Varuh človekovih pravic

Varuh

ČP

2.15 Pokojninsko in invalidsko zavarovanje

2.15.1 Splošne ugotovitve in ocena stanja

2.15.1.1 Pokojninsko zavarovanje

Število obravnavanih zadev v letu 2019 je ostalo približno enako kakor leto prej. Smiselno pa je poudariti delež utemeljenih zadev, pri katerih smo ugotovili kršitve človekovih pravic in druge nepravilnosti pri delu organov oblasti. Ta delež je namreč v letu 2019 bistveno večji kakor prejšnja leta, in sicer 11,8-odstoten, medtem ko je bil v letu 2018 le 2,1-odstoten, v letu 2017 pa 6,8-odstoten.

Pobudniki so se večinoma obračali na Varuha v zvezi z višino odmerjene pokojnine (tisti, ki so bili zavarovani za ožji obseg pravic, in tudi drugi). Pričakovali so namreč, da bomo lahko dosegli spremembo oziroma vplivali na višino pokojnine.

Večkrat so nam pisali posamezniki in izražali nestrinjanje z ureditvijo dokupa pokojninske dobe, o tem znova pišemo (kakor že zadnjih nekaj letih) v nadaljevanju tega poročila. Pritoževali so se tudi nad dolgotrajnostjo postopkov na Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (ZPIZ), nad ravnanji izvedenskih organov tega zavoda in zapletenostjo postopkov, v katerih sodelujejo tuji nosilci zavarovanj.

Na lastno pobudo je Varuh obravnaval dve vsebinski vprašanji oziroma širši področji, ki se nanašata na večje število posameznikov.

Ugotovili smo kršitve in nepravilnosti glede enakosti pred zakonom, ustavnega načela o pravni in socialni državi, pravice do pravnega varstva ter načela dobrega upravljanja.

2.15.1.2 Invalidsko zavarovanje

Obravnavali smo precej več pobud kakor leta 2018 (64), pa tudi utemeljenost pobud, pri katerih smo ugotovili kršitve in nepravilnosti oblastnih organov, je bila precej večja kakor običajno, in sicer 27,10-odstotna, medtem ko je bila v letu 2018 16,7-odstotna, v letu 2017 pa 20-odstotna.

Ključne vsebine, ki smo jih obravnavali, so bile ukinitev invalidnine, višina dodatka za pomoč in postrežbo, prenehanje delnega nadomestila delovnemu invalidu zaradi prenehanja zaposlitve, način dela ZPIZ, zlasti njihovih izvedenskih organov in invalidskih komisij ter dolgotrajnost odločanja ZPIZ.

Na lastno pobudo smo preiskovali dve vprašanji, ki sta se nanašali na večje število ljudi.

Ugotovili smo kršitve enakosti pred zakonom, ustavnega načela o pravni in socialni državi, pravice do pravnega varstva in načela dobrega upravljanja.

2.15.2 Uresničevanje preteklih varuhovih priporočil

2.15.2.1 Pokojninsko zavarovanje

Priporočilo Varuha št. 35 (2018), naj vlada že ob načrtovanih dopolnitvah zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju znova preuči primernost ureditve, ki posameznikom po pridobitvi pravice do starostne pokojnine omejuje njeno uveljavljanje na področju svobodne gospodarske pobude, je bilo uresničeno z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2G) (Uradni list Republike Slovenije, št. 75/19 z dne 12. 12. 2019), ki je začel veljati 1. 1. 2020. V povezavi z omenjenim varuhovim priporočilom opozarjamo še na odločitev Ustavnega sodišča Republike Slovenije v zadevi U-I-303/18-38 z ene 18. 9. 2019, v kateri je sodišče presojalo ureditev veljavnega Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, ki samostojnim podjetnikom ne omogoča uživanja polne pokojnine ob hkratnem opravljanju dejavnosti. Ustavno sodišče je odločilo, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z ustavo.

Priporočilo št. 36 (2018), naj vlada že ob načrtovanih dopolnitvah zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju znova preuči primernost ureditve, ki od 31. 12. 2012 ureja različne pravice iz prostovoljnega zavarovanja in prostovoljnega dokupa delovne dobe oziroma naj v primeru, če vztraja pri tej zakonski ureditvi, vsaj prizadetim zavarovancem omogoči, da se sami odločijo o morebitni povrnitvi vplačanih sredstev, saj se je osnovni namen vplačila izjalovil zaradi ravnanja države, je ostalo neuresničeno. Vlada oziroma MDDSZ sta zapisala, da se z njim ne strinjata, kar ocenjujemo kot kritično in je izraz nerazumevanja težav ter pomeni izmikanje iskanja pravičnih rešitev za prizadete posameznike. Ob upoštevanju položaja vlade v sistemu delitve oblasti in ustavnega položaja varuha je navedba, da se vlada s priporočilom varuha ne strinja, popolnoma neprimerna.

Iz preteklih let (le iz 2013–2017, sicer bi poročilo bistveno preseglo prostorske omejitve) so ostala delno ali v celoti neuresničena ter še vedno aktualna naslednja naša priporočila:

  • priporočilo št. 57 (2017), naj se pripravijo strokovne podlage za ureditev, ki bo po načelu pravičnosti posameznikom omogočila vrnitev vplačanih sredstev za dokup zavarovalne dobe, katerih namen so izjalovile zakonske spremembe ,
  • priporočilo št. 59 (2017), naj se preuči možnost določitve mirnega reševanja sporov tudi v upravnem postopku oziroma postopkih uveljavljanja socialnih pravic,
  • priporočili št. 123 (2013) in št. 89 (2014), naj na Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije sprejmejo ukrepe za bistveno skrajšanje časa obravnave prejetih zadev in zagotovijo odločanje o pritožbah v zakonskem določenem roku,
  • priporočilo št. 123 (2013), naj na Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije ugotovijo, kako bi bilo mogoče poenostaviti in skrajšati postopke, v katerih sodelujejo tuji nosilci zavarovanja , 
  • priporočilo št. 90 (2014), naj še pred izdajo informativnega izračuna o pokojnini uredijo in osvežijo vse evidence, katerih podatki vplivajo na pravice posameznikov ,
  • priporočilo št. 88 (2014), naj na Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije preučijo vzroke pritožb in ugovorov zavarovancev in na tej podlagi skušajo izboljšati komunikacijo z zavarovanci.

2.15.2.2 Invalidsko zavarovanje

Priporočilo varuha št. 37 (2018), naj Državni zbor Republike Slovenije ob pripravi vsakega predloga zakona od predlagatelja zahteva tudi vpogled v osnutek predvidenih izvršilnih predpisov, Ministrstvo za zdravje pa naj v soglasju z Ministrstvom za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti brez odlašanja določi vrste in stopnje telesnih okvar, ki so podlaga za uveljavitev pravic iz invalidskega zavarovanja, je ostalo neuresničeno. Tako na tem področju še vedno velja Samoupravni sporazum o seznamu telesnih okvar (SaS o TO) iz leta 1983 s spremembami in dopolnitvami iz leta 1989, kar varuh ocenjuje za izjemno kritično in neodgovorno ravnanje vlade. 

Iz obdobja 2013–2017 so neuresničena in še vedno aktualna naslednja varuhova priporočila:

  • priporočilo št. 53 (2016), naj pristojni organi opravijo celovito analizo in presojo dela izvedencev, ki sodelujejo v postopkih ocene delovne zmožnosti zavarovancev, ter zoper kršilce pravil ustrezno ukrepajo,
  • priporočili št. 69 (2015) in št. 56 (2017), naj pristojni določijo stopnje in vrste telesnih okvar, ki so podlaga za uveljavitev pravic iz invalidskega zavarovanja, Priporočilo je že 17 let neuresničeno!
  • priporočilo št. 91 (2014), naj vlada ugotovi odgovornost zaposlenih na Ministrstvu za zdravje za več kakor enoletno zamudo pri pripravi podzakonskega akta o poklicnih boleznih in jim izreče ustrezne sankcije,
  • priporočilo št. 58 (2017), naj se pripravijo strokovne podlage za poenotene normativne ureditve medicinskega izvedenstva v postopkih uveljavljanja pravic iz socialnega zavarovanja,
  • priporočilo 68 (2015), naj se izboljša komunikacija invalidskih komisij z izvedenci.

