavku 5. člena.

Krovni zakon, ki ureja izobrazbo otrok s posebnimi potrebami v RS, predstavlja Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (ZUOPP-1). Omenjeni zakon ne vsebuje določb, ki bi prepovedovale diskriminacijo otrok s posebnimi potrebami. Prepoved ter varstvo posameznikov in posameznic pred diskriminacijo na zakonski ravni ureja Zakon o varstvu pred diskriminacijo (ZVarD). Ta v 4. členu določa, da diskriminacija pomeni vsako neupravičeno dejansko ali pravno neenako obravnavanje, razlikovanje, izključevanje ali omejevanje ali opustitev ravnanja zaradi osebnih okoliščin, ki ima za cilj ali posledico oviranje, zmanjšanje ali izničevanje enakopravnega priznavanja, uživanja ali uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, drugih pravic, pravnih interesov in ugodnosti. Skladno s 1. členom ZVarD osebno okoliščino med drugim predstavlja tudi invalidnost. Upoštevajoč navedeno smo zavzeli stališče, da je prepoved diskriminacije otrok s posebnimi potrebami v zvezi s pravico do izobrazbe urejena tudi na zakonski ravni.

 

Primer:

Ustrezne prilagoditve za otroke s posebnimi potrebami

Na Varuha ter več drugih državnih organov se je na začetku drugega vala epidemije obrnil pobudnik v zvezi z varstvom pravic otrok s posebnimi potrebami na področju zdravstvene obravnave ter izobraževanja v času epidemije covid-19. Opozoril je na to, da so bile v prvem valu epidemije v skladu z vladnimi ukrepi odpovedane zdravstvene storitve in šolanje otrok s posebnimi potrebami, kar je imelo po mnenju pobudnika in tudi poročanja drugih staršev otrok s posebnimi potrebami, s katerimi je v stiku, za posledico stagniranje in celo nazadovanju njihovega psihofizičnega razvoja.

Predlagal je, da se otrokom s posebnimi potrebami omogoči nemoten dostop do rednih zdravstvenih in zobozdravstvenih storitev, saj gre za ranljivo skupino, ki potrebuje redno spremljanje s strani stroke; zagotovitev nemotene terapevtske obravnave ter ambulantnih pregledov osebam s posebnimi potrebami; zagotovitev samoplačniških terapevtskih obravnav pri zasebnih terapevtih; zagotovitev možnosti, da otroke v zavodu obiskujejo njihovi starši; zagotovitev nemotenega procesa urejanja upravnih postopkov in drugih postopkov pri nosilcih javnih pooblastil in drugih organov, ki odločajo o pravicah otrok in odraslih s posebnimi potrebami; zagotovitev nemotenega dostopa do terapij in vseh potrebnih trgovin, ki jih starši potrebujejo za zagotavljanje nekoliko zahtevnejše in prilagojene prehrane otrok s posebnimi potrebami ter za druge dodatke in pripomočke; zagotovitev zaščitne opreme za družine otrok s posebnimi potrebami; zagotovitev otrokom prednostni red pri vseh strokovnih zdravstvenih obravnavah; zagotovitev staršem in njihovim otrokom nemotene preglede, posege in terapije v tujini ter jim sočasno omogočiti nemoteno varno prehajanje državnih meja; neprekinjeno delo vzgojno izobraževalnih ustanov, v katerih so otroci deležni specialno pedagoškega pristopa, delovne terapije, logopedske obravnave, terapije z živalmi, socializacije z vrstniki, dietne prehrane in gibanja na prostem (v tem vrstnem redu).

Pobudnik je poudaril zavedanje, da je treba sprejeti določene ukrepe za zajezitev virusa in da to narekuje tudi Zakon o nalezljivih boleznih (ZNB). Ne glede na navedeno pa je poudaril, pa je ob vsakem sprejemanju ukrepov potrebno skrbno pretehtati težo javne koristi na eni ter težo škodljivih posledic za določene posameznike na drugi strani, skladno s testom sorazmernosti, ki je sprejeto ustavno načelo. Opozoril je na določbi Ustave RS, in sicer 56. člen, ki določa, da otroci uživajo posebno varstvo in skrb, ter 52. člen, ki določa, da imajo otroci z motnjami v telesnem ali duševnem razvoju ter druge huje prizadete osebe pravico do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi, ter določbe Konvencije o pravicah invalidov (KPI), in sicer njen 3. člen, ki zavezuje države pogodbenice, da s posebnimi ukrepi zagotovijo učinkovit dostop do izobraževanja in usposabljanja otrok z motnjami v telesnem in duševnem razvoju, ter 24. člen KPI, ki določa, da mora država zagotavljati invalidom izvrševanje pravice do izobraževanja, brez diskriminacije in z upoštevanjem načela o enakih možnostih.

Pobudnik je zaključil svoj dopis z mnenjem, da bi do zajezitve virusa lahko prišlo tudi z uvedbo milejših ukrepov, kot so bili sprejeti v prvem valu. Da bi se izognili ponovnemu kritičnemu stanju na področju ene najbolj ranljivih skupin prebivalcev Slovenije, pa je Varuha prosil, da pozove k ohranitvi potrebnih strokovnih pomoči otrokom s posebnimi potrebami tudi v primeru poslabšanja epidemiološke slike virusa covid-19.

Upoštevajoč načelo subsidiarnosti je Varuh obravnavo konkretne pobude zavrnil. Pobudniku pa smo ne glede na navedeno odgovorili z obširnimi pojasnili, saj menimo, da je pobudnik opozoril na teme, ki so vezane na pomembne ustavno pravne razmisleke varstva človekovih pravic otrok s posebnimi potrebami v času kriznih okoliščin.

Uvodoma smo pobudniku pojasnili nekatere nosilne razloge, ki širše zaznamujejo pomembnost varovanja človekovih pravic. Opozorili smo na to, da so človekove pravice in temeljne svoboščine lahko še posebej ogrožene v času humanitarnih kriz, kot je sedanja. Vendarle pa so tudi v takšnih situacijah izjemne in obsežne zdravstvene krize države dolžne spoštovati temeljne vrednote, kot so demokracija, pravna država in človekove pravice. V zvezi z navedenim Svet Evrope poudarja legalitetno načelo, načelo sorazmernosti, načelo delitve oblasti ter omejenost časa trajanja izrednih ukrepov oziroma izrednega stanja. Načelo sorazmernosti od držav zahteva, da morajo nujni ukrepi doseči svoj namen z minimalnimi spremembami običajnih (materialnih) pravil kot tudi postopkov demokratičnega odločanja (pooblastilo zakonodajalca zato ne sme predstavljati carte blanche izvršilni veji oblasti). Načelo delitve oblasti zahteva, da dejanja izvršilne veje oblasti tudi v času izrednih razmer oziroma humanitarne krize ostanejo pod nadzorom sodišč in parlamenta. Omejenost ukrepov na čas trajanja izrednih okoliščin pa zahteva, da so pooblastila izvršilni veji oblasti za sprejemanje pravno zavezujočih predpisov in čas veljavnosti na takšen način sprejetih ukrepov omenjena na čas izrednih okoliščin. V primeru, da se veljavnost tako sprejetih predpisov podaljša tudi v obdobje po koncu izrednih okoliščin, pa mora biti tovrsten predpis sprejet s strani parlamenta po normalnem zakonodajnem postopku.

V zvezi s predlogi pobudnika pod 1., 2., 3., 7. in 8. alinejo, ki se nanašajo na pravico do zdravja, menimo, da bi lahko šlo za situacije, ki se urejajo z uporabo instituta pozitivne diskriminacije iz prej omenjenega četrtega odstavka 5. člena KPI v povezavi s 25. členom KPI. Torej, če bi morebitne omejitve zdravstvene oskrbe zaradi epidemije, ki veljajo za splošno populacijo, nesorazmerno bolj prizadele otroke s posebnimi potrebami kot ostale otroke (npr. občutno povišanje poslabšanja zdravja, smrtnosti v primerjavi z ostalimi otroki), bi bila preferenčna obravnava otrok s posebnimi potrebami na načine, ki jih je pobudnik predlagal (nemoten dostop do rednih zdravstvenih in zobozdravstvenih storitev, nemotene terapevtske obravnave ter ambulantni pregledi, zagotovitev samoplačniških terapevtskih obravnav pri zasebnih terapevtih, zagotovitev staršem in njihovim otrokom nemotene preglede, posege in terapije v tujini, zagotovitev zaščitne opreme za družine otrok s posebnimi potrebami ter prednostni red pri vseh strokovnih zdravstvenih storitvah) lahko dopustna. Tovrstni ukrep je Varuh Vladi RS v enem od svojih dopisov že predlagal. V vsakem primeru pa morajo biti skladno s tretjim odstavkom 5. člena v povezavi z 11. in 25. členom KPI v času kriznih okoliščin sprejete tudi primerne prilagoditve za otroke s posebnimi potrebami, če/kjer je to potrebno, ter zagotovljen enak dostop do zdravstvenih storitev. 

Varuh se je prav tako strinjal s predlogom pobudnika pod 10. alinejo (zagotavljanje neprekinjenega dela vzgojno izobraževalnih ustanov, v katerih so otroci deležni specialno pedagoškega pristopa, delovne terapije, logopedske obravnave, terapije z živalmi, socializacije z vrstniki, dietne prehrane in gibanja na prostem, ki se nanaša na pravico do izobrazbe otrok s posebnimi potrebami). Ob tem pa smo poudarili, da zagotavljanje neprekinjenega dela vzgojno izobraževalnih ustanov ne pomeni tudi nespremenjenega dela le-teh. Tako bo v nekaterih primerih šolanje na daljavo za otroke s posebnimi potrebami ustrezalo pogoju neprekinjenega dela vzgojno-izobraževalnih ustanov. V drugih primerih, ko šolanje na domu ne more nadomestiti manka fizične prisotnosti v vzgojno-izobraževalni ustanovi, pa bi lahko šolanje na domu pomenilo poseg v pravico do izobraževanja. V vsakem primeru pa morajo biti skladno s tretjim odstavkom 5. člena v povezavi z 11. in 24. členom KPI v času kriznih okoliščin sprejete tudi primerne prilagoditve za otroke s posebnimi potrebami, če/kjer je to potrebno, ter zagotovljen enak dostop do vzgojno-izobraževalnih vsebin.

Predlogi pobudnika pod 4., 5. in 6. alinejo (zagotovitev možnosti, da otroke v zavodu obiskujejo njihovi starši; zagotovitev nemotenega procesa urejanja upravnih postopkov in drugih postopkov pri nosilcih javnih pooblastil in drugih organov, ki odločajo o pravicah otrok in odraslih s posebnimi potrebami; zagotovitev nemotenega dostopa do vseh potrebnih trgovin, ki jih starši potrebujejo za zagotavljanje nekoliko zahtevnejše in prilagojene prehrane otrok s posebnimi potrebami ter za druge dodatke in pripomočke) so se nanašali med drugim na pravico do spoštovanja doma in družine iz 23. člena KPI, pravico do zasebnosti iz 22. člena KPI ter pravico do ustrezne življenjske ravni in socialnega varstva. V zvezi z navedenimi je Varuh sledil svojemu stališču v zvezi s pravico do zdravja. Torej, da so osebe s posebnimi potrebami upravičene do enakega standarda varstva pravic kot splošna populacija. V primeru, da bi jih omejitve nesorazmerno bolj prizadele kot splošno populacijo, pa bi bili pristojni državni organi dolžni sprejeti ukrepe pozitivne diskriminacije, ki bi to razliko zmanjšala oziroma odpravila. V vsakem primeru pa morajo pristojni državni organi, skladno z 11. členom KPI, sprejeti primerne prilagoditve za osebe s posebnimi potrebami ter jim zagotoviti enake možnosti za uveljavljanje pravic, kot jih ima splošna populacija. (21.4-6/2020)

