Varuh ДЌlovekovih pravic

Varuh

ČP

2.22 Regulirane dejavnosti

2.22.1 Splošne ugotovitve in ocena stanja

Glede obravnavane problematike ugotavljamo, da smo lani obravnavali 55 zadev, od katerih je bilo 47 rešenih, od tega 5 utemeljenih. Zaznali smo padec pobud v višini 40,86 odstotkov.

Ponovno ugotavljamo, da so zadeve povezane z okoliščinami tistih, ki nimajo dostopa ali jim je otežen dostop do vode, elektrike, ogrevanja, svetovnega spleta, telekomunikacij, imajo težave s prometno povezanostjo ali ne zmorejo plačila za opravljene storitve in dobave blaga ali ne prejmejo ustreznih informacij s strani pristojnih državnih organov.

Ključnega pomena je področje pravice do pitne vode. Varuh ponovno opozarja, da je pravica do pitne vode bistvenega pomena pri zagotavljanju najbolj temeljnih človekovih pravic, kar bo podrobneje argumentirano v nadaljevanju.

Generalna skupščina Združenih narodov je leta 2010 opredelila pravico do vode kot temeljno človekovo pravico (Resolucija 64/292). Z vpisom neodtujljive pravice do pitne vode v Ustavo se je njenim ciljem pridružila tudi Slovenija. V Ustavo vnesen 70.a člen določa, da ima vsakdo pravico do pitne vode, da so vodni viri javno dobro v upravljanju države ter da služijo prednostno in trajnostno oskrbi prebivalstva s pitno vodo in z vodo za oskrbo gospodinjstev ter v tem delu niso tržno blago. V Ustavi je odslej zapisano tudi, da oskrbo prebivalstva s pitno vodo zagotavlja država preko samoupravnih lokalnih skupnosti neposredno in neprofitno. Prvi odstavek nalaga državi in posredno občinam, da se vsakemu prebivalcu Republike Slovenije v skladu z infrastrukturo (dostop do omrežja, javni in vaški vodovod, dovoz pitne vode ipd.) zagotovi pitna voda. Na odročnih krajih, osamljenih zaselkih in kmetijah v goratih in hribovitih predelih prebivalstvo s samooskrbo prevzame dolžnost občin in države pri zagotavljanju pravice do pitne vode. Obveznost zagotavljanja ne velja na nepremičninah, ki ne izpolnjujejo zakonskih pogojev za pridobitev vodovodnega priključka. Besedilo določbe drugega odstavka izključuje lastninski koncept vodnih virov: s tem se vsi vodni viri zaščitijo pred privatizacijo. Država z vodnimi viri zgolj upravlja, seveda pa s tem nase prevzema tudi njihovo zaščito. Oskrba prebivalstva s pitno vodo in vodo za potrebe gospodinjstev ni tržna dejavnost in je izvzeta iz tržnih pravil in notranjega trga Evropske unije. To pomeni tudi, da oskrbo z vodo izvaja obvezna gospodarska javna služba. Z opredelitvijo pravice do vode kot temeljne človekove pravice pa nase sprejemamo dolžnost in jasno zavezo ohraniti naravne vire, med katere sodijo tudi slovenske vode in vodni viri, zanamcem. Da bodo vodni viri služili trajnostno oskrbi prebivalstva, pomeni sprejemati ukrepe, ki bodo naslednjim rodovom omogočili dostop do kakovostne pitne vode, zato je nujno treba preprečevati in zmanjševati onesnaževanje, varovati okolje ter preventivno delovati.

Voda ni le nujna za življenje in zdravje ljudi, ampak predstavlja strateški vir 21. stoletja. V mednarodnem pravu se je zato razvila človekova pravica do pitne vode, ki naj vsakemu posamezniku brez diskriminacije zagotovi primeren dostop do zadostne količine varne in čiste pitne vode pod ekonomsko sprejemljivimi pogoji. Čeprav je slovenska ustava pravico do pitne vode in pitno vodo kot naravno dobrino že varovala prek nekaterih ustavnih določb, so se zaradi strahu, da želi Evropska unija prepustiti upravljanje vodnih virov tujim korporacijam, tudi v Sloveniji začeli pozivi, naj se slovenski vodni viri ter dostop do pitne vode izrecno zavarujejo na ustavni ravni.[1] Bistveni pogoji glede ustavnopravnega varstva v zvezi s pitno vodo so:

-          Razpoložljivost: Vsak mora imeti reden dostop do zadostne količine vode za pitje, umivanje, pranje oblačil, kuhanje, osebno higieno ter čiščenje stanovanja, skladno s smernicami SZO.

-          Kakovost: Voda za osebno in domačo rabo mora biti varna in sprejemljiva. Tako ne sme vsebovati mikrobov in parazitov, kemijskih ali radioaktivnih substanc, ki bi predstavljale tveganje za človekovo zdravje, ter mora biti ustrezne barve, vonja in okusa.

-          Fizična dostopnost: Voda mora biti fizično dostopna in vsaj na varni razdalji, prilagojeni potrebam različnih skupin, zlasti ženskam in otrokom.

-          Cenovna dostopnost: Voda mora biti cenovno dostopna za vse. Stroški vode za gospodinjstva ne smejo predstavljati nesorazmernega bremena, zlasti pa se ne sme nobenemu posamezniku prepovedati dostop do varne pitne vode iz razloga neplačila.