2.15.3 Nova priporočila in dejavnosti Varuha

2.15.3.1 Priporočila

Na podlagi obravnavanih vsebin Varuh pristojnim organom oblasti kot stalno nalogo  daje priporočila:

87. Varuh priporoča Vladi Republike Slovenije, naj pripravi spremembe Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ter zavarovance, ki so delovno dobo dokupili, izenači s tistimi, ki so bili prostovoljno vključeni v pokojninsko zavarovanje.

88. Varuh priporoča Vladi Republike Slovenije, naj pripravi spremembe Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ter nekdanjim političnim zapornikom čas, ki jim je priznan na podlagi sklepa posebne komisije, upošteva kot pokojninsko dobo brez dokupa.

89. Varuh priporoča Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje naj pripravi analizo časovnih okoliščin odločanja o dodatku za pomoč in postrežbo. Glede na ugotovitve naj sprejme ukrepe, da bodo postopki končani v zakonskih rokih in da bodo vsi organi, še zlasti pa izvedenski, spoštovali dostojanstvo vsakega posameznika v teh postopku. O vsem navedenem naj zavod javno poroča.

90. Varuh pričakuje, da bosta tako Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje kakor tudi Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti pri odločanju o pravicah iz invalidskega zavarovanja dosledno upoštevala standarde procesnega jamstva in druga določila Zakona o splošnem upravnem postopku (stalna naloga).

91. Varuh priporoča Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, naj pripravi spremembe ZPIZ-2 tako, da bo delodajalec kot stranka izločen iz postopka ugotavljanja pravic iz invalidnosti.

92. Varuh priporoča Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, naj pripravi spremembe Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (403. člen ZPIZ-2) in pravico do invalidnine prizna vsem zavarovancem ne glede na vzrok nastanka telesne okvare.

93. Varuh priporoča Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti naj pripravi spremembe Zakona o socialnem vključevanju invalidov in za enake vrste omejitev invalidov enako, kakor velja po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, predvidi tudi dodatek za pomoč in postrežbo v najvišjem znesku (zdaj 418,88 EUR).

2.15.3.2 Pokojninsko zavarovanje

Zgornja priporočila št. 87 do 89 se nanašajo na področje pokojninskega zavarovanja.

Enako priznavanje pokojninske dobe brez dokupa za vse?

Že več let se varuh ukvarja s priznavanjem dokupljene delovne dobe. S tem v povezavi smo v letu 2015 na Ustavno sodišče Republike Slovenije poslali zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka 27. člena, prvega in drugega odstavka 38. člena ter prvega in drugega odstavka 391. člena ZPIZ-2 in izpodbijali ustavnost tega zakona v delu, ki se nanaša na pravne učinke dokupa pokojninske dobe na položaj tistih zavarovancev, ki so pokojninsko dobo dokupili pred uveljavitvijo ZPIZ-2 na podlagi določb Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, ki je veljal do 31. 12. 1999 (ZPIZ/92), ter na podlagi Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-1). Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-100/15 z dne 14. 9. 2017 neustavnosti ni ugotovilo.

V odločbi št. U-I-246/13 z dne 21. 4. 2016 pa je Ustavno sodišče Republike Slovenije odločilo, da sta merili za razlikovanje med zavarovanci pri ZPIZ lahko višina vplačanih prispevkov in delovna aktivnost zavarovancev. Varuh zato meni, da ob upoštevanju navedenih meril ni pravne podlage za razlikovanje med zavarovanci Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, ki so dobo dokupili, in tistimi, ki so bili prostovoljno vključeni v pokojninsko zavarovanje. Slednjim se namreč obdobje prostovoljne vključenosti v pokojninsko zavarovanje prizna kot pokojninska doba brez dokupa, medtem ko se tistim, ki so dobo dokupili, to ne prizna.

V tem sklopu omenjamo tudi težave glede priznavanja pokojninske dobe nekdanjim političnim zapornikom. Na varuha so se obrnili tudi pobudniki, ki imajo z odločbo Komisije za izvajanje zakona o popravi krivic priznano pokojninsko dobo na podlagi 6. člena Zakona o popravi krivic (ZPKri). Ta v prvem odstavku določa, da se državljanu Republike Slovenije, ki se mu na podlagi tega zakona prizna status nekdanjega političnega zapornika, v pokojninsko dobo štejeta čas dejanskega odvzema prostosti kakor tudi čas, v katerem mu je bila zato v predkazenskem ali preiskovalnemu postopku pred odvzemom prostosti in po prenehanju odvzema prostosti onemogočena zaposlitev oziroma opravljanje samostojne dejavnosti, če to lahko vpliva na pravice iz invalidskega in pokojninskega zavarovanja. ZPIZ-2 naj bi za te pobudnike uvedel novost, in sicer se po tem zakonu doba, priznana po ZPKri, štela za pokojninsko dobo z dokupom.

Pobudniki so navedli , da je izenačitev obdobja, priznanega po ZPKri, s po krivici onemogočeno delovno dobo (pokojninsko dobo brez dokupa), temeljni namen ZPKri, s čimer se strinja tudi varuh, Država je tem pobudnikom s protipravnim odvzemom prostosti onemogočila biti v rednem delovnem razmerju, v času odvzema prostosti so bili celo v prisilnem delovnem razmerju, katerega glavni izkupiček je šel v proračun države. Kakor izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-186/12-34 z dne 14. 3. 2013 pa so razlogi, da pokojnine upravičencev iz 6. člena ZPKri ne temeljijo v celoti na plačanih prispevkih, na strani države. Država jim je namreč zaradi neupravičenega kaznovanja zaradi političnih razlogov okrnila možnost vključitve v sistem splošnega pokojninskega zavarovanja. Neplačevanje prispevkov za čas, ki je tej skupini uživalcev pokojnin vštet v pokojninsko dobo zaradi tovrstnih prisilnih ukrepov države, po mnenju ustavnega sodišča ni razumni razlog, ki bi izhajal iz narave stvari, za enako obravnavo z drugimi skupinami uživalcev pokojnin, katerih pokojnine ne temeljijo v celoti na plačanih prispevkih, a so imeli možnost prosto in svobodno izbirati med pogoji svoje upokojitve v času svoje aktivne dobe.

Zato varuh meni, da bi moral ZPIZ nekdanjim političnim zapornikom upoštevati čas, ki jim je priznan na podlagi sklepa posebne komisije, enako kakor delovno aktivnim zavarovancem, ki so bili obvezno vključeni v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, kot pokojninsko dobo brez dokupa.

Priporočilo št. 87: Varuh priporoča Vladi Republike Slovenije, naj pripravi spremembe Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ter zavarovance, ki so delovno dobo dokupili, izenači s tistimi, ki so bili prostovoljno vključeni v pokojninsko zavarovanje.

Priporočilo št. 88: Varuh priporoča Vladi Republike Slovenije, naj pripravi spremembe Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ter nekdanjim političnim zapornikom čas, ki jim je priznan na podlagi sklepa posebne komisije, upošteva kot pokojninsko dobo brez dokupa.

 

Še o dodatku za pomoč in postrežbo

Tudi v letu 2019 smo obravnavali pobude, povezane z okoliščinami uveljavljanja dodatka za pomoč in postrežbo. Zavarovanci, ki so bili do uveljavitve ZPIZ-2 zavarovani za ožji obseg pravic, do omenjenega dodatka niso upravičeni, zato smo jih lahko napotili le na pristojne centre za socialno delo glede uveljavljanja pravic iz javnih sredstev.

Nekateri so navajali tudi težave z invalidskimi komisijami, češ da jih te sploh niso videle oziroma pregledale, temveč odločile kar na podlagi medicinske dokumentacije, ter da komisije ravnodušno in brezčutno ugotovijo, da še niso v takem stanju, da bi jim ta dodatek sploh pripadal. V teh primerih smo pobudnikom pojasnjevali zakonodajo in njihove pravice ter jih seznanili z možnimi pravnimi sredstvi. Vsekakor pa je namen tega pisanja, da pristojne spodbudimo k drugačnemu ravnanju s posamezniki, ki uveljavljajo dodatek za pomoč in postrežbo, ne pa da nekateri pri tem obupajo ali celo med postopkom umrejo. Obravnavali smo namreč primer, ko je zavarovanka umrla prej, kakor je ZPIZ odločil o njeni vlogi za priznanje dodatka za pomoč in postrežbo. Iz pojasnil ZPIZ ni nedvoumno razvidno, zakaj izvedenski organ zavoda za pokojno zavarovanko ni mogel izdati izvedenskega mnenja o upravičenosti do dodatka za pomoč in postrežbo brez osebnega pregleda zavarovanke. Kadar iz popolne zdravstvene dokumentacije nesporno izhaja, da ni možnosti za izboljšanje zdravstvenega stanja, ki sicer nakazuje na upravičenost zavarovanca do dodatka za pomoč in postrežbo, varuh meni, da ni razlogov za nujni osebni pregled.

Ti postopki bi morali teči čim hitreje in brez odlašanja (ne glede na zakonski štirimesečni rok za izdajo odločbe), saj gre za zelo ranljivo skupino upravičencev v zelo šibkem zdravstvenem stanju, ki pogosto umrejo prej, preden je o pravici odločeno. V konkretnem primeru menimo, da je postopek tekel prepočasi, zaradi česar je bila prosilka oškodovana, po njeni smrti pa so bili oškodovani njeni dediči. Pobudo osmo ocenili za utemeljeno, pri delu ZPIZ smo ugotovili neupravičeno zavlačevanje postopka in s tem kršitev načela dobrega upravljanja. Zadovoljni pa smo z ureditvijo po Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2G), ki velja od 1. 1. 2020 dalje in dodatka za pomoč in postrežbo ne opredeljuje več kot strogo osebno pravico in tako omogoča njegovo dedovanje.

Priporočilo št. 89: Varuh priporoča Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje naj pripravi analizo časovnih okoliščin odločanja o dodatku za pomoč in postrežbo. Glede na ugotovitve naj sprejme ukrepe, da bodo postopki končani v zakonskih rokih in da bodo vsi organi, še zlasti pa izvedenski, spoštovali dostojanstvo vsakega posameznika v teh postopku. O vsem navedenem naj zavod javno poroča.

Primer:
Dopustnost izdaje začasne odločbe po 221. členu ZUP

Varuh meni, da se začasna odločba lahko izda le, kadar je določeno razmerje nujno treba urediti pred izdajo končne odločbe, vendar za izdajo končne odločbe še ni zadostno ugotovljeno dejansko stanje. Ni pa mogoče izdati začasne odločbe, ker pristojni odločevalec ne zna odgovoriti na zastavljeno pravno vprašanje.

Na varuha se je obrnil pobudnik, ki je že tri leta čakal na končno odločbo ZPIZ. Navajal je, da je ZPIZ leta 2016 nehal izdajati končne odločbe nekdanjim zaposlenim pri XX, d. d., ker čaka na odločitev delovnega in socialnega sodišča v konkretnem sporu, ki ga je sprožil eden od zavarovancev, za katerega ZPIZ pri odmeri pokojnine ni upošteval notranjega odkupa podjetja s strani zaposlenih in dobička, ki ga je delodajalec razdelil med zaposlene (od katerih naj bi bil obračunan tudi prispevek za pokojninsko in invalidsko zavarovanje).

Varuh je na ZPIZ poslal poizvedbo s pozivom, naj se opredelijo do očitkov pobudnika. ZPIZ je odgovoril, da »med ZPIZ in dajalcem podatkov XX, d.d., obstaja spor glede višine osnov za leto 1991, ki so vštevne v pokojninsko osnovo in da se spor vodi pred pristojnim sodišče. Do odločitve le-tega ZPIZ zavarovancem oziroma zaposlenim družbe XX, d.d., izdaja začasne odločbe o pravicah iz pokojninskega in invalidskega zavarovanje. ZPIZ bo po pravnomočno končanem sodnem postopku v najkrajšem možnem času izdal končne odločbe.«

ZPIZ smo opozorili, da se v skladu z 221. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) začasna odločba izda, če je glede na okoliščine primera neizogibno potrebno, da se pred koncem postopka izda odločba, s katero se začasno uredijo posamezna vprašanja ali razmerja na podlagi podatkov, ki obstajajo ob njeni izdaji. V taki odločbi mora biti izrecno navedeno, da je začasna. Iz sodne prakse izhaja, da se začasna odločba izda, »če je neogibno potrebno, da se pred koncem postopka izda odločba, s katero se začasno uredijo posamezna vprašanja in razmerja. Takšna odločba pa se izda na podlagi podatkov, ki obstajajo v času izdaje odločbe« (sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, opr. št. IV U 7/2018-9 z dne 3. 4. 2018). Glede na navedbo sodišča in namen izdaje začasne odločbe varuh meni, da se začasna odločba lahko izda le, kadar je določeno razmerje nujno treba urediti pred izdajo končne odločbe, vendar za izdajo končne odločbe še ni zadostno ugotovljeno dejansko stanje. Ni pa mogoče izdati začasne odločbe, ker pristojni odločevalec ne zna odgovoriti na zastavljeno pravno vprašanje (v konkretnem primeru, ali je treba notranji odkup podjetja s strani zaposlenih in dobiček, ki ga je delodajalec razdelil med zaposlene in od katerega so bili obračunani prispevki za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, upoštevati pri izračunu pokojninske osnove). Pobudo smo šteli za utemeljeno, ZPIZ je s svojim ravnanjem pobudnici kršil načelo enakega varstva pravic (9.1-8/2019).

Primer:
Neodzivnost Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije

Uredba o upravnem poslovanju v 17. členu določa, mora organ odgovoriti na vse dopise, iz katerih je mogoče razbrati pričakovanje odgovora organa in identiteto pošiljatelja, v 15 dneh od prejema dokumenta, razen če se vsebina dopisa nanaša na postopek, ki se še vodi pri organu, če dopis zlonamerno nagajanje ali če je organ pošiljatelju na bistveno podobno vprašanje že odgovoril. Če organ tako ne ravna, gre za ravnanje, ki je v nasprotju z načeli dobrega upravljanja.

Na varuha se je obrnil pobudnik, ki je v septembru 2018 po elektronski pošti na ZPIZ poslal sporočilo z vprašanjem . Prosil je, naj ukrepamo v skladu s svojimi pristojnostmi, če menimo, da gre za neupravičeno zavlačevanja organa. Varuh je o resničnosti navedb pobudnika vprašal ZPIZ, ki jih je potrdil. Po posredovanju varuha je ZPIZ pobudniku v juliju 2019 tudi odgovoril.

V skladu s 17. členom Uredbe o upravnem poslovanju (Uradni list RS, št. 9/18) mora organ odgovoriti na vse dopise, iz katerih je mogoče razbrati pričakovanje odgovora organa in identiteto pošiljatelja, v 15 dneh od prejema dokumenta, razen če se vsebina dopisa nanaša na postopek, ki se še vodi pri organu, če je dopis zlonamerno nagajanje, ali če je organ pošiljatelju na bistveno podobno vprašanje že odgovoril. Ker ZPIZ na dopis pobudnika ni odgovoril v zgoraj navedenem roku, vsebine pobudnika pa ni bilo mogoče uvrstiti med eno izmed navedenih izjem, je varuh ugotovil kršitev načela dobrega upravljanja (9.1-9/2019).

 

2.15.3.3 Invalidsko zavarovanje

Priporočila št. 90 do 93 se nanašajo na področje pokojninskega zavarovanja.

Kako si ZPIZ razlaga odločanje po ZUP?