Priporočilo (covid-19) št. 3: Varuh priporoča Vladi Republike Slovenije oziroma pristojnim ministrstvom, naj pri sprejemanju oziroma razlagi obstoječih predpisov na področju zdravstva in izobraževanja za zajezitev širjenja okužbe s covid-19 upošteva tudi določbe Konvencije o pravicah invalidov, ki je neposredno uporabljiv pravni predpis na območju naše države tudi za otroke s posebnimi potrebami.


Primer:

Protokoli pomoči za starše otrok s posebnimi potrebami

Na Varuha človekovih pravic RS (v nadaljevanju: Varuh) se je v prvem valu širjenja okužbe covid-19 obrnila mama dekleta s posebnimi potrebami, ki naj bi bilo nepokretno in slepo. V skupnem gospodinjstvu živijo hči s posebnimi potrebami, pobudnica, njen mož ter druga hčerka s partnerjem. Pobudnica se je na nas obrnila, ker jo je zanimalo, kam z nepokretno hčerko, če bi morala z možem v bolnišnico (pa tudi ob morebitni okužbi doma), kako zagotoviti zaščitna sredstva za družine z otroki s posebnimi potrebami ter ali bo s kriznim dodatkom poskrbljeno tudi za družine otrok s posebnimi potrebami.

Varuh se je na Vlado RS obrnil s prošnjo za pojasnila o morebitno sprejetih protokolih ravnanja, če bi morala oba starša oziroma oče ali mama samohranilec/ka zaradi okužbe s covid-19 v bolnišnico, skrbi za otroke (ki so lahko tudi polnoletni) pa ne bi želel sprejeti sorodnik ali prijatelj, oziroma je sorodnik ali prijatelj oseba, ki spada med ogroženo skupino posameznikov zaradi covid-19 (npr. dedek ali babica); ali oziroma na kakšen način se zagotavlja zaščitna oprema za otroke (ki so lahko tudi polnoletni), ki imajo zdravstvene težave, zaradi katerih so bolj kot splošna populacija izpostavljeni morebitnim zdravstvenim zapletom pri okužbi s covid-19 (npr. otroci z rakavimi obolenji, otroci z boleznimi imunskega sistema, ipd.); ter kako je Vlada RS sprejemala odločitve o tem, katere ranljive skupine so upravičene do izredne pomoči in katere ne, s poudarkom na razlogih, zakaj v ogroženo skupino oseb niso bile uvrščene družine z otroci s posebnimi potrebami oziroma otroci s posebnimi potrebami.

Varuh je izpostavil, da lahko pride do nepripravljenosti socialne mreže skrbnikov otrok, ki so okuženi s covid-19, da bi prevzeli varstvo otrok. Vnaprej pripravljeni protokoli v primeru nadaljnjih valov širjenja okužbe covid-19 bi bili v tovrstnih okoliščinah, ko je treba odreagirati zelo hitro, pristojnim institucijam lahko v veliko pomoč. Po mnenju Varuha bi bilo treba staršem otrok s posebnimi potrebami, ki potrebujejo dražje maske ali jih porabijo več kot splošna populacija, te vsaj (delno) sofinancirati, če jih stroški nabave zaščitnih ukrepov postavljajo v finančno manj ugoden položaj kot ostale družine. Enako seveda velja tudi za druga morebiti dodatna ali dražja zaščitna sredstva za otroke s posebnimi potrebami.