Če človeku ni na razpolago zadostna količina vode, je ogrožena njegova pravica do življenja. Če voda ni primerne kakovosti, je ogrožena pravica do zdravja, brez fizične in ekonomske dostopnosti pa primeren življenjski standard. Hkrati je voda nujna za človekovo dostojno življenje. Zato je pravico do pitne vode potrebno razumeti kot hibrid omenjenih pravic. Ker je ustavna določba oblikovana kot (samostojna) človekova pravica, je država zavezana, da vsem posameznikom pod ekonomsko sprejemljivimi pogoji zagotavlja primeren dostop do zadostne količine varne in čiste pitne vode brez diskriminacije.[2] Zaskrbljeni smo, ker pristojni organi, predvsem MOP, še vedno niso pripravili predlogov za uskladitev zakonodaje s 70.a členom Ustave, čeprav se je rok za uskladitev zakonodaje iztekel že maja 2018. Morebitne nejasnosti glede interpretacije ustavne določbe ne morejo biti izgovor za nepripravno ustreznih predpisov.

Varuh skladno s povedanim še poudarja, da je bila vloga okoljskih vidikov v preteklosti resno podcenjena. Okoljske raziskave so temeljile na naravoslovnih in zdravstvenih vedah ter inženirstvu, ki obravnava vprašanja, kot so zdravstvena tveganja posameznih snovi, delovanje okoljskih procesov in ekosistemov, vplivi sprememb nanje ter razvoj tehnologij za nadzor onesnaženja. Okoljske raziskave v družboslovju do danes so se osredotočale predvsem na ekonomijo, vključno z merjenjem gospodarskih stroškov in koristi nadzora nad onesnaževanjem ter relativno učinkovitostjo regulativnih pooblastil in tržno usmerjenih instrumentov okoljske politike, vladne odločitve, manj pa na odločanje o okoljskih odločitvah posameznikov in gospodinjstev, kot so varčevanje z energijo, recikliranje in okoljevarstveni vidiki vedenja potrošnikov. Najpomembnejše vprašanje se nanaša na pogoje, ki krepijo okolje, povečujejo tudi konkurenčne prednosti in druge družbene cilje. Odgovori na to vprašanje so bistveni za okoljske odločitve tako podjetij kot vlad.

Glede ostalih zadev med drugim izpostavljamo, da je Ministrstvo za infrastrukturo prisluhnilo Varuhu glede opaženih anomalij v zvezi s soglasji za odklop merilnih mest za oskrbo z električno energijo.

Ministrstvu za infrastrukturo (MZI) smo podali predlog, da razmisli o pripravi predloga spremembe relevantne zakonodaje v smeri dodatne zaveze operaterja, da ta v primeru zahteve enega izmed solastnikov merilnega mesta za odklop, ne glede na morebitno obstoječe pooblastilo, odklopa ne dovoli vse do sklenitve sporazuma med solastniki ali odločitve sodišča, enako kot tudi že sedaj ne dovoli priklopa brez takšnega soglasja. Bistvo Varuhovega predloga leži v preprečitvi nepotrebnih (dodatnih) sporov med solastniki že na samem začetku, torej preden spor, ki pogosto sploh ni povezan z vprašanjem oskrbe z električno energijo, preide v sodno reševanje. Iz odgovora MIZ je bilo zaznati, da je to težavo zaznalo, vsled čemur je izpostavilo možno obvezo operaterja, da ob izrecni zahtevi za odklop in prekinitev pogodbe o uporabi omrežja s strani pooblaščenega solastnika zahteva izrecno soglasje vseh solastnikov ne glede na obstoječe soglasje. Ustrezno prilagoditev veljavne ureditve bi bilo po navedbi MZI mogoče izvesti v okviru novega Zakona o oskrbi z elektriko, predvidoma do konca leta 2020. Zavezo MZI smo pozdravili ter sporočili, da bomo predmetno problematiko, ki je vsekakor kompleksna, nadalje spremljali. Predlog Varuha zaenkrat štejemo za sprejet, vendar še ne realiziran. 

 

2.22.2 Uresničevanje preteklih priporočil

Tudi v sklopu tega področja ne moremo biti zadovoljni z uresničevanjem naših lanskoletnih priporočil, izpostavljamo naslednja delno neuresničena ali celo v celoti neuresničena priporočila:

Priporočilo št. 152: Varuh priporoča, naj Vlada Republike Slovenije in Državni zbor Republike Slovenije čim prej pripravita in sprejmeta potrebne predpise, ki bodo omogočili uresničevanje pravice do pitne vode, zapisano v Ustavi Republike Slovenije, Zakonu o varstvu okolja, Zakonu o gospodarskih javnih službah, Zakonu o lokalni samoupravi in drugje. Priporočilo ni uresničeno in ga Varuh letos ponavlja! Kot stalno nalogo pristojnih organov Ministrstvo za okolje in prostor odgovarja, da je za pripravo predlogov sprememb zakonodaje, ki je povezana z implementacijo 70.a člena Ustave, Vlada Republike Slovenije ustanovila dve medresorski delovni skupini, in sicer v letu 2017 ter konec leta 2018. Vlada s svojim sklepom ni podaljšala delovanja zadnje medresorske delovne skupine tudi v novem mandatu, saj Ministrstvo za okolje in prostor načrtuje poseben Zakon o gospodarskih javnih službah varstva okolja (ZGJSVO), s katerim bo urejen način izvajanja gospodarske javne službe oskrbe s pitno vodo v skladu z Ustavo. V ta namen je minister za okolje in prostor v maju 2020 ustanovil projektno skupino ter projektni svet, ki imata med drugim kot nalogo pripravo predloga ZGJSVO do konca leta 2020 ter sprejem predloga tega zakona na vladi v mesecu juliju 2021. Implementacija 70.a člena Ustave Republike Slovenije v zakonodajo bo tako obsegala več korakov. V prvi fazi je na podlagi v maju letošnjega leta sprejete novele Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 65/20) že uvedena možnost sofinanciranja infrastrukture lokalnega pomena iz sklada za vode: občinskih projektov novogradnje ali rekonstrukcije sistemov za oskrbo s pitno vodo za zagotovitev javne oskrbe s pitno vodo, ki jih ni mogoče sofinancirati iz sredstev Evropske unije, kadar je v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja, predpisano opremljanje z javnim vodovodom, in odkupa zasebnih vodovodov s strani občin zaradi zagotovitve javne oskrbe s pitno vodo, kadar je v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja, predpisano opremljanje z javnim vodovodom. Poleg predloga ZGJSVO pa bodo v nadaljevanju predlagane tudi morebitne druge potrebne spremembe zakonodaje, kolikor se bo tekom priprave predloga spremembe ureditve izkazala potreba po prilagoditvi zakonov oziroma drugih predpisov.