Že v poročilu za leto 2018 (str. 213–215) smo podrobneje opisali nespoštovanje bistvenih pravil upravnega postopka na ZPIZ. Opozorili smo, da se zavodovih odločb ne da preizkusiti, strankam pa ni omogočeno, da se med postopkom izjavijo o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Pri obravnavanju primera se nam je zdela posebej neustrezna tudi izkazana izrecna vezanost ZPIZ na izvedenska mnenja izvedenskih komisij pri ZPIZ, ki povzroča kršitev več načel upravnega postopka (načelo proste presoje dokazov, načelo zaslišanja stranke, načelo materialne resnice). Ugotovili smo kršitve 22. in 25. člena Ustave Republike Slovenije in de facto prenos pristojnosti za odločanje z uradnih oseb na ZPIZ na njegove izvedenske organe.

Varuh je obravnavo navedene zadeve nadaljeval v letu 2019. O svojih ugotovitvah smo obvestili MDDSZ. Njihovo mnenje in pripombe varuha nanj zaradi obsežnosti ugotovljenih nepravilnosti objavljamo na tem mestu.

 

Obrazložitev odločb ZPIZ

Na varuhovo mnenje, da odločbe ZPIZ niso ustrezno obrazložene (torej da niso v skladu z 214. členom ZUP), ker ne vsebujejo dejanskega stanja, na podlagi katerega je strokovni delavec ZPIZ odločil, je MDDSZ odgovoril, da je obsežnost obrazložitve odločbe ZPIZ  treba presojati glede na varovanje občutljivih osebnih podatkov, med katere spadajo podatki o zdravstvenem stanju zavarovanca. Odločbo ZPIZ namreč v skladu z 81. in 82. členom ZPIZ-2 prejme tudi zavarovančev delodajalec. Če bi odločbe vsebovale dejansko stanje, na podlagi katerega je bila izdana odločba, bi se tudi delodajalec seznanil z občutljivimi podatki o zavarovancu. Po mnenju MDDSZ zato zadostuje, da se zavarovancu (ne pa delodajalcu) k odločbi priloži izvedensko mnenje, ki je bilo odločilno za odločitev v zadevi zavarovanca. Če se zavarovanec z odločbo ZPIZ ne strinja, pa lahko v pritožbenem postopku na podlagi prejetega izvedenskega mnenja izpodbija dejansko stanje, ki ga je ugotovila izvedenska komisija ZPIZ prve stopnje. Pravne podlage za svoje mnenje MDDSZ ni podalo. Nekoliko drugače naj bi bilo v zadevah, ki se nanašajo na priznanje pravice do dodatka za pomoč in postrežbo, saj v tem primeru prejme odločbo z izvedenskim mnenjem le zavarovanec (v določenih primerih tudi osebni zdravnik). V zvezi s temi primeri je MDDSZ navedel, da bodo v prihodnje z izvajalcem zavarovanja skušali najti možnosti za dodatno obrazložitev odločb.

Po podrobni proučitvi, ali bi varstvo osebnih podatkov lahko pomenilo izjemo od splošnega pravila o zahtevanem obsegu pravilno obrazložene odločbe, menimo, da je poseg v osebne podatke zavarovanca v postopkih ugotavljanja pravic iz invalidnosti v skladu s t. i. preskusom sorazmernosti iz odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije št. 137/93-24 z dne 2. 6. 1994 in zatorej dopusten, saj je a) nujen, ker ustrezne obrazložitve odločbe, ki bi bila v skladu z 214. členom ZUP, namreč ni mogoče doseči na drug primernejši način, b) gre za ustavno dopusten cilj, tj. uresničevanje 22. in 25. člena Ustave Republike Slovenije, c) ukrep je sorazmeren tudi v ožjem pomenu, saj sta pravica do pravnega sredstva in enako varstvo pravic temeljni pravici posameznika v pravni državi, ki posameznika varujeta pred arbitrarnim ravnanjem oblasti, zato je dopusten tudi zelo močan poseg v nasprotno pravico, v tem primeru v varstvo osebnih podatkov. Svoje mnenje smo podkrepili z izjemo, ki jo vsebuje Splošna uredba o varstvu podatkov (Uredba EU 2016/679 z dne 27. 4. 2016) v točki f drugega odstavka 9. člena za namene uveljavljanja, izvajanja ali obrambe pravnih zahtevkov, ter z mnenjem informacijske pooblaščenke št. 0712-789/2008/2 z dne 27. 11. 2008. Tudi ZPIZ smo pozvali, naj se opredeli do takega našega stališča. Ta je odgovoril, da svojo prakso utemeljuje z dopisom Ministrstva za pravosodje, Inšpektorata za varstvo podatkov, št. 201-31/98-ul z dne 22. 4. 1998. Vendar je po mnenju varuha omenjena pravna podlaga zastarela, saj jo je izdal oddelek Ministrstva za pravosodje, ki več ne obstaja na podlagi zakona, ki ne velja več (Zakon o varstvu osebnih podatkov (ZVOP)).

Ne glede na navedeno smo v okviru obravnavane zadeve in praktičnih posledic, ki bi jih lahko imelo razkritje občutljivih osebnih podatkov za zavarovanca v odnosu do delodajalca, pregledali, kako to rešujejo v drugih državah. Ugotovili smo, da je v večini držav pravica do ustrezne zaposlitve (oziroma razumne prilagoditve delovnega mesta) urejena kot obveznost delodajalca, ki temelji na prepovedi oziroma odpravi diskriminacije.

V Sloveniji pa se konkretna obveznost delodajalca, da zagotovi ustrezno delovno mesto delavcu invalidu, naloži v upravnem postopku. Po mnenju varuha je takšna ureditev neustrezna, saj obveznost delodajalca, da zagotovi primerne prilagoditve, po svoji pravni naravi ni upravna obveznost, ampak obveznost iz delovnopravnega razmerja, ki izhaja iz prepovedi diskriminacije. MDDSZ smo zato predlagali, naj se  ZPIZ-2 spremeni tako, da se delodajalec izloči iz postopka ugotavljanja pravic iz invalidnosti kot stranka. Delavec bi pravice na podlagi invalidnosti lahko uveljavljal na podlagi potrdila, ki bi ga ZPIZ izdal po 179. členu ZUP; primernost zaposlitve pa bi delavec in delodajalec lahko preverila pri komisiji zavoda po šestem odstavku 181. člena ZPIZ-2, ki bi izdala mnenje o ustreznosti prilagoditev. Ker mnenje po omenjenem členu ni odločba, bi bil delodajalec seznanjen le s tem, ali je prilagoditev primerna ali ne, ne bi pa imel dostopa do občutljivih osebnih podatkov delavca (podobno kakor že zdaj pred novo zaposlitvijo strokovnjak s področja medicine delodajalcu sporoči, ali je delavec sposoben ali nesposoben za ponujeno delovno mesto). Da bi delodajalci lahko še naprej zaposlovali osebe, pri katerih je nastala invalidnost v času trajanja zavarovanja oziroma delovnega razmerja, pa smo ZPIZ predlagali tudi ustanovitev sklada, ki bi sofinanciral primerne prilagoditve pri delodajalcu. Pri tem smo opozorili, da je večina ukrepov preprosta in so lahko uresničljivi, zato breme za delodajalca praviloma ni veliko.

MDDSZEM se do mnenja varuha kljub večkratnemu pozivu žal ni izrekel. Podal pa je mnenje, da priloženo izvedensko mnenje lahko nadomesti pravilno obrazloženo odločbo., čemur pa varuh odločno nasprotuje. Dejansko stanje v procesnem pomenu namreč tvorijo le dejstva, ki sestavljajo spodnjo premiso pravnega silogizma. Izvedenska mnenja pa poleg dejstev, ki tvorijo spodnjo premiso pravnega silogizma (dejanski stan), vključujejo tudi druga ugotovljena dejstva, ki niso bistvena za odločitev v konkretni zadevi. Zavarovanec, ki prejme le izvedensko mnenje, ne more vedeti, katera dejstva iz izvedenskega mnenja so bila bistvena za odločitev v njegovi zadevi oziroma ali so bile ugotovitve iz izvedenskega mnenja sploh uporabljene v odločbi. S tem je njegova možnost za učinkovito pritožbo zmanjšana in zato gre za kršitev 25. člena Ustave Republike Slovenije.