Stališče Varuha utemeljujemo na konceptu pozitivne diskriminacije, ki je v slovenskem pravnem redu urejena v 17. členu Zakona o varstvu pred diskriminacijo (ZVarD) pod terminom »poseben ukrep« in v četrtem odstavku 5. člena Konvencije o pravicah invalidov (KPI), ki zagotavljata pravno podlago za sprejem posebnih ukrepov za preferenčno obravnavo oseb s posebnimi potrebami z namenom zagotavljanja vsebinske/dejanske enakosti v primerjavi s splošno populacijo. Vlada RS nam je sporočila tudi, da so kot donacijo prejeli maske za imuno kompromitirane otroke, ki jih bo Ministrstvo za zdravje preko pristojnih služb ciljno razdelilo. Varuh se je navedene informacije razveselil. Pri tem pa smo poudarili, da skrb za ranljive osebe ne sme biti odvisna od priložnostnih donacij, ampak ustreznega predhodnega načrtovanja odgovornih. (21.4-5/2020)

Priporočilo (covid-19) št. 4: Varuh priporoča Vladi Republike Slovenije, da naj sprejme ustrezne protokole za morebitne primere, ko starši oziroma drugi skrbniki zaradi okužbe s covid-19 ne bi mogli zagotoviti skrbi za otroke v okviru svoje sorodstvene ali socialne mreže.

Priporočilo (covid-19) št. 5: Varuh priporoča Vladi Republike Slovenije, da naj staršem otrok s posebnimi potrebami oziroma njihovim skrbnikom, ki potrebujejo dražje maske ali jih porabijo več kot splošna populacija, te (vsaj delno) sofinancira država.

 

Primer:

Izobraževanje otrok s posebnimi potrebami na daljavo v času izrednih okoliščin

Na Varuha človekovih pravic RS (v nadaljevanju: Varuh) se je ob koncu prvega vala obrnila pobudnica, ki je opozorila na (po njenem mnenju) pedagoško neustreznost izvajanja dodatne strokovne pomoči na daljavo za otroke s posebnimi potrebami. Menila je, da bi se morala strokovna pomoč učencem s posebnimi potrebami, ki spadajo med ranljivo skupino ljudi oziroma posameznikov, zagotavljati osebno na šoli. Varuh je pobudo vzel v obravnavo. Na Vlado RS pa smo naslovili poizvedbo, kako so pri sprejemanju Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja (Odlok; Uradni list št. 67/2020 in 78/2020) upoštevali priporočila zdravstvene in pedagoške stroke v zvezi z izvajanjem dodatne strokovne pomoči za otroke s posebnimi potrebami v osnovnih in srednjih šolah.

Vlada RS nam je pojasnila, da je Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju MIZŠ) odločitve v zvezi z izvajanjem dodatne strokovne pomoči sprejemalo na podlagi navodil Nacionalnega inštituta za javno zdravje (v nadaljevanju NIJZ) ter priporočil Zavoda RS za šolstvo (v nadaljevanju ZRSŠ). Pojasnila je, da je bil v prvem valu eden od predlaganih ukrepov NIJZ, da se tako pouk kot tudi dodatna strokovna pomoč za otroke s posebnimi potrebami izvajata na daljavo. Navedeno priporočilo NIJZ se ni spremenilo tudi po 18. 5. 2020, ob prvih sproščanjih ukrepov do 1. 6. 2020, saj je bila z vidika zdravstvene stroke s tem predlogom zagotovljena večja varnost vseh udeležencev vzgoje in izobraževanja, kot če bi učitelji za dodatno strokovno pomoč prihajali v stik z učenci različnih skupin na več različnih šolah. ZRSŠ je dne 18. 5. 2020 v svojih priporočilih navedel, da se dodatna strokovna pomoč za premagovanje ovir oziroma motenj otrok s posebnimi potrebami še naprej izvaja na daljavo zaradi zagotavljanja enakih možnosti za vse otroke s posebnimi potrebami. Ves čas šolanja na daljavo pa je ZRSŠ pripravljal smernice za izvajalce dodatne strokovne pomoči. Dodatna strokovna pomoč se je izvajala preko različnih komunikacijskih kanalov (elektronsko, po telefonu, pošti) in ob uporabi različnih tehnik in strategij (ustrezno prilagojenimi konkretni situaciji). Strokovnim sodelavcem pa so bile na voljo za svetovanje in usmeritve tudi svetovalke na ZRSŠ v Skupini za otroke s posebnimi potrebami, izvajalci dodatne strokovne pomoči pa so se v skrbi za čim bolj uspešno učenje otrok s posebnimi potrebami povezali tudi z učitelji predmetov in otrokovim razrednikom in se sproti dogovarjali o prilagoditvah pri pripravi gradiv za te otroke. Vzgojno-izobraževalni zavodi v šolskem letu 2020/2021 pri izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela upoštevajo trenutne epidemiološke razmere in izvajajo ukrepe, skladne s priporočili NIJZ ter modeli in priporočili »Vzgoja in izobraževanje v RS v razmerah, povezanih s covid-19«, ki jih je pripravil ZRSŠ, je še dodala Vlada RS.