Priporočilo št. 153: Varuh priporoča, naj Ministrstvo za okolje in prostor ob napovedanem spreminjanju Zakona o dimnikarskih storitvah pripravi analizo nadzora nad izvajanjem dimnikarskih storitev. Priporočilo je delno uresničeno, Varuh ga ponavlja kot stalno nalogo MOP. IRSOP je 3. 3. 2020 na MOP posredoval »Letno poročilo inšpekcije za okolje in naravo za leto 2019 - nadzor nad izvajanjem ZdimS in na njegovi podlagi izdanih predpisov«. IRSOP je na podlagi ugotovitev teh poročil ter ob izvajanju dela podal tudi predloge za spremembo zakonodaje na tem področju. MOP pripravlja predlog spremembe ZdimS in bo predloge IRSOP upošteval.

 

2.22.3. Nova priporočila in ...


2.22.3.1 Priporočila

Varuh na podlagi obravnavanih zadev na področju reguliranih dejavnosti predlaga naslednje priporočilo:

80. Varuh Ministrstvu za okolje in prostor priporoča, da pri zakonodajnih spremembah upošteva spregledan položaj geodetov s srednješolsko izobrazbo, strokovnim izpitom in dolgoletnimi izkušnjami.

 

Varuh na podlagi obravnavanih zadev na področju reguliranih dejavnosti predlaga tudi naslednji priporočili, ki sta stalni nalogi:

26 (stalna naloga). Varuh priporoča, naj Vlada Republike Slovenije in Državni zbor Republike Slovenije čim prej pripravita in sprejmeta potrebne predpise, ki bodo omogočili uresničevanje pravice do pitne vode, zapisano v Ustavi Republike Slovenije, Zakonu o varstvu okolja, Zakonu o gospodarskih javnih službah, Zakonu o lokalni samoupravi in drugje.

27 (stalna naloga). Varuh priporoča, naj Ministrstvo za okolje in prostor ob napovedanem spreminjanju Zakona o dimnikarskih storitvah pripravi analizo nadzora nad izvajanjem dimnikarskih storitev.

 

---------------------------------------------


[1] Glavaš, Analiza 70.a člena Ustave Republike Slovenije: Pravica do pitne vode, Pravna fakulteta v Ljubljani, 2019.

[2] Prav tam.

 

* * *

2.22.3 ... dejavnosti Varuha

2.22.3.2 Imisije hrupa

Prevelike imisije hrupa in njihov vpliv na okolje namreč predstavljajo nedovoljen poseg v ustavno pravno varovano človekovo pravico do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena ustave

ESČP varuje okolje in posameznika v njem, posredno prek 8. člena EKČP (pravica do zasebnega življenja). Na evolutivno razlago te določbe je mogoče pogledati z dveh zornih kotov. ESČP nalaga državam pozitivno ex ante obveznost, da s pravili poseganja v prostor in dopustnih obremenjevanj okolja skrbijo za zdravo okolje (pristop »predpiši in nadzoruj«). Prav tako pa zahteva učinkovito sodno varstvo (ex post) zoper tiste, ki povzročijo škodo v okolju in s tem tudi posameznikom (67021/01 Tătar proti Romuniji). EKČP varuje posameznika, da živi v zdravem okolju (in torej okolje varuje posredno). Pravila EU pa varujejo tudi okolje samo (Direktiva 2004/35/ES). Po stališču ustavnega sodišča se pravica do zdravega življenjskega okolja, ki je lahko tudi podlaga za ustavno pritožbo, varuje s standardi, ki veljajo za posege v prostor, in s standardi oziroma normami, ki zagotavljajo, da ne pride do takšnih vplivov na okolje, ki bi bili tako prekomerni, da bi ogrožali zdravje ljudi. Do nedopustnih posegov v okolje lahko pride v primeru, če gre pri omenjenih vplivih za čezmerne obremenitve okolja. Pravica do zdravega okolja se uvršča v tretjo skupino pravic, ki se jim v mednarodnem okolju priznava status človekove pravice. Razvijala se je hkrati z razvojem odnosa posameznika in družbe do okolja. Kurativni model, ki je prevladoval v obdobju neposredno po drugi svetovni vojni, je nadomestil preventivni model, ta pa je bil za t. i. postindustrijska tveganja dopolnjen s slutenjskim modelom.[1]

Naslovnik pravice do zdravega življenjskega okolja ni okolje samo, temveč posameznik, ki je v okolju prisoten. Na podlagi 72. člena »pripada pravica do zdravega življenjskega okolja vsakomur, država pa jo je dolžna zagotavljati« (U-I-263/95, tč. 12). Država je skrbnik okolja in ima v zvezi s tem pozitivne dolžnosti. Posledica posegov so obremenitve okolja (hrup, smrad …), ki imajo vpliv tudi na zdravje ljudi, zato se predpisujejo t. i. mejne vrednosti obremenitev okolja, ki pomenijo tisto mejo (predpisan normativ) obremenjevanja, ki je še dovoljena. ZVO-1 v 17. členu tako pooblašča Vlado, da določi mejne vrednosti emisij, ki pri običajnih pogojih obratovanja naprave ali opravljanja dejavnosti ne smejo biti presežene, stopnje zmanjševanja onesnaževanja okolja in s tem povezane enakovredne parametre ter tehnične ukrepe, pa tudi mogoče učinke celotne in skupne obremenitve okolja, zavezance za zagotavljanje izvajanja obratovalnega monitoringa iz 101. člena tega zakona in njegov obseg ter podrobnejšo določitev večje spremembe naprave.

Pri opravljanju dejavnosti (gospodarskih in drugih) se te omejitve kažejo kot pogoji in načini za njihovo opravljanje (2. odst. 72. člena), zato vzpostavitev take pravne ureditve, katere namen je zagotavljati uresničevanje pravice do zdravega življenjskega okolja, predstavlja dopustno omejitev svobodne gospodarske pobude (74. člen). Kot rečeno pa je pravica do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena, enako kot 70. in 71. člen, tudi podlaga za določanje ekološke funkcije lastnine (67. člen v povezavi s 33. členom). Varstvo okolja je namreč nujen pogoj za uresničevanje pravice do zdravega življenjskega okolja. Ustavno sodišče (OdlUS V, 201, Up-88/94 z dne 31. 5. 1996) ugotavlja, da v 72. členu ustava posebej določa, da ima vsakdo pravico do zdravega življenjskega okolja. Tudi prekomerno vplivanje s sosednjega zemljišča ima lahko za posledico ogrožanje navedene pravice in v posledici tega škodo. Prepoved vplivanja na sosedovo zemljišče je v okviru pravil o imisijah možna, če motnje presegajo običajno mero (normalno mejo) glede na krajevne razmere. Sosedsko pravo namreč izhaja iz dejstva, da mora človek, ki živi v določeni krajevno povezani skupnosti, trpeti tudi nekatere neprijetnosti, ki so neogibno potrebne zaradi življenja v taki skupnosti. S pravico do zdravega življenjskega okolja se je ukvarjalo ESČP (sodba 6586/03 – Branduse proti Romuniji) in jo je izpeljalo iz 8. člena EKČP, ki opredeljuje pravico do zasebnega in družinskega življenja. Pri odločitvi, s katero je ugotovilo, da je država znatno posegla v kakovost pritožnikovega življenja in dobrega počutja, se je ESČP sklicevalo tudi na t. i. Rio deklaracijo, Stockholmsko deklaracijo (Deklaracija ZN o človekovem okolju iz leta 1972) in na Aarhurško konvencijo (Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah iz leta 1998). Navedeno pomeni, da bi lahko za vidike pravice do zdravega življenjskega okolja, ki ne bi bili vsebovani v 72. členu ustave, kot podlago za njihovo ustavnopravno varstvo uporabili tudi 35. člen.[2]

Primer:

S posredovanjem Varuha do kompromisne rešitve

Varuh človekovih pravic RS (v nadaljevanju: Varuh) je obravnaval pobudo v zvezi z domnevno neodzivnostjo Občine Metlika (v nadaljevanju: Občina) ter Direkcije RS za infrastrukturo (v nadaljevanju: DRSI) na dopise pobudnice glede domnevnega čezmernega obremenjevanja okolice njene nepremičnine s hrupom, ki ga povzročajo taktilne oznake na prehodu za pešce ob njeni nepremičnini. V zvezi z očitki pobudnice smo se s poizvedbami obrnili na oba navedena organa.

Varuh je odgovor DRSI sprejel kot ustrezen, na odgovor Občine pa smo imeli določene pripombe. Njena pojasnila v zvezi z očitkom o neodzivnosti smo sicer sprejeli, ob tem pa smo jo opozorili, da skladno z načelom dobrega upravljanja ter 17. členom Uredbe o upravnem poslovanju pisni pozivi posameznikov, naslovljeni na organe oblasti, vedno zahtevajo tudi pisni odgovor. Občina je namreč pobudnici ustno podala odgovor, zato je štela, da pisni odgovor ni potreben. Z vsebinskega vidika dopisa pobudnice pa je Občina pojasnila, da je pristopila k ureditvi novega in prestavitvi obstoječega prehoda za pešce na državni cesti G2-105. Navedla je, da je skladno z veljavno zakonodajo naročila izdelavo projektne dokumentacije, ta pa je tudi bila upoštevana v fazi projektiranja. Na izdelano projektno dokumentacijo so bila izdana soglasja oziroma mnenja pristojnih odločevalcev. Sporočila je še, da so bile v skladu s projektom izdelane taktilne oznake za slepe in slabovidne. Ker je njihova izvedba predpisana s področno zakonodajo, mora izvajalec dela izvajati skladno s projektno dokumentacijo in izdanimi soglasji oziroma mnenji.

Odgovor Občine, tudi po dodatno podanih pojasnilih, nas ni povsem prepričal. Pojasnili smo ji, da v konkretnem primeru zakonitost izvedenega gradbenega posega ni sporna, prav tako ni sporen namen veljavne ureditve, ki je tudi po našem prepričanju usmerjena v zagotavljanje večje prometne varnosti za ranljive skupine. Kljub temu pa menimo, da je z vidika konstruktivne rešitve predmetne problematike, četudi se ob zaključku morebiti izkaže, da drugačne rešitve od sedanje ni mogoče sprovesti, mogoč drugačen pristop od do sedaj ubranega. Občini smo zato predlagali, da v sodelovanju s pobudnico opravi terenski ogled ter si predhodno sama ustvari vtis o potencialni čezmerni obremenitvi njenega okolja s hrupom. V primeru, da bo Občina zaznala potencialno ogroženost, smo ji predlagali, da v sodelovanju s pobudnico poskusi najti rešitev, ki bo v razumnem času ter ob upoštevanju finančnih zmožnosti Občine hkrati zagotovila varno prečkanje ceste za ranljive skupine ter zavarovala območje pobudničine nepremičnine pred čezmernim hrupom. V nasprotnem primeru, torej da po opravljenem ogledu ne bo zaznala čezmerne obremenitve s hrupom, pa smo ji predlagali, da pobudnici temeljito obrazloži, kako in zakaj je prišla do takšnega sklepa ter ji po možnosti svetuje, kako lahko sama poskrbi, da se izpostavljenost njene nepremičnine hrupu ustrezno zmanjša. Menimo, da bi bilo takšno postopanje Občine skladno z načelom dobrega upravljanja.