Nedopustno se nam zdi tudi to, da se strankam v enaki zadevi izdata različni odločbi. Po mnenju varuha je takšna praksa v nasprotju z drugim odstavkom 14. člena Ustave Republike Slovenije (splošno načelo enakosti), ki določa, da so vsi pred zakonom enaki. Zavarovanec, ki mu je k odločbi priloženo (vsaj) izvedensko mnenje, ima namreč več možnosti za uspešno pritožbo kot delodajalec, ki prejme le neobrazloženo odločbo brez dejanskega stanja, na kateri odločba, ki ga zavezuje, temelji. Na tej točki se je smiselno vprašati, ali je odločbo, ki vsebuje le pravno normo, še mogoče označiti za (pravno) odločbo. Bistvo pravne metode je namreč pravni silogizem, tj. presoja, ali ugotovljena dejstva konkretnega življenjskega dogodka ustrezajo opisu abstraktnega dejanskega stana.

V zvezi z odločbami ZPIZ ugotavljamo tudi, da ZPIZ praviloma določi datum nastanka invalidnosti na dan, ko je pripravljeno izvedensko mnenje, čeprav bi datum nastanka invalidnosti izvedenec moral določiti od dneva, ki izhaja iz razpoložljive medicinske dokumentacije. Šele če na tej podlagi datuma ni mogoče opredeliti, pa se kot datum invalidnosti v praksi lahko opredeli dam pregleda pri invalidski komisiji. Invalidnost torej nastane (najpozneje) takrat, ko se invalidska komisija neposredno seznani s stanjem zavarovanca oziroma njegovo invalidnostjo (sklep Višjega delovnega in socialnega sodišča, opr. št. Psp 232/2017 z dne 6. 7. 2017).

 

Uresničevanje načela zaslišanja stranke

MDDSZ je v zvezi z izvajanjem načela zaslišanja stranke povzel mnenje ZPIZ. Dodal je, da je poleg načela zaslišanja stranke treba zagotoviti tudi načelo gospodarnosti postopka, poleg tega pa naj bi bilo stranki omogočeno izrekanje o dejstvih in okoliščinah še do izdaje drugostopenjske odločbe zavoda in pozneje pred pristojnim sodiščem.

V zvezi z navedenim smo poudarili, da načelo gospodarnosti postopka iz 14. člena ZUP določa, da je postopek treba voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da je zagotovljeno vse, kar je potrebno, da se lahko pravilno ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Glede na besedilo 14. člena ZUP je že zakonodajalec predvidel, da hitrost postopka ne more biti razlog za omejevanje pravic in pravnih koristi strank. Zaradi morebitne gospodarnosti nikakor ni mogoče ne upoštevati drugih načel upravnega postopka. Zato pojasnil MMDSZ nismo sprejeli za utemeljene.

Prav tako se tudi nismo strinjali z njihovim stališčem, da so lahko nepravilnosti pri zaslišanju stranke na prvi stopnji popravljene v upravnem postopu na drugi stopnji oziroma v sodnem postopku. Stranke so v postopku na drugi stopnji namreč prekludirane z navajanjem novih dokaznih predlogov, če jih niso navedle na prvi stopnji.

Pri tem ugotavljamo, da celotni postopek na drugi stopnji pri ZPIZ bolj spominja na ponovno izvedbo prvostopenjskega postopka kakor na pritožbeni postopek. Bistvo pritožbenega postopka je presoja pravilnosti prvostopenjske odločbe, v postopkih pri ZPIZ pa se postopek na pritožbeni instanci pravzaprav izvede ponovno (ponovno se ugotavljajo dejstva z novim izvedenskim mnenjem, stranka se ponovno »zasliši«). S tem je pravica stranke do pritožbe neupoštevana, kar pomeni kršitev 25. člena Ustave Republike Slovenije.

 

Uresničevanje načela proste presoje dokazov in načela materialne resnice

Na kritiko zaradi izrecne vezanosti ZPIZ na izvedenska mnenja je MDDSZ odgovoril, da so strokovni delavci ZPIZ »dolžni upoštevati ugotovitve v izvedenskih mnenjih in na podlagi teh mnenj izdati odločbo o pravicah iz invalidskega zavarovanja, saj sami nimajo strokovnega (medicinskega) znanja, na podlagi katerega bi lahko sami presodili, ali so podani zdravstveno utemeljeni razlogi za priznanje katere izmed pravic.« Varuh je to stališče izpodbijal iz več razlogov. Razlaga, da so strokovni sodelavci ZPIZ vezani na izvedenska mnenja izvedencev ZPIZ tako glede pravnih kakor tudi dejanskih vprašanj, ni v skladu z določbami ZPIZ-2, po katerih odločbo o pravicah iz invalidnosti izda strokovni sodelavec ZPIZ, niti v skladu s splošno umestitvijo izvedenskih mnenj, da izvedenec lahko odgovarja le na dejanska, ne pa pravna vprašanja. Po mnenju varuha strokovni sodelavec ZPIZ tudi ni vezan na dejanske ugotovitve izvedenskega organa, saj ZPIZ-2 kot lex specialis ne vsebuje določbe, ki bi izrecno določala, da so strokovni sodelavci vezani na izvedenska mnenja izvedenskih organov ZPIZ, kar pomeni, da se za izvedbo dokazov z izvedencem uporablja ZUP, ki dokazovanje z izvedencem šteje le za eno izmed možnih dokaznih sredstev v upravnem postopku (ki samo po sebi nima večje ali manjše teže od drugih dokazov). Četudi bi držalo stališče MDDSZ, da je strokovni sodelavec vezan na dejstva, ki jih je ugotovil izvedenski organ ZPIZ, pa to ne odvezuje strokovnega sodelavca njegove obveznosti, da odloči o pravnih vprašanjih v konkretnem primeru, torej da opravi subsumpcijo dejstev pod pravno normo.

Da bi strokovni sodelavec lahko opravil subsumpcijo dejstev pod pravno normo, bi moralo biti izvedensko mnenje napisano tako, da ga strokovni sodelavec ZPIZ lahko razume. Izvedensko mnenje je po mnenju varuha mogoče in nujno napisati v razumljivem jeziku, kot smo pojasnili že v Letnem poročilu Varuha za leto 2018. Pomembno je predvsem, kako pristojni organ za odločanje postavlja vprašanja izvedencem. Strokovni sodelavci ZPIZ glede na obstoječe obrazce izvedenskih mnenj izvedencu postavljajo pravna vprašanja, ki ustrezajo zgornji premisi pravnega sklepanja, kot na primer, ali je zdravljenje končano oziroma kakšna stopnja invalidnosti je podana pri zavarovancu, namesto vprašanj o dejstvih, kot sta na primer, kakšno izboljšanje je še mogoče pri zavarovancu z nadaljnjim zdravljenjem oziroma kakšne omejitve ima zavarovanec pri delu. Na podlagi tako ugotovljenih dejstev konkretnega primera bi moral strokovni sodelavec ZPIZ sam presoditi, ali je zdravljenje že končano oziroma za katero kategorijo invalidnosti gre na podlagi ugotovljenih omejitev zavarovanca.

Razliko med pravnim in dejanskim vprašanjem primerno kaže tudi mnenje varuha, da bi moral ZPIZ šteti, da je zdravljenje končano, če osnovnega razloga, ki povzroča potrebo po pomoči in postrežbi, ne more več odpraviti nadaljnje zdravljenje. Če gre pri določenem posamezniku za paraplegijo, ki povzroča potrebo po pomoči in postrežbi (ker se oseba ne more sama oblačiti, hraniti, ipd.), in je z nadaljnjim zdravljenjem ni mogoče odpraviti, to pravno po mnenju varuha pomeni, da je zdravljenje že končano, četudi zdravljenje v medicinskem pomenu še poteka, ker se oseba zdravi zaradi sekundarnih posledic poškodbe.