Pojasnila Vlade RS smo šteli za zadostna. Upoštevajoč nove epidemiološke razmere, zaradi katerih je prišlo do ponovnega zaprtja vseh vzgojno-izobraževalnih ustanov, pa smo opozorili še na nekatere pravne vidike izobraževanja na daljavo (poleg epidemioloških in pedagoških, ki predstavljajo dejansko podlago za sprejem ustreznih ukrepov na področju izobraževanja).

Upoštevajoč navedeno smo na Vlado RS naslovili apel, da ob ponovnem zaprtju vseh šol in ob vseh že sprejetih ukrepih, ki so jih navedli v svojem dopisu v zvezi z izvajanjem izobraževanja za otroke s posebnimi potrebami (in ki jih Varuh lahko le pohvali in podpira), skladno s predlogi nekaterih reprezentativnih mednarodnih organizacij, proučijo, če tega še niso storili, tudi raven izključenosti oziroma absentizma otrok s posebnimi potrebami v procesih izobraževanja na daljavo, vpliv pomanjkanja terapij in drugih komplementarnih dejavnosti k izobraževanju za otroke s posebnimi potrebami, načine čim učinkovitejše ponovne vključitve otrok s posebnimi potrebami v šolski proces na lokaciji ter možnosti za pomoč specialistov, posameznikov iz skupnosti in svetovalcev pri šolanju na domu. Menimo, da bi omenjeni predlogi lahko pozitivno vplivali na uspešnost šolanja na daljavo. Uresničevanje pravice do izobrazbe v primeru obsežnega absentizma namreč ne doseže svojega namena, nekateri otroci s posebnimi potrebami (npr. avtisti) pa se težje kot ostali otroci spoprijemajo s pogostimi spremembami rutin, če navedemo le najbolj očitne primere, ki pričajo o pomenu morebitnih dodatnih ukrepov pri uresničevanju pravice do izobraževanja.

Na Vlado RS smo naslovili tudi apel, da uspešnost šolanja na daljavo oceni glede na stopnjo prilagoditev, ki jih ima otrok s posebnimi potrebami. Upoštevajoč samo naravo vzgojno-izobraževalnega procesa za nekatere otroke s posebnimi potrebami se nam namreč poraja skrb, da vključenost nekaterih otrok s posebnimi potrebami v šolanje na daljavo zaradi narave njihovih ovir ali pomanjkljive opremljenosti staršev, da bi jim pri šolanju na daljavo pomagali, ne more v zadostni meri in dovolj gotovo nadomestiti šolanja na lokaciji. Iz navedenih razlogov pa bi bilo zato po mnenju Varuha nekatere otroke s posebnimi potrebami, kjer je to mogoče – ob upoštevanju vseh potrebnih zdravstvenih ukrepov, povezanih z epidemijo – potrebno čim prej oziroma tudi prednostno (enako kot npr. učence prve triade) vključiti v proces izobraževanja na šoli, saj so le-ti zaradi narave svojih ovir bolj kot drugi otroci odvisni od znanja in spretnosti učitelja za svoj nadaljnji telesni in duševni razvoj. (21.4-9/2020)

Priporočilo (covid-19) št. 7: Varuh priporoča Vladi Republike Slovenije, da naj pri ukrepih za zajezitev širjenja okužbe s covid-19 skrbno in na primeren način uresničuje pravico do izobraževanja za otroke s posebnimi potrebami.    

 

3.7.2.4 Dejavnost Varuha v zvezi z epidemijo v drugih poglavjih letnega poročila

Dejavnost Varuha glede otrok v zvezi z epidemijo covid-19 je obravnavana tudi v naslednjih razdelkih tega poročila:

3.2.1.2 Analize in širša vprašanja

Šolanje romskih otrok v času šolanja na daljavo zaradi covid-19

3.2.2 Pregled dela glede zagovorništva v zvezi z epidemijo bolezni covid-19

3.11.2 O obveščanju prosilcev za mednarodno zaščito o epidemiji covid-19

3.12.1 Posebej o ukrepih v zvezi z obveznim nošenjem zaščitnih mask

2.12.2 Ukrepi omejitve gibanja, ki naj bi omejevali širjenje nalezljive bolezni covid-19, ne smejo prekomerno omejevati družinskega življenja starša in otroka, ki prebivata v različnih občinah

3.13.1 O omejevanju človekovih pravic v času epidemije z vidika dostojanstva

3.13.2 Ukrep omejitve gibanja na občino prebivališča, ki naj bi omejeval širjenje nalezljive bolezni covid-19, ne bi smel prekomerno omejevati družinskega življenja starega starša in otroka, ki prebivata v različnih občinah

3.16.2.4 Mladoletniki v vzgojnih in drugih zavodih 

·       Delovanje vzgojnih zavodov v času epidemije 3.17.1.2 Zdravstveno varstvo

·       Namestitev mladoletne osebe v karanteno

·       Prehajanje meje in otroci s posebnimi potrebami

3.19.2 Po urgentnem posredovanju Varuha uspešno do vpisa doma rojenega otroka v matični register

3.23.1 Splošne ugotovitve in ocena stanja

3.23.1.1 Primernost ukrepov ob vračanju otrok v šole od 18. 5. 2020 dalje

3.23.1.2 Opravljanje mature in zaključnih izpitov v času epidemije

3.23.1.3 Zagotavljanje toplih obrokov za učence in dijake v času šolanja na daljavo v drugem valu epidemije

2.23.1.5 Pravica do izobraževanja na daljavo

2.23.1.6 Oteženo šolanje na daljavo zaradi slabe internetne povezave

3.23.2 Priporočila dana v zvezi z epidemijo bolezni covid-19

 


[1] Cerar, Nekateri (ustavno)pravni vidiki načela nediskriminacije, Enakost in diskriminacija - sodobni izzivi za pravosodje, Mirovni inštitut, Ljubljana, 2005.

[2] Sodbe v zadevah X in Y zoper Nizozemsko z dne 26. 3. 1985, tč. 23; Stjerna zoper Finsko z dne 25. 11. 1994, tč. 38; Von Hannover zoper Nemčijo (No.1) z dne 24. 6. 2004, tč. 57; Mosley zoper Združeno kraljestvo z dne 10. 5. 2011, tč. 106.

[3] Primerjaj sodbo ESČP z dne 27. maja 2003 v zadevi Wintersberger proti Avstriji (dec.) (št. 57448/00); sodbo SES (Sodišče Evropske skupnosti, sedaj SEU) z dne 17. oktobra 1995 v zadevi Kalanke proti Freie Hansestadt Bremen, C‑450/93, Recueil, str. I‑3051; sodbo SES z dne 11. novembra 1997 v zadevi Marschall proti Land NordrheinWestfalen, C‑409/95, Recueil, str. I‑6363.

[4] Teršek, 2010.