Občina je Varuhu sporočila, da bo skladno s podanim predlogom pridobila ponudbo za meritev hrupa. Izvedbo meritev načrtuje v prihodnjem proračunskem letu, pobudnici pa naj bi predlagala, da si stroške meritev delita. Odgovor Občine smo sprejeli kot ustrezen, predlog Varuha pa smo šteli za sprejet. Nadejamo se, da bo Občina skupaj s pobudnico uspela najti rešitev, ki bo obojestransko zadovoljiva. 18.4-15/2019

 

2.22.3.3 Protiustavnost posegov v poklicni status posameznikov

Poseganje v pridobljene pravice posameznikov, vezano na njihov pravni/dejanski poklicni status za nazaj (ex tunc), je lahko protiustavno. Ustava v prvem odstavku 155. člena prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov s tem, ko določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Smisel te ustavne prepovedi je zagotavljanje bistvene prvine pravne države, tj. pravne varnosti, ter s tem ohranjanje in utrjevanje zaupanja v pravo (2. člen Ustave).[3]

Ustavno sodišče (odločbi ustavnega sodišča U-I-65/08, U-I-285/10) je sprejelo stališče, da pravni predpisi praviloma ne smejo retroaktivno jemati pravice; retroaktivno povečevati obveznosti oziroma jih na novo na podlagi dejstev, ki so nastala v preteklosti, konstituirati; oteževati pravnega položaja naslovnikom pravnih norm na podlagi preteklih dejstev, ko ti niso mogli vedeti, da bodo pravno učinkovala, in to na podlagi predpisa, ki ga takrat, ko so dejstva nastopila, še ni bilo, je v nasprotju z Ustavo in krši temeljne človekove pravice. Načelo prepovedi retroaktivnosti velja za vsa področja zakonodajnega urejanja. Dopustnost poseganja v pridobljene pravice je treba presoditi z vidika splošnih pogojev, ki jih Ustava določa za omejevanje človekovih pravic. Po ustaljeni ustavnosodni presoji se glede na tretji odstavek 15. člena Ustave človekove pravice in temeljne svoboščine lahko omejijo zaradi pravic drugih oziroma zaradi javne koristi. Omejitev pridobljenih človekovih pravic mora slediti ustavno dopustnemu cilju (test legitimnosti, tretji odst. 15. člena Ustave), da bi bila omejitev skladna s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Oceno, ali ne gre morda za prekomeren poseg, opravi sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo treh vidikov posega: primernosti, nujnosti in sorazmernosti v ožjem pomenu besede.[4] Prepoved retroaktivnosti je splošno ustavno načelo, ki se razteza na vsa področja zakonodajnega urejanja (odločbe ustavnega sodišča U-I-81/96, U-I-158/11, U-I-60/98, U-I-6/15, Up-33/15, Up-1003/15), saj ima vsakdo pravico, da se lahko zanese na splošna in abstraktna pravna pravila, ko načrtuje svoja prihodnja ravnanja. To načelo torej osmislijo vrednote pravne varnosti, zaupanja v pravo in pravne predvidljivosti. Če zakonodajalec poseže za nazaj, gre izključno za izjemo, ki praviloma ne sme poseči v že pridobljene pravice, sicer se zakonodajalec znajde izven meja dopustne uporabe retroaktivnosti, torej na polju protiustavnosti.

Primer:

Poseg v pridobljene pravice geodetov s srednješolsko izobrazbo in dolgoletnimi izkušnjami

Varuh meni, da kolikor 5. člen Zakona o arhitekturni in inženirski dejavnosti (ZAID) terja dejansko osebno (fizično) prisotnost pooblaščenega inženirja s področja geodezije pri dejanjih, ki jih je do nove zakonodaje geodet s srednješolsko izobrazbo, strokovnim izpitom ter dolgoletnimi izkušnjami opravljal samostojno (odgovorni geodet pa je izdelek potrdil s podpisom), to predstavlja ustavno nedopusten poseg v trajajoča razmerja oziroma upravičena pravna pričakovanja. Navedeno pa ne izkazuje spoštovanja načela varstva zaupanja v pravo kot enega od načel pravne države iz 2. člena Ustave.

Varuh človekovih pravic Republike Slovenije (v nadaljevanju: Varuh) je obravnaval pobudo v zvezi s spremembami položaja geodetov po uveljavitvi Zakona o arhitekturni in inženirski dejavnosti (ZAID). Na Varuha se je obrnil geodet, ki mu je Geodetska uprava Republike Slovenije na podlagi prehodnih določb Zakona o geodetski dejavnosti (ZGeoD, Uradni list Republike Slovenije, št. 08/00) izdala geodetsko izkaznico, saj je izpolnjeval naslednje pogoje: srednješolska strokovna izobrazba geodetske smeri, strokovni izpit in najmanj 15 let delovnih izkušenj na dan 15. 2. 2000. Tako je bil vpisan v imenik Inženirske zbornice Slovenije (v nadaljevanju: IZS) in je lahko opravljal geodetske storitve, ki so podlaga za urejanje mej zemljišč in parcelacijo, kljub temu, da je drugi odstavek 31. člena ZGeoD določal, da jih lahko opravlja le geodet, ki ima poleg strokovnega izpita doseženo najmanj visoko strokovno izobrazbo geodetske smeri. S sprejetjem ZAID, ki je pričel veljati dne 1. 6. 2018, pa je bil naziv geodet ukinjen, posledično je bil pobudnik pozneje tudi izbrisan iz imenika IZS. Skladno z določilom drugega odstavka 5. člena ZAID[5] oziroma razlago IZS naj bi bila pri delu v pisarni kot tudi pri terenskem delu, torej pri opravljanju posameznih opravil s strani »geodeta«, nujna osebna prisotnost pooblaščenega inženirja (geodezije). Navedeno za podjetje, v katerem sta zaposlena zgolj pooblaščeni inženir in pobudnik, predstavlja nepremostljivo oviro v obliki ekonomske izgube.