Domnevna vezanost ZPIZ na izvedenska mnenja pa ima poleg že navedenih nepravilnosti še druge škodljive učinke. V primerih nepokretnih  bolnikov v paliativni oskrbi med izvedbo dokaza z izvedencem, ki traja tudi do štiri mesece, lahko zavarovanec še pred izdajo odločbe o pravici do dodatka za pomoč in postrežbo umre.

Zavodu smo predlagali, naj se v takšnem primeru ne izvede dokaz z izvedencem. Po mnenju varuha beseda »kadar« v 181. členu ZPIZ-2 namreč dopušča možnost, da strokovni sodelavec ZPIZ odloči brez izvedenskega mnenja oziroma izvede dokaz z izvedencem le, kadar meni, da je to potrebno. Strokovni sodelavec bi v takšnem primeru tako lahko odločil tudi brez izvedenskega mnenja s pomočjo izvedene priče (gre za relativno novo dokazno sredstvo med pričo in izvedencem), osebnega ogleda, razgovora ipd., kar bi postopek ugotavljanja potrebe po pomoči in postrežbi skrajšalo. ZPIZ in MDDSZ sta naše mnenje zavrnila, ker naj bi bila izvedba dokaza z izvedencem obvezna, strokovni delavci ZPIZ pa naj bi bili na izvedenska mnenja vezani.

V skladu s takim stališčem je tudi odgovor MDDSZ, da bodo v postopkih uveljavljanja pravice do pomoči in postrežbe »v prihodnosti z izvajalcem zavarovanja poizkušali najti možnosti za dodatno obrazložitev odločb«, čeprav je ustrezna obrazložitev odločb, kakor smo že navedli, bistvena obveznost države kot oblika varstva državljanov pred arbitrarnim ravnanjem oblasti.

 

Neustreznost pogoja trajnih zdravstvenih sprememb pri ugotavljanju pravice do pomoči in postrežbe

MDDSZ smo opozorili tudi glede na Konvencijo o pravicah invalidov na neprimernost pogoja »trajnih zdravstvenih sprememb« pri ugotavljanju pravice do pomoči in postrežbe, ki je pravica iz invalidskega zavarovanja. Ta namreč opredeljuje invalide kot ljudi z dolgotrajnimi telesnimi, duševnimi, intelektualnimi ali senzoričnimi okvarami, ki jih v povezavi z različnimi ovirami lahko omejujejo, da bi enako kakor drugi polno in učinkovito sodelovali v družbi. Glede na navedeno je pogoj »trajnih zdravstvenih sprememb« pri uveljavljanju pravic iz invalidnosti nedopusten.

MMDSZ je na navedeno odgovoril, da je zakonodajalec predvidel možnost kontrolnega pregleda, kar pomeni, da je bila ob sprejetju zakona predvidena možnost priznanja pravice tudi osebam, pri katerih se pričakuje sprememba zdravstvenega stanja, in sicer njegovega izboljšanja ali poslabšanja. Ko smo MDDSZ opozorili, da obstoj kontrolnega pregleda po logični razlagi dokazuje, da ugotovljene spremembe niso trajne, pa je odgovoril, da se z ugotovitvijo varuha ne strinjajo, ker naj bi bile ugotovljene spremembe v času ugotavljanja upravičenosti do dodatka za pomoč in postrežbo trajne, kar pa ne pomeni, da se to ne more spremeniti v primeru novih dognanj medicinske stroke ali razvoja ortopedskih pripomočkov. Varuh se z navedenim strinja, saj je pri večini primerov, ki smo jih obravnavali, do sprememb v zdravstvenem stanju prišlo zaradi poteka bolezni, ne pa novih medicinskih dognanj ali novih medicinskih pripomočkov.

Stališče varuha

Ob upoštevanju navedenega varuh ne more sprejeti stališča MDDSZ, da je veljavna ureditev glede izvedenskih mnenj in odločanja o pravicah iz invalidskega zavarovanja primerna oziroma da se pravilno izvaja. Po mnenju varuha so potrebne spremembe na področju izvajanja veljavne zakonodaje kakor tudi spremembe zakonodaje. Verjamemo, da MDDSZ želi zagotoviti invalidnim osebam kar najboljše pogoje za vključevanje v družbo, neodvisno življenje ter primerno raven medicinske in druge oskrbe, kadar je ta potrebna. Vendarle pa ta skrb ne sme biti omejena le na izvajanje posebnih storitev in dodatnih socialnih dajatev invalidnim osebam. Vlogo invalidnih oseb je treba krepiti tudi tako, da jim zagotovimo možnost učinkovite obrambe njihovih pravic pred državnimi in lokalnimi organi ter nosilci javnih pooblastil.

Priporočila št. 90: Varuh pričakuje, da bosta tako Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje kakor tudi Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti pri odločanju o pravicah iz invalidskega zavarovanja dosledno upoštevala standarde procesnega jamstva in druga določila Zakona o splošnem upravnem postopku (stalna naloga).

Priporočila št. 91: Varuh priporoča Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, naj pripravi spremembe ZPIZ-2 tako, da bo delodajalec kot stranka izločen iz postopka ugotavljanja pravic iz invalidnosti.

 

Primer:
Kršitev načela zaupanja v pravo pri ukinitvi invalidnine?

Zakonodajalec je pravico do invalidnine za eno skupino zavarovancev ukinil s takojšnim učinkom, za drugo pa je uredil prehodno obdobje, ne da bi navedeno razlikovanje kakor koli pojasnil. Varuh meni, da bi bila takšna zakonodajna ureditev lahko v nasprotju s 14. členom Ustave Republike Slovenije (enakost pred zakonom) v povezavi z 2. členom Ustave Republike Slovenije (načelo zaupanja v pravo).

Na varuha se je obrnilo večje število pobudnikov v zvezi z zavrnitvijo pravice do invalidnine za telesno okvaro zaradi poškodbe oziroma bolezni izven dela. Na MMDSZ smo se obrnili z vprašanjem, zakaj prehodna določba 403. člena ZPIZ–2 ohranja pravico do invalidnine v skladu z določbami od 134. do 145. ter147. in 149. člena ZPIZ-1 le za zavarovance, pri katerih je telesna okvara nastala zaradi poškodbe pri delu oziroma poklicne bolezni. Pred navedenimi spremembami so bili do invalidnine namreč upravičeni tudi zavarovanci, pri katerih je telesna okvara nastala zaradi bolezni oziroma poškodbe izven dela.

MDDSZ smo opozorili na odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije št. U-I-123/92 z dne 22. 4. 1993, v kateri je sodišče zavzelo stališče, da zakonodajalec lahko poseže v že pridobljene pravice za naprej, vendar le tako, da pravnega položaja ne poslabša arbitrarno brez stvarnega razloga, ki je utemeljen v javnem interesu, ter na odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije št. U-I-206/97, v kateri je sodišče zapisalo, da mora zakonodajalec pri posegu v pridobljene pravice za naprej določiti tudi prehodno obdobje, razen v primeru, ko bi bil s poznejšo uveljavitvijo ogrožen javni interes, v katerem je treba najti pravo razmerje med zaščito javnega interesa in načelom zaupanja v pravo. Glede na navedeno nas je zanimalo, ob upoštevanju katerih meril je zakonodajalec sklepal, da nujni javni interes zahteva takojšno ukinitev invalidnine za osebe, pri katerih telesna okvara ni nastala zaradi poškodbe pri delu ali poklicne bolezni, medtem ko je za osebe, pri katerih je telesna okvara nastala v okviru dela, ocenil, da je zaradi varstva zaupanja v pravo potrebno posebno prehodno obdobje.

