Varuh človekovih pravic

Varuh

ČP

Učinkovito zagotavljanje pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev zahteva tudi celostno obrazložitev in utemeljitev predpisa

Dimniki in izpušni plini

Varuh človekovih pravic Republike Slovenije je v okviru obravnave več pobud ugotovil kršitev pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev pri Ministrstvu za okolje in prostor. To je namreč dne 31. 12. 2020 v javno obravnavo posredovalo neobrazložen predlog novega Zakona o varstvu okolja. Po Varuhovi oceni javnosti na takšen način ni omogočena učinkovita obravnava vsebine osnutka predpisa, posledično ji je neupravičeno oteženo sodelovanje pri njegovem sprejemanju.

* * *

Varuh človekovih pravic Republike Slovenije (Varuh) je v okviru obravnave več pobud ter po lastni strokovni presoji Ministrstvo za okolje in prostor (Ministrstvo) uvodoma seznanil s smiselnimi določili veljavne Resolucije o normativni dejavnosti (RenDej), njenim namenom in ciljem, tj. priprava čim kakovostnejših predpisov ob hkratnem zmanjševanju demokratičnega deficita v postopku njihovega sprejema. Ob tem je Varuh izpostavil, da mora organ, ki določen predpis pripravlja (ter tudi organ, ki ga sprejme, in seveda tudi organ, ki ga izvršuje), pri vključevanju javnosti med drugim upoštevati načela pravočasnosti, odprtosti, dostopnosti, odzivnosti, transparentnosti in sledljivosti. Med minimalnimi priporočili, ki jih opredeljuje RenDej, pa gre predvsem izpostaviti, da mora organ (ki predpis pripravlja) pripraviti ustrezno gradivo, ki vsebuje povzetek vsebine s strokovnimi podlagami, ključna vprašanja in cilje.

V zvezi s konkretnim osnutkom ZVO-2 je Varuh ugotovil, da je Ministrstvo zgolj formalno sledilo obveznosti, izhajajoči iz četrtega odstavka 34.a člena trenutno veljavnega Zakona o varstvu okolja (ZVO-1), po kateri ima javnost pravico do vpogleda in možnost dajanja mnenj in pripomb na osnutek predpisa v trajanju najmanj 30 dni, pri čemer se ta rok lahko skrajša na 14 dni, če gre za manj pomembne spremembe predpisov iz drugega odstavka tega člena. Pri objavljenem osnutku ZVO-2[1] pa gre za povsem prenovljen sistemski predpis na področju varstva okolja in ne zgolj za spremembo veljavnega ZVO-1. Varuh tudi ni mogel spregledati, da osnutek predloga ZVO-2 tudi ne sledi dosledno strukturi veljavnega ZVO-1, kar onemogoča učinkovito sledenje spremembam. Varuh je izpostavil, da je obrazložitev osnutka sprememb zakona, ki obsega vsega 309 členov, podana strnjeno na eni strani, vsebinsko pa ima zgolj programsko in načelno naravo. Ministrstvo je sicer v okviru objave glede podaljšanja roka na svoji spletni strani[2] obrazložitev nekoliko razširilo, vendar »dodatek« k obrazložitvi predstavlja zgolj citat predvidenega 2. člena ZVO-2.

Glede na navedeno je Varuh Ministrstvu na podlagi 7. člena Zakona o varuhu človekovih pravic (ZVarCP) predlagal, da osnutek predloga ZVO-2 dopolni z vsemi potrebnimi sestavinami, kot so ocena stanja in (podrobni) razlogi za sprejem novega zakona; cilji, načela in poglavitne rešitev zakona; ocena finančnih posledic zakona; prikaz prilagojenosti predlagane ureditve pravu Evropske unije; presoja posledic, ki jih bo imel sprejem zakona; obrazložitev besedila posameznih členov oziroma predlaganih rešitev ter morebiti druge sestavine, za katere bi samo ocenilo, da so potrebne. Posledično je Varuh Ministrstvu tudi predlagal, da rok za obravnavo (dopolnjenega) osnutka ZVO-2 ustrezno podaljša. Sledenje navedenemu predlogu bi po oceni Varuha omogočilo kakovostno in učinkovito sodelovanje javnosti pri sprejemanju predpisov in bi s tem zagotovilo dejansko in ne zgolj navidezno uresničitev pravice javnosti do sodelovanja pri pripravi predpisov.

Ministrstvo je v svojem odzivnem poročilu sprva ocenilo, da je vse relevantne predpise (34.a člen ZVO-1, 9. in 9.a člen Poslovnika Vlade) upoštevalo, v nadaljevanju pa naj bi v medresorsko usklajevanje posredovalo dopolnjen predlog ZVO-2 skladno s predlogom Varuha, takšen predlog pa naj bi bil vložen tudi v zakonodajni postopek.