Varuh ugotavlja, da je ZAID zaradi potrebne uskladitve in implementacije evropske zakonodaje prinesel strožjo pravno regulacijo inženirskih poklicev, tudi na področju geodezije. Z novim reguliranim poklicem pooblaščenega inženirja s področja geodezije je tako zakon posegel v ureditev Zakona o geodetski dejavnosti (ZGeoD-1), Zakona o evidentiranju nepremičnin (ZEN) in Zakona o državnem geodetskem referenčnem sistemu (ZDRGS), saj je združil tri regulirane poklice (odgovorni geodet, geodet, geodetski strokovnjak) v en reguliran poklic, in sicer pooblaščeni inženir geodezije. Prinesel pa je tudi spremembo, da mora pooblaščeni inženir, ki potrdi in prevzema odgovornost, osebno opraviti ključna dejanja v postopku in imeti nadzor nad izvedbo.

Kot je sicer zapisal pripravljalec predloga ZAID, za večino geodetskih postopkov velja, da so sestavljeni iz več posameznih faz (npr. geodetska izmera, vabljenje strank, mejna obravnava, izdelava elaborata) in lahko potekajo daljše časovno obdobje, da se izdelajo ustrezni elaborati, zato se večinoma izdelujejo v projektni skupini, večji ali manjši terenski ekipi. Tako lahko določena opravila po navodilih in pod nadzorom opravi tudi druga oseba z ustreznimi kompetencami. Vsi dosedanji geodeti z geodetsko izkaznico imajo ustrezne kompetence, da lahko opravijo posamezna opravila.

Ker so poklicne naloge opredeljene zelo splošno in določba ne daje jasnega odgovora, katera dejanja lahko pooblaščeni geodet še prepusti drugim geodetskim profilom, se je Varuh na Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: MOP) obrnil s prošnjo za pojasnila, ali obstojijo posamezna opravila, ki jih izpostavljene osebe dejansko lahko opravijo po navodilu in pod nadzorom, a brez osebne (fizične) prisotnosti pooblaščenega inženirja oziroma za navedbo, katera točno bi to lahko bila. Nadalje smo prosili še za pojasnila glede možnosti prilagoditve dosedanjih geodetov z geodetsko izkaznico na nove zahteve, ki jih postavlja spremenjena ureditev geodetske dejavnosti oziroma možnosti razširitve njihovega poklicnega udejstvovanja skladno z ZAID.

MOP se je odzvalo s pojasnili, da je področje geodetske dejavnosti zelo raznoliko in obsega zelo raznovrstne storitve, ki so lahko zakonsko podrobneje opredeljene (npr. zakoličenje objekta) ali pa v predpisih sploh niso urejene (npr. izdelava tematske karte). Zato je nemogoče enostavno podati posamezna opravila, saj so le-ta specifična za vsako storitev posebej. MOP je poudarilo še, da lahko geodet tudi v času od pričetka uporabe ZAID opravlja vrsto nalog s področja geodezije, tako kot pred uveljavitvijo ZAID pa izdelkov, predvidenih z ZEN in Gradbenim zakonom, ne more podpisovati in zanje prevzemati odgovornosti. Če bi to želel, je to glede na obstoječe predpise mogoče le na način, da si posameznik pridobi ustrezno izobrazbo, opravi delni strokovni izpit za pooblaščenega inženirja, se vpiše v imenik pooblaščenih inženirjev in s tem pridobi polno pooblastilo za opravljanje nalog pooblaščenega inženirja s področja geodezije.

Varuh je na tej podlagi na MOP naslovil mnenje z naslednjimi poudarki. Regulacija gospodarskih dejavnosti je lahko upravičena le, če dosega cilj varovanja določene oblike javnega interesa. Kot izhaja iz predloga ZAID oziroma pojasnil MOP, lahko nestrokovno izvajanje geodetskih storitev močno poseže v pravice lastnikov nepremičnin, dodatno pa je izpostavljena tudi praksa “nedovoljenega posojanja žigov”. V nasprotju s spremembami ZGeoD in takratne spremembe položaja geodetov, ko je tudi Ustavno sodišče v letu 2003[6] ugotovilo, da po novi zakonski ureditvi geodetski tehniki lahko opravljajo vsa dela kot do tedaj pod pogojem, da je moral pri vsaki geodetski storitvi sodelovati odgovorni geodet – a je zakonodajalec, kot je poudarilo Ustavno sodišče, navedeno postavil v organizacijskem in kadrovskem pogledu prožno. Njihov položaj se zaradi tega ni poslabšal (oziroma so se za določena dela po uveljavitvi ZGeoD izobrazbeni pogoji za izvajanje geodetskih storitev celo spremenili v korist geodetov s srednjo izobrazbo), po prejšnji ureditvi je bila namreč za potrjevanje njihovih elaboratov pristojna geodetska uprava, z ZGeoD pa so to postali odgovorni geodeti. Ta ureditev je veljala do uveljavitve ZGeoD-1, ki take izjeme ni (več) vseboval, je pa v drugem odstavku 51. člena določal: »Šteje se, da posamezniki, ki imajo opravljen strokovni izpit za izvajanje geodetskih storitev po dosedanjih predpisih in so na dan uveljavitve tega zakona vpisani v imenik oseb, ki imajo opravljen poseben strokovni izpit za izvajanje geodetskih storitev, ki ga vodi geodetska uprava, izpolnjujejo pogoje za geodeta po tem zakonu.«

V zadnji reformi inženirskih poklicev s področja geodezije pa kot je razbrati iz predloga oziroma besedila ZAID, prehodne določbe urejajo zgolj položaj geodetov z visoko strokovno izobrazbo geodetske smeri, problematika izpostavljene skupine geodetov s srednješolsko izobrazbo, strokovnim izpitom in dolgoletnimi izkušnjami pa je po mnenju Varuha spregledana. Po navedbah MOP lahko »nepooblaščeni geodet« sicer še vedno opravlja posamezna opravila, vendar pa je ugotoviti, da gre za občutno zožen nabor dejanj kot do uveljavitve ZAID oziroma da je za opravljanje storitev zahtevana osebna (fizična) prisotnost pooblaščenega geodeta. Navedeno pomeni, da je ZAID bistveno poslabšal njihov položaj. Za pobudnika s 35 leti delovne dobe v geodetskem poklicu je na primer neživljenjsko pričakovati, da bo do konca delovne aktivnosti dosegel visokošolsko oziroma celo magistrsko izobrazbo, po drugi strani pa ravno dolga leta uspešnega opravljanja poklica, ob tem pa tudi obvezna redna strokovna izobraževanja, kažejo na pridobljeno visoko stopnjo strokovnosti. Navedeno bi kazalo upoštevati tudi pri zasledovanju sicer legitimnega cilja, tj. strokovnega izvajanja geodetskih storitev. Varuh tako meni, da so uporabljeni ukrepi šli preko tega, kar so zahtevale okoliščine oziroma z drugimi besedami, da ni podana razumno sorazmerna povezava med uporabljenimi sredstvi in želenim ciljem.

Tudi iz strokovne literature izhaja opozorilo, da bi bila prestroga zahteva za osebno prisotnost pri vsakem delu storitve v nasprotju z načelom sorazmernosti. Nadalje pa, da ni videti razloga, zakaj zakonodajalec tudi po novem ne bi mogel prepustiti pravilne organiziranosti dela stroki. Za možne zlorabe, kot je na primer posojanje žigov, je namreč možno uveljaviti mehanizme, ki so vselej na voljo, to so inšpekcijski ukrepi, odvzem licence, odškodnina in kaznovanje.[7]

Glede na vse navedeno je Varuh na MOP podal mnenje, da gre, kolikor 5. člen ZAID terja dejansko osebno (fizično) prisotnost pri dejanjih, ki jih je do nove zakonodaje pobudnik oziroma geodet z opisanim statusom opravljal samostojno (odgovorni geodet pa je izdelek potrdil s podpisom), ustavno nedopusten poseg v trajajoča razmerja oziroma upravičena pravna pričakovanja. Navedeno pa ne izkazuje spoštovanja načela varstva zaupanja v pravo kot enega od načel pravne države iz 2. člena Ustave.

MOP se je v odgovoru odzval s pojasnilom, da po mnenju ministrstva »osebna prisotnost« iz 5. člena ZAID ne pomeni dejanske fizične prisotnosti pri vsakem delu, ampak mora pooblaščeni inženir geodezije, če posameznega opravila ne izvede sam, opravilo naročiti drugi osebi, ji dati navodila za izvedbo tega dela in izvajanje naloge nadzorovati. Pooblaščeni inženir geodezije torej usklajuje izvedbo geodetske storitve, sam opravi naloge, za katere zakon določa, da jih sme izvesti samo on, in potrdi elaborat geodetske storitve. Podrobnejša členitev oziroma določitev nalog in pristojnosti (prejšnjih) »geodetov« v ZAID ali drugih predpisih pa po mnenju ministrstva ni smiselna, saj bi jo bilo – glede na naravo in vsebino dela ter razvoj tehnologije in geodetske stroke – treba velikokrat spreminjati in dopolnjevati. Kot so še zapisali, pa ministrstvo pristopa k analizi prejetih pobud za spremembe oziroma dopolnitve ZAID s ciljem noveliranja določenih ureditev v tem predpisu do konca letošnjega leta. 18.0-2/2020

Priporočilo št. 80: Varuh Ministrstvu za okolje in prostor priporoča, da pri zakonodajnih spremembah upošteva spregledan položaj geodetov s srednješolsko izobrazbo, strokovnim izpitom in dolgoletnimi izkušnjami.

 

2.22.3.4 Dolžnost ustreznega obveščanja s strani državnih/lokalnih organov

V demokratični državi je predvidljivost vedenja in ravnanja vrednota, ki naj bo kar najbolj uresničevana. Če se torej posamezniki zanesejo na pravilnost in pravočasnost informacij, lahko na podlagi tega uravnavajo svoja ravnanja. Predvidljivost ravnanja posameznikov je pomembna za dobro delovanje države in spoštovanje človekovih pravic posameznikov.

Izpostavljamo nekaj predlogov za izboljšanje učinkovitosti dobrega upravljanja glede ustreznega obveščanja prebivalstva/posameznikov:

  • doslednost v vseh korakih in fazah procesa;
  • evalvacija naj temelji na dejavnikih, ki so povezani z delom, saj tako ni pristranska;
  • posameznikom je treba omogočiti, da lahko oporekajo in razpravljajo o pravilnosti evalvacije in podane ocene;
  • s posamezniki se je treba pogovarjati o vseh vidikih družbenih dejavnosti in procesov;
  • povratne informacije naj bodo pravočasne in informativne;
  • posameznike je treba obravnavati s spoštovanjem;
  • poskrbeti je treba, da posamezniki niso presenečeni nad izidom (pozitivnim ali negativnim).

Primer:

Zavajajoča pojasnila glede odjave vozila v času epidemije

Pri obravnavanju pobude glede odjave vozila se je ugotovilo, da je pobudnica aktivno iskala pojasnila glede odjave vozila in sledila vsem usmeritvam, ki jih je od pristojnih organov prejela. Skladno s predlogom Ministrstva za infrastrukturo (v nadaljevanju: MZI) je na upravni organ poslala vlogo za odjavo vozila z zahtevano dokumentacijo in registrske oznake vozila. Nesporno je, da njeno vozilo ni moglo biti več udeleženo v prometu že od datuma oddaje priporočene pošiljke in ne šele na dan 20. 4. 2020, ko je Vlada Republike Slovenije ponovno omogočila izvajanje postopkov v zvezi z registracijo vozil in je MZI izdal navodilo, da odjave "za nazaj", na datum, ko so bili registracijski postopki prepovedani, niso dovoljene. V izpostavljenem primeru je Varuh tako ugotovil neutemeljen poseg v pobudničine pravice ter kršitev načela dobrega upravljanja. 18.4 -2/2020

 

Primer:

Občina Miklavž na Dravskem polju pobudnici odgovorila šele po posredovanju Varuha

Občina Miklavž na Dravskem polju se je na zahtevo pobudnice po pisnem odgovoru odzvala šele po posredovanju Varuha, ob tem pa tudi ne gre spregledati, da je odgovor Občine zelo splošen in nekonkretiziran. Občina se je sicer sklicevala na to, da naj bi na predhodno pobudo pobudnice odgovorila že v decembru preteklega leta, vendar tega odgovora k odgovoru Varuhu ni priložila. Občini smo pojasnili, da se ne glede na vsebino tega odgovora, še posebno ob upoštevanju časovnih okoliščin vprašanj pobudnice (Občina naj bi te prejela 28. 5. 2020, torej po tem, ko naj bi pobudnici prvotno odgovorila), od slehernega organa oblasti pričakuje, da na prejeta pisna vprašanja in dopise posameznikov tudi pisno celostno in vsebinsko relevantno odgovarja, predvsem pa, da to stori brez nepotrebnega odlašanja. Pobudo smo šteli za utemeljeno, ugotovili smo kršitev načela dobrega upravljanja. Občino smo pozvali, da v prihodnje dosledno sledi navedenemu načelu ter da poskrbi, da občani, ki se obrnejo nanjo z vprašanji, tudi brez posredovanja Varuha, nanje prejmejo ustrezne odgovore v razumnem času. Izrazili smo pričakovanje, da bo Občina pozivu Varuha sledila. 18.4-4/2020

 

Primer:

Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo se je odzvalo na pobudnikovo sporočilo šele po posredovanju Varuha

Na Varuha se je obrnil pobudnik z očitkom, da na svoj dopis v zvezi z obveznostjo plačevanja RTV prispevka od določenih naslovnikov ni prejel odziva. Varuh se je z ustreznimi poizvedbami obrnil na Nadzorni svet RTV Slovenija (Nadzorni svet) ter na Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo (MGRT). Iz odgovora nadzornega sveta smo razbrali, da je ta pobudnikovo sporočilo že v januarju posredoval Generalnemu direktorju RTV, pobudnik pa je konec januarja letošnjega leta odgovor tudi prejel. MGRT je Varuhu kot odgovor na poizvedbo posredovalo dopis, s katerim je pobudnikovo sporočilo odstopilo v pristojno reševanje Ministrstvu za kulturo ter tudi pobudnika o tem obvestilo. MGRT se je tako na pobudnikov dopis odzvalo šele po posredovanju Varuha, zato smo izrazili dvom, da bi pobudnik odgovor prejel tudi brez našega posredovanja. S tega vidika smo predmetno pobudo šteli za utemeljeno, ugotovili smo kršitev načela dobrega upravljanja. MGRT smo priporočili, da v prihodnje dosledno sledi kogentni določbi 17. člena Uredbe o upravnem poslovanju v zvezi z obveznostjo slehernega organa oblasti, da na prejete dopise tudi (pravočasno) odgovarja. 18.2-4/2020

Primer:

Redno obveščanje občanov o urejanju nove ceste je izkaz načela dobrega upravljanja

Občini Preddvor smo na podlagi 7. člena ZVarCP priporočili, naj razmere na lokalni cesti, ki vodi skozi naselje Hrib, aktivno spremlja, naj sprejete ukrepe še naprej izvaja ter jih po potrebi stopnjuje, vse z namenom, da se v največji možni meri zagotovi varnost okoliških prebivalcev. Prav tako smo Občini priporočili, da skladno z načelom dobrega upravljanja svoje občane redno obvešča o napredku pri umeščanju in izgradnji nadomestne ceste. Občina je priporočilo Varuha v celoti sprejela ter zagotovila, da bo občane sproti obveščala o napredku in aktivnostih, ki se bodo vršile na lokalni cesti. Ob tem je dodala, da bo glede na trenutne razmere v državi glede epidemije covid-19 aktivnosti izvajala počasi in z vso odgovornostjo do zdravja občank in občanov ter da bo ob postopnem sproščanju ukrepov nadaljevala z reševanjem problematike lokalne ceste. (18.4-14/2019)

 


[1] Knez, Komentar k določbi 72. člena ustave.

[2] Prav tam.

[3] Odločbe ustavnega sodišča U-I-6/15-23, Up-33/15-32 in Up-1003/15-27.

[4] Odločba ustavnega sodišča U-I-18/02.

[5] »Pooblaščeni arhitekti in inženirji morajo poklicne naloge po tem zakonu dejansko opravljati in biti osebno prisotni pri vseh poklicnih nalogah, ki jih izvajajo.«

[6] Odločba ustavnega sodišča št. U-I-230/00-40.

[7] Rijavec Vesna, Ivanc Tjaša, Reforma inženirskih poklicev na področju geodezije, Podjetje in delo, št. 5, 2020, str. 742.