MDDSZ nam je pojasnil, da je Vlada Republike Slovenije kot predlagateljica ZPIZ-2 predlagala drugačno ureditev, kakor je bila na koncu sprejeta. Ureditev, po kateri se invalidnina za novonastale telesne okvare ne priznava več, če so nastale zaradi poškodbe zunaj dela, je namreč v zakonskem besedilu zaradi spremembe med zakonodajnim postopkom v Državnem zboru Republike Slovenije. Varuh je odgovor MDDSZ sprejel. Ne glede na navedeno pa MDDSZ meni, da določbe 403. člena ZPIZ-2, ki urejajo prehodno ureditev invalidnine, niso v nasprotju z načelom enakosti, ker »pokojninsko in invalidsko zavarovanje bolj ščiti posameznike, pri katerih zavarovalni primer nastane zaradi poškodbe pri delu ali poklicne bolezni, vendar pa tako razlikovanje oziroma ugodnejša obravnava izhaja iz samega temelja zavarovanja, torej iz dejstva, da gre za zavarovanje, v katerega se posamezniki praviloma vključijo na podlagi opravljanja dela ali opravljanja dejavnosti, zato se jim za te primere nudi tudi višja zaščita v primeru nastopa zavarovalnih rizikov.«

MDDSZ smo opozorili, da se njihov odgovor nanaša na razloge za neenako obravnavo zavarovancev, ki izhajajo iz zavarovanja oziroma zavarovalnega načela, medtem ko se je varuh na MDDSZ obrnil zaradi opredelitve, ali menijo, da je pri ukinitvi invalidnine prišlo do neenake obravnave zavarovancev pri uresničevanju načela zaupanja v pravo. Enako pravico je zakonodajalec namreč za eno skupino zavarovancev ukinil s takojšnim učinkom, za drugo pa je določil prehodno obdobje, ne da bi navedeno razlikovanje zavarovancev kakor koli pojasnil. Varuh meni, da je takšna zakonodajna ureditev v nasprotju s 14. členom Ustave Republike Slovenije (enakost pred zakonom) v povezavi z 2. členom Ustave Republike Slovenije (načelo zaupanja v pravo), zato smo MDDSZ pozvali, da navedeno določbo preuči in na podlagi svojih ugotovitev v skladu s svojimi pristojnostmi sprejme ustrezne ukrepe ter nas o tem obvesti (9.1-12/2019).

Priporočilo št. 92: Varuh priporoča Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, naj pripravi spremembe Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (403. člen ZPIZ-2) in pravico do invalidnine prizna vsem zavarovancem ne glede na vzrok nastanka telesne okvare.

 

Primer:
Napačna uporaba 122. člena ZPIZ-2

Bistvenega pomena je, ali je izplačevanje delnega nadomestila ustavljeno oziroma spremenjeno ali pa je prenehala pravica do njega.

Na varuha se je obrnila pobudnica po pooblastilu sina, in sicer za nasvet in pomoč v zvezi s postopki, ki jih ima sin na ZPIZ. Pobudi je priložila odločbo tega zavoda, s katero je odločil, da zavarovancu, delovnemu invalidu III. kategorije invalidnosti zaradi bolezni, preneha pravica do delnega nadomestila (prej pravica do invalidske pokojnine), ker mu je prenehala zaposlitev. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bila odločba izdana na podlagi prvega odstavka 122. člena ZPIZ-2, ki določa, da se delno nadomestilo izplačuje od dneva začetka dela s krajšim delovnim časom od polnega, vse dokler zavarovanec opravlja delo z delovnim časom, ki ustreza njegovi delovni zmožnosti. Zavarovanec je zoper navedeno odločbo vložil pritožbo, ki pa je bila z odločbo drugostopenjskega organa ZPIZ zavrnjena. Prvostopenjska odločba sina pobudnice je tako postala dokončna in pravnomočna. Sin pobudnice je vložil novo zahtevo za izplačevanje delnega nadomestila po prenehanju delovnega razmerja, ki pa jo je ZPIZ zavrnil, ker se zavarovanec v 30 dneh po prenehanju delovnega razmerja ni prijavil na Zavodu Republike Slovenije za zaposlovanje (ZRSZ) v skladu z 88. členom ZPIZ-2. Ta določa, da zavarovanec, ki ob nastanku invalidnosti ni bil obvezno zavarovan, in zavarovanec, ki je izgubil delo ali po lastni krivdi prekinil delovno razmerje oziroma obvezno zavarovanje ob ali po nastanku invalidnosti, pridobi pravico do delnega nadomestila ali ustreznega denarnega nadomestila po tem zakonu, če se v 30 dneh po dokončnosti odločbe o priznani pravici iz invalidskega zavarovanja ali po prenehanju delovnega razmerja ali zavarovanja prijavi pri ZRSZ.

Varuh je zavod opozoril, da prvi odstavek 122. člena ZPIZ-2 ureja izplačevanje invalidskega nadomestila, ne pa prenehanja pravice do delnega invalidskega nadomestila, zato po mnenju varuha omenjena določba ne more biti materialnopravna podlaga za prenehanje pravice do delnega nadomestila. ZPIZ je našemu mnenju pritrdil, vendar pa zavarovanec vsekakor ni več upravičen do izplačila delnega nadomestila, saj ne opravlja več dela z delovnim časom, ki ustreza njegovi preostali delovni zmožnosti.

Z navedenim stališčem ZPIZ se varuh ne strinja.

Bistvenega pomena je namreč, ali je bilo izplačevanje delnega nadomestila ustavljeno oziroma spremenjeno ali pa je prenehala pravica do njega. V konkretnem primeru pobudnika to pomeni, da bi ob pravilni razlagi zakonodaje ZPIZ moral postopati po petem odstavku 86. člena ZPIZ-2, ki določa, da se delno nadomestilo, odmerjeno v skladu z drugim odstavkom tega člena, zmanjša za 30 odstotkov, če zavarovanec po lastni volji ali krivdi prekine delovno razmerje. V skladu s 122. členom ZPIZ-2 pa se delno nadomestilo, odmerjeno po petem odstavku 86. člena ZPIZ-2, izplačuje od prvega naslednjega dne po prenehanju delovnega razmerja ali zavarovanja, dokler se zavarovanec znova ne vključi v obvezno zavarovanje. V tem primeru za pobudnika ne bi tekel 30-dnevni rok, ker je pravico do invalidskega nadomestila že imel. V drugem primeru pa pravica do delnega nadomestila preneha in jo je treba znova zahtevati ter izpolnjevati pogoje za njeno priznanje, torej tudi 30-dnevni rok po dokončnosti odločbe o priznani pravici iz invalidskega zavarovanja za prijavo na ZRSZ.

Varuh je ZPIZ opozoril, da je uporaba 88. člena v primeru, ko je zavarovanec že prejemnik delnega invalidskega nadomestila, v nasprotju s sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije opr. št. VII Ips 263/2015 z dne 22. 12. 2015, ki je v obrazložitvi o bistveno enaki zadevi zapisalo: »Ker je pravico do delne invalidske pokojnine (zavarovanec) že pridobil, kasnejše prenehanje delovnega razmerja ne more povzročiti izgube pravice do delne pokojnine na podlagi določbe 97. člena ZPIZ-1.[1] Ta določba je namenjena ureditvi položaja brezposelnih zavarovancev, ki prvič pridobivajo pravico do invalidske pokojnine. Če so pravico že pridobili, ta določba zanje ni več uporabljiva. Z drugačno razlago se posega v že pridobljene pravice. Že pridobljena delna invalidska pokojnina se v takšnem primeru na podlagi 93. člena ZPIZ-1 zniža[2]«. Opozorili pa smo tudi na razlago sodbe Višjega delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani, opr. št. Psp 242/2018 z dne 4. 10. 2018, da 88. člena ZPIZ-2 ni mogoče uporabiti tudi, kadar gre za spremembo invalidnosti (in s tem povezano novo odmero in izplačevanje invalidskega nadomestila), in ne le, kadar gre za spremembe delovnopravnega statusa. ZPIZ nas je seznanil, da se z mnenjem pritožbenega sodišča ne strinja, zato ga ne upoštevajo.

Iz sodbe Višjega sodišča v Ljubljani, opr. št. II Cp 141/2011 z dne 8. 6. 2011, izhaja, da sodbe oziroma sodna praksa morebiti res niso uradni vir prava, »vendarle pa gre za sekundarni vir prava, ki zagotavlja enotno uporabo formalnih virov prava«. Varuh šteje odstop ZPIZ od prakse sodišč brez navedbe razlogov za takšno postopanje za arbitrarno in v nasprotju z načeli pravne države (2. člen Ustave Republike Slovenije).

Zato smo ZPIZ pozvali, da najde ustrezno rešitev za nastali položaj. Pri tem smo jih opozorili na morebitno uporabo 183. člena ZPIZ-2 (razveljavitev ali sprememba dokončne odločbe in učinek obnove postopka) oziroma 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (razveljavitev po nadzorstveni pravici). ZPIZ naših predlogov ni upošteval (9.2-13/2019).

 

Primer:
Različna višina dodatka za pomoč in postrežbo po ZSVI in ZPIZ-2

Zakonodajna ureditev, po kateri je najvišji možni dodatek za pomoč in postrežbo po ZSVI in ZPIZ-2 različen, vsebuje neustavno pravno praznino v nasprotju s 14. členom Ustave Republike Slovenije, ker življenjske položaje oseb s statusom invalida, ki so v bistvenem podobni, obravnava različno.

Na varuha se je obrnila pobudnica, ker so ji na pristojnem centru za socialno delo pojasnili, da sin, ki izpolnjuje pogoje za status invalida po Zakonu o socialnem vključevanju invalidov (ZSVI), po omenjenem zakonu ne more prejemati dodatka za pomoč in postrežbo v najvišjem znesku 418,88 EUR, ki ga predvideva ZPIZ-2, ker je po ZSVI najvišji dodatek za pomoč in postrežbo določen v višini 292,11 EUR.

MDDSZ smo vprašali, zakaj je dodatek za pomoč in postrežbo različno visok po ZSVI in ZPIZ-2, čeprav je njun namen po navedbah predlagatelja ZSVI enak. Ta nam je pojasnil, da ZPIZ-2 »določa še en dodatek za pomoč in postrežbo, ki je uživalcu pokojnine nujen za opravljanje večine osnovnih življenjskih potreb, kadar teh potreb zaradi trajnih sprememb v zdravstvenem stanju ne more zadovoljevati, ali kadar kot težji psihiatrični bolnik v domači negi potrebuje stalno nadzorstvo. ZSVI tega dodatka nima, kot ga tudi ni imel prejšnji Zakon o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih oseb (ZDVDTPO). Glede na populacijo oseb, ki jo zajema ZSVI, ne gre primarno za osebe s trajnimi spremembami v zdravstvenem stanju, niti za težje psihiatrične bolnike v domači negi, ki potrebujejo stalno nadzorstvo, zato ZSV enako kot stari ZDVDTPO, tretjega dodatka ni predvidel

Varuh se z razlago MDDSZ ne strinja.

Načelo enakosti iz 14. člena Ustave Republike Slovenije zavezuje zakonodajalca, da življenjske položaje, ki so si v bistvenem podobni, ureja podobno in različne različno. Zakonodajalca zavezuje, da enake položaje pravnih subjektov uredi enako, različne pa ustrezno različno. Če zakonodajalec bistveno enake položaje ureja različno ali bistveno različne položaje ureja enako, mora za to obstajati razumni razlog, ki izhaja iz narave stvari (sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, opr. št. X Ips 250/2014 z dne 6. 4. 2016). V zvezi s področjem invalidov je varuh že zavzel stališče, da je invalidnost treba razumeti predvsem v povezavi z različnimi ovirami, ki posameznika omejujejo, da bi enako kakor drugi polno in učinkovito sodeloval v družbi. Podlaga za različno obravnavo invalidov po mnenju varuha ne more biti vrsta okvare, ki povzroča invalidnost, temveč le omejitev, ki jo ima posameznik zaradi nje. To pa pomeni, da je diskriminacija invalidov, ki imajo enako omejitev, nedopustna.

ZSVI v 3. členu določa, da status invalida po tem zakonu pridobijo polnoletne osebe z zmernimi, težjimi ali težkimi motnjami v duševnem razvoju, z avtističnimi motnjami, ki imajo tako hudo obliko neprilagojenega vedenja, da jim onemogoča samostojno življenje in pridobivanje sredstev za preživljanje, gluhoslepi z najmanj 50-odstotno izgubo sluha po Fowlerju in prvo do vključno peto kategorijo slepote in slabovidnosti, z zmerno do hudo možgansko poškodbo ali okvaro in najtežje gibalno ovirane osebe, ki se zaradi invalidnosti ne morejo same vključevati v družbo in si zagotavljati socialne varnosti. Omenjeni člen v nasprotju z opozorili varuha večinoma našteva okvare (vrste bolezni in stanj), ki morajo biti podane, da se osebi lahko prizna status invalida, namesto omejitev, ki jih ima posameznik zaradi njih. Posledica navedenega pristopa, ki je po mnenju varuha napačen, na kar smo MDDSZ že večkrat opozorili), je, da neznačilni predstavniki omenjenih upravičencev, ki imajo enake omejitve kakor osebe po ZPIZ-2 (na primer potrebo po 24-urnem nadzoru), do najvišjega dodatka za pomoč in postrežbo v praksi tega ministrstva niso upravičeni. Takšna ureditev po mnenju varuha vsebuje neustavno pravno praznino v nasprotju s 14. členom Ustave Republike Slovenije, ker življenjske položaje oseb s statusom invalida, ki so si v bistvenem podobne (enake omejitve), obravnava različno.

Prav tako smo zavrnili tudi razlago MDDSZ, da ureditev po ZSVI ni protiustavna, ker je bila enaka že v ZDVDTPO. To po mnenju varuha pomeni le to, da je bil že ta zakon v nasprotju z načelom enakosti iz 14. člena Ustave Republike Slovenije (9.2-19/2019).

 

Priporočilo št. 93: Varuh priporoča Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti naj pripravi spremembe Zakona o socialnem vključevanju invalidov in za enake vrste omejitev invalidov enako, kakor velja po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, predvidi tudi dodatek za pomoč in postrežbo v najvišjem znesku (zdaj 418,88 EUR).

 

Primer:
Dolgotrajno odločanje o pritožbi

Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) v 256. členu določa, da mora biti odločba o pritožbi izdana in vročena stranki, takoj ko je to mogoče, najpozneje pa v dveh mesecih od dneva, ko je organ prejel popolno pritožbo. Ker ZPIZ v navedenih instrukcijskih rokih ni odločil, je kršil načelo dobrega upravljanja. Zato smo ZPIZ opozorili, da lahko glede na okoliščine posameznega primera tako njegovo ravnanje privede do kršitve enakega varstva pravic.

Na varuha se je v septembru 2019 obrnil pobudnik v zvezi z dolgotrajnim odločanjem ZPIZ o njegovi pritožbi, ki jo je vložil na začetku aprila 2019. Na zavod smo se obrnili za pojasnilo, v kakšni fazi je predmetni postopek. Zavod je odgovoril, da je bilo o pritožbi pobudnika odločeno z odločbo centrale na sedežu v Ljubljani 24. 10. 2019.

ZUP v 256. členu določa, da mora biti odločba o pritožbi izdana in vročena stranki, takoj ko je to mogoče, najpozneje pa v dveh mesecih od dneva, ko je organ prejel popolno pritožbo. Če je pritožba nepopolna in jo pritožnik po pozivu dopolni, začne teči rok za izdajo odločbe tedaj, ko organ prejme dopolnitev pritožbe.

Ker zavod v navedenih instrukcijskih rokih ni odločil, smo pobudo šteli za utemeljeno. Zavod je s svojim ravnanjem namreč kršil načelo dobrega upravljanja, ki vključuje odprtost, preglednost, odgovornost, odzivnost, uspešnost in učinkovitost, etičnost in poštenost javne uprave. Zavod smo opozorili tudi na to, da bistvena prekoračitev roka lahko glede na okoliščine posameznega primera privede do kršitve enakega varstva pravic (9.2-43/2019).

 


[1] 97. člen ZPIZ-1 je enak 88. členu ZPIZ-2.

[2] 93. člen ZPIZ-1 je enak petemu odstavku 86. člena ZPIZ-2.