Varuh se z oceno Ministrstva o sledenju navedenim pravnim podlagam ni mogel strinjati. Poslovnik Vlade namreč v 9.a členu predpisuje med drugim obveznost objave povzetka vsebine s strokovnimi podlagami, ključnimi vprašanji in cilji. Strokovne podlage niso objavljene, do ključnih vprašanj in ciljev pa se je Ministrstvo opredelilo zgolj načelno in splošno. Varuh je Ministrstvo opozoril, da uveljavljanje pravice javnosti, da sodeluje pri pripravi predpisov, ni mogoče označiti kot učinkovito, če pripravljavec predpisa, skladno s temeljnim namenom tako Aarhuške konvencije kot tudi določb RenDej, ne pripravi osnutka predpisa z vsemi potrebnimi sestavinami že v fazi javne obravnave. Pričujočega drastičnega odklona od splošno uveljavljene prakse priprave predpisov Ministrstvo ni pojasnilo, zato je Varuh opozoril, da morebitno sprejet predpis, katerega javna obravnava je bila zaradi odsotnosti utemeljitev pripravljavca močno okrnjena, tako srednje kot dolgoročno odpira vrata nevarnosti očitkom o neutemeljenosti in ustavni spornosti predpisa, nestrokovnosti njegovega sprejemanja, posledično pa tudi očitku o arbitrarnosti postopanja pripravljavca. Navedeno bo tako lahko imelo za posledico potrebo po ponovnem spreminjanju predpisa, kar je v diametralnem nasprotju s »ciljem«[3], ki naj bi ga Ministrstvo s tokratno spremembo med drugim zasledovalo.

Ob vsem navedenem je Varuh tudi podvomil o skladnosti postopanja Ministrstva s 25. členom Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah v zvezi s pravico in možnostjo posameznikov, da neposredno ali posredno sodelujejo pri upravljanju javnih zadev ter na njegovi podlagi izdanih Smernicah[4], ki jih je pripravil Urad visokega komisarja Združenih narodov za človekove pravice. Glede na to, da ne gre za prvi primer, ko je Ministrstvo v javno obravnavano posredovalo neobrazložen predlog sistemskega predpisa[5] ter tudi dejstva, da je v zadnjem času zaznaven modus operandi Ministrstva priprave pomanjkljivo[6] obrazloženih ali celo neobrazloženih predlogov predpisov, Varuh meni, da ravnanja Ministrstva ni mogoče oceniti kot skladno s sodobnimi demokratičnimi standardi. Varuh je ob tem izrazil resno skrb nad zaznano širšo degradacijo temeljnih postulatov varstva okolja, tako z vidika nacionalnih predpisov kot mednarodnih standardov.

Glede na navedeno Varuh relevantne pobude šteje za utemeljene. Ugotoviti velja kršitev pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. Predlog Varuha ocenjujemo za nesprejet, na njem pa vztrajamo. Na Ministrstvo smo zato naslovili pričakovanje, da svoj pristop v prihodnje temeljito premisli ter ga, ob upoštevanju Varuhovih pomislekov, ustrezno spremeni. 17.2-1/2021, 17.2-2/2021, 17.2-3/2021, 17.2-4/2021 in druge.


[1] eUprava - Predlog predpisa (gov.si).

[2] https://www.gov.si/novice/2021-01-22-javna-obravnava-osnutka-zakona-o-varstvu-okolja-2-podaljsana-do-11-februarja-2021/.

[3] Drugi odstavek obrazložitve osnutka ZVO-2 - https://e-uprava.gov.si/.download/edemokracija/datotekaVsebina/462447?disposition=inline.

[4] Smernice državam med drugim priporočajo, da v fazi pred sprejemom odločitve, npr. sprejemom zakona, ob predpostavki jasnosti vsebine ter ustrezne (celostne) utemeljitve predlagane odločitve, v vsaki fazi postopka zagotovi zadostne možnosti posameznikom, da se ti lahko ustrezno pripravijo ter podajajo konstruktivne predloge. Prav tako smernice državam eksplicitno priporočajo, da v fazi sprejemanja odločitve posameznikom omogočijo dostop do ustreznih, dostopnih in potrebnih informacij takoj, ko so znane, da se lahko pripravijo na učinkovito sodelovanje v skladu z načelom popolnega razkritja ter da se jih čimprej vključi v sam postopek sprejemanja, ko so vse možnosti še odprte - GuidelinesRightParticipatePublicAffairs_web.pdf (ohchr.org).

[5] Varuh je namreč Ministrstvo že leta 2017 ob predhodnem poskusu spreminjanja področnega sistemskega predpisa opozoril na nesprejemljive nepravilnosti, ki jih je v tokratnem poskusu v skoraj identični obliki ponovilo - https://www.varuh-rs.si/obravnavane-pobude/primer/mop-javnosti-onemogocilo-kakovostno-sodelovanje-pri-pripravi-zakona-o-varstvu-okolja/.

[6] Npr. nepravilnosti v sprejetem ZIUZEOP-A, na katere je Varuh Ministrstvo tudi že opozoril in ki so trenutno v presoji na Ustavnem sodišču RS.

Natisni: