Varuh človekovih pravic

Varuh

ČP

2.18.1 Splošne ugotovitve in ocena stanja

V letu 2019 smo v obravnavanem sklopu, kamor uvrščamo upravne zadeve, ki ne spadajo nikamor drugam, obravnavali nekoliko manj zadev kakor leto prej. Tudi odstotek utemeljenih zadev, kjer smo prepoznali kršitve človekovih pravic ali druge nepravilnosti, ki so jih povzročili organi oblasti, je bil v tem letu manjši, in sicer je bil na skupni ravni 13,6-odstoten. Ocenjujemo, da primerjava števila obravnavanih zadev in odstotkov s kršitvami ni smiselna, saj ne gre za velike razlike, ki bi to zahtevale, poleg tega gre za področje, kjer je letni pripad precej odvisen od načina evidentiranja posamezne obravnavane vsebine. Ne nazadnje to izhaja že iz poglavja  Druge zadeve. Ker gre za zelo raznoliko področje, je nujno poudariti, da so v poročilo vključena le najpomembnejša vprašanja, poudarki in ugotovitve Varuha, torej vse tisto, kar je zadevalo večje število posameznikov ali ostaja nerešeno že več let in je tudi zato potreben resen razmislek o nujnih spremembah.

Na lastno pobudo smo obravnavali šest vsebinskih vprašanj, ki se nanašajo na večje število ljudi in širšo problematiko.

V tem kontekstu izpostavljamo že večkrat poudarjeno ugotovitev. Nekateri občinski upravni organi si samostojnost lokalne samouprave razlagajo po svoje, kar se pogosto izraža v samopašnosti posameznih županov ali občinskih javnih uslužbencev ter njihovem ignoriranju  lastnih občanov in žal tudi Varuha. Nedopustno je, da smo pojasnila morali zahtevati večkrat, in sicer občine: Idrijo, Cerkno, Tržič. Piran, Medvode, Kungota in Gornji Petrovci. Pri nekaterih izmed njih tudi ena Varuhova vnovična zahteva ni zadostovala.

2.18.1.1 Denacionalizacija

Denacionalizacija še vedno ni končana, kar sta glavna ugotovitev in očitek pristojnim, ker se navedeno rešuje prepočasi, saj bo kmalu 30 let od sprejetja Zakona o denacionalizaciji (1991).

2.18.1.2 Premoženjskopravne zadeve

V letu 2019 smo obravnavali enako število pobud kakor leto prej, tudi delež ugotovljenih kršitev in nepravilnosti je bil enak. Žal pa ne moremo poročati o bistveno drugačni pereči problematiki, zato lahko sklepamo, da se naše ugotovitve in priporočila iz predhodnih let ne uresničujejo, kot bi pričakovali. Tako smo se znova ukvarjali s problematiko javnih cest, ki potekajo po zasebnih zemljiščih, in na nujnost ureditve tega področja, na kar opozarjamo že več let.

 

2.18.1.3 Davki

To poglavje se navezuje na okoliščine davčne oziroma finančne obremenitve tistih, ki se štejejo ali so se šteli za davčne zavezance.

Obravnavali smo nekoliko manj pobud kot leta 2018. Tudi stopnja utemeljenosti, kjer smo ugotovili kršitve, je bila nižja. V letu 2019 je tako znašala 12,8 odstotka, leta 2018 pa 20 odstotkov. Pri tem je ključna ugotovitev, da so obravnavane zadeve na področju davkov izredno raznovrstne, temu ustrezno obsežna pa je tudi zakonodaja. Zato je bila potrebna poglobljena obravnava vsake posamične obravnavane zadeve.

Pisali so nam pobudniki in navajali različne težave, kot so plačilo davka od odškodnine, ki jo je pobudnik prejel zaradi poškodbe v prometni nesreči, neprejetje invalidske pokojnine zaradi blokiranega računa zaradi davčne izvršbe, postopek odločanja o rezidentskem statusu, dvojno plačevanje davkov, odmera davka za odpravnino, odmera nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, davčni dolg po pokojniku, obdavčitev oseb, ki delajo v tujini, dolgotrajni roki odločanja in druge.

Več pobudnikov je predvsem v telefonskih klicih iskalo informacije o pravicah dolžnika v davčni izvršbi oziroma zatrjevalo nepravilnosti v postopku davčne izvršbe. Kot je izhajalo iz navedb pobudnikov, bi lahko v več primerih šlo za sporno ravnanje bank oziroma hranilnic pri opravljanju davčne izvršbe, tj. neupoštevanje omejitev, ki jih po zakonu morajo upoštevati. Zato Varuh na sistemski ravni znova opozarja, da so možnosti, ki jih ima posameznik, če meni, da je banka ali hranilnica storila nepravilnost pri opravljanju davčne izvršbe, neustrezne. Vztrajamo, da bi bilo v Zakon o davčnem postopku nujno dodati poseben člen, po katerem bi lahko dolžnik v takšnem primeru na davčni organ predložil zahtevo, da se mu zarubljeni in vplačani oziroma preneseni prejemki oziroma sredstva v višini, ki je presegla zakonske omejitve davčne izvršbe, vrnejo, in ob tem izrecno določiti še poseben rok za odločitev davčnega organa o taki vlogi dolžnika.

Pri večini prejetih pobud smo pripravili pojasnilo bodisi glede zakonodaje bodisi glede pravnih postopkov in poti, ki jih imajo posamezniki na voljo, da spremenijo odločitev davčnega organa. Ugotavljamo, da se pobudniki pogosto obrnejo na Varuha s pričakovanjem, da bo Varuh s svojimi ravnanji »nadomestil vložitev pravnega sredstva« ali na drug način pomagal doseči spremembe odločitev pristojnih organov. Tako je bilo tudi v letu 2019. Večini tovrstnih pobud je bilo skupno nasprotovanje naloženim davčnim obveznostim, pa naj je šlo za konkretne primere ali sistemske nepravilnosti.

Kakor že v lanskem letu tudi letos opozarjamo na dolgotrajno odločanje v pritožbenih postopkih. Obravnavali smo primer, ko je Ministrstvo za finance o pritožbi zoper odločbo o dohodnini odločilo šele v enem letu, kar štejemo za neupravičeno zavlačevanje postopka.

2.18.1.4 Upravni postopki

V letu 2019 smo pod navedenim naslovom obravnavali 59 zadev, kar pomeni precej manj kot leta 2018, ko smo obravnavali 105 zadev, povezanih z izvajanjem upravnega postopka. Stopnja utemeljenosti je bila 17,6-odstotna, v letu 2018 pa 25,8-odstotna. Čeprav se zdi razlika v primerjavi z letom prej precejšnja, pa je ne kaže posebej utemeljevati, saj je vzrok zanjo le v načinu evidentiranja posamezne zadeve pod določen vsebinski sklop. Nemogoče je namreč vedno narediti ločnico, kdaj se posamezna zadeva nanaša na določeno vsebinsko problematiko in kdaj na upravni postopek, pogosto gre celo za primere, ki bi jih hkrati lahko uvrstili v več poglavij.

Ključne teme, ki smo jih v okviru tega podpodročja obravnavali, so bile: nespoštovanje zakonskih rokov pri vodenju in odločanju, priprava odgovorov na prejete dopise, izvajanje pojasnilne dolžnosti, prijava prebivališča in s tem povezana problematika vročanja, inšpekcijski postopki, nevalorizacija dosmrtnih rent po Zakonu o žrtvah vojnega nasilja, dolgotrajno odločanje Agencije za kmetijske vloge in razvoj podeželja o subvencijah ter druge.


2.18.2 Uresničevanje preteklih Varuhovih priporočil

V nadaljevanju posebej izpostavljamo pretekla priporočila Varuha, ki ostajajo še naprej delno ali v celoti neuresničena. V spletni različici letnega poročila, dostopni na spletni strani Varuha, dajemo dodatna vsebinska pojasnila glede (ne)uresničevanja preteklih priporočil.


2.18.2.1 Denacionalizacija

Priporočila št. 54 (2018), št. 35 (2017), št. 62 (2014) in št. 74 (2013), v katerih Varuh spodbuja Vlado Republike Slovenije, naj zagotovi, da bodo pristojni organi čim prej končali postopke denacionalizacije, ostajajo neuresničena.

2.18.2.2 Premoženjske zadeve

Priporočilo št. 55 (2018) in smiselno podobna priporočila iz preteklih let, to so priporočila št. 36(2017), št. 37(2016) in št. 50(2015), naj vlada pripravi, sprejme in zagotovi izvedbo konkretnih ukrepov za ureditev lastništva vseh kategoriziranih cest, ki potekajo po zasebnih zemljiščih, so ostala večinoma neuresničeno.

2.18.2.3 Davki

Pretekla priporočila Varuha, ki ostajajo še naprej delno uresničena ali v celoti neuresničena so:

  • priporočilo št. 56 (2018), v katerem Varuh spodbuja Ministrstvo za finance (MF), naj pri odločanju o pritožbah spoštuje zakonske roke;
  • priporočilo št. 57 (2018), v katerem Varuh priporoča, naj vlada pripravi ureditev pravice do posebne davčne olajšave za preživljanje družinskih članov davčnega zavezanca (staršev in posvojiteljev) tako, da bo zavezanec lahko to olajšavo uveljavljal vedno, kadar bo družinske člane dejansko preživljal, neodvisno od tega, ali živijo z njim v skupnem gospodinjstvu ali institucionalnem varstvu, in zanje plačeval stroške;
  • priporočilo št. 58 (2018), naj vlada prouči veljavno ureditev obdavčitve družinskih pokojnin in pripravi spremembe Zakona o dohodnini (ZDoh-2) tako, da se seznam dohodkov iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, od katerih se dohodnina ne plača, dopolni z navedbo družinske pokojnine, katere prejemnik je otrok, star do 18 oziroma 26 let, če se redno šola;
  • priporočili št. 38 (2016) in št. 37 (2017), naj pristojni organi sprejmejo osebne davčne olajšave za posameznike, ki preživljajo družinske člane (starše in posvojitelje), neodvisno od tega, ali živijo z njimi v skupnem gospodinjstvu ali institucionalnem varstvu, in zanje plačujejo stroške storitev;
  • priporočili št. 39 (2016) in št. 38 (2017), naj pristojni organi pripravijo spremembo Zakona o dohodnini (ZDoh-2), da se seznam dohodkov iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, od katerih se dohodnina ne plačuje, dopolni z navedbo družinske pokojnine, katere prejemnik je otrok, star do 18 oziroma 26 let, če se redno šola.




2.18.3 Nova priporočila in dejavnosti Varuha


2.18.3.1 Priporočila

Na podlagi obravnavane problematike na področju upravnih zadev v letu 2019 smo pripravili naslednja nova priporočila:

119. Varuh spodbuja Vlado Republike Slovenije, naj sprejme učinkovite ukrepe za dokončanje denacionalizacije (stalna naloga).

120. Varuh priporoča Vladi Republike Slovenije, naj pripravi, sprejme in zagotovi izvedbo konkretnih ukrepov za ureditev lastništva vseh kategoriziranih cest, ki potekajo po zasebnih zemljiščih (stalna naloga).

121. Varuh priporoča Ministrstvu za finance, naj odpravi zaostanke pri odločanju v pritožbenih postopkih glede davčnih obveznostih.

122. Varuh priporoča, naj Vlada Republike Slovenije pripravi ureditev pravice do posebne davčne olajšave za preživljanje družinskih članov davčnega zavezanca (staršev in posvojiteljev) tako, da bo zavezanec lahko to olajšavo uveljavljal vedno, kadar bo družinske člane dejansko preživljal, neodvisno od tega, ali živijo z njim v skupnem gospodinjstvu ali institucionalnem varstvu, in zanje plačeval stroške.

123. Varuh priporoča Vladi Republike Slovenije, naj glede obdavčitve družinskih pokojnin spremeni Zakon o dohodnini (ZDoh-2) tako, da se seznam dohodkov iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, od katerih se dohodnina ne plača, dopolni z navedbo družinske pokojnine, katere prejemnik je otrok, star do 18 oziroma 26 let, če se redno šola.

124. Varuh priporoča, naj se v Zakonu o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju ustrezno uredi pravica do obnovitvene rehabilitacije tako, da bodo določeni organi odločanja o tej pravici in pravne oblike varstva proti njihovim odločitvam.

125. Varuh priporoča, naj Ministrstvo za notranje zadeve skupaj z Ministrstvom za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti zagotovi, da se vročanje priporočene pošte in drugih pošiljk državnih organov oziroma drugih organov oblasti osebam s prijavljenim t. i. zakonskim prebivališčem uredi tako, da bodo čim manj poseženo v pravice teh oseb.


2.18.3.2 Denacionalizacija

Obravnavali smo štiri zadeve, kršitev pravic ali drugih nepravilnosti v nobeni nismo ugotovili.

Na podlagi obravnavanih zadev in spremljanja stanja na področju denacionalizacije podajamo pristojnim naslednje priporočilo:

Pripročilo št. 119: Varuh spodbuja Vlado Republike Slovenije, naj sprejme učinkovite ukrepe za dokončanje denacionalizacije (stalna naloga).

 

2.18.3.3 Premoženjskopravne zadeve

Z upoštevanjem obravnavane problematike v tem letu podajamo naslednje priporočilo:

Priporočilo št. 120: Varuh priporoča Vladi Republike Slovenije, naj pripravi, sprejme in zagotovi izvedbo konkretnih ukrepov za ureditev lastništva vseh kategoriziranih cest, ki potekajo po zasebnih zemljiščih (stalna naloga).

 

Primer:
Vlada RS bo po priporočilu varuha varstvu kulturne dediščine namenila občutno višja sredstva.

Varuh je na lastno pobudo obravnaval (ne)aktivnost vlade pri zagotavljanju skladnosti varstva kulturne dediščine z 69. členom ustave. Ugotovili smo namreč, da imajo predvsem zasebni lastniki nepremičnin s statusom kulturne dediščine pogosto velike stroške z njihovim vzdrževanjem, pri čemer posebnih aktivnosti države, razen določanja pogojev in omejitev glede izvedbe vzdrževanja, ni zaznati.

Ustava na podlagi 5. in 73. člena državi med drugim nalaga skrb za ohranjanje naravnega bogastva in kulturne dediščine. Pri določanju kulturnovarstvenih pogojev in izdajanju soglasij za posege država svojo skrb primarno izvaja prek Zavoda za varstvo kulturne dediščine in posredno prek Ministrstva za kulturo (MK). S tem seveda deloma omejuje lastninsko pravico lastnikov nepremične kulturne dediščine. To je dovoljeno le ob upoštevanju načela sorazmernosti. Lastninska pravica je namreč prav tako ustavno varovana in se lahko v javno korist odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi ali odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakon. Področni Zakon o varstvu kulturne dediščine (ZVKD-1) vsebuje načela o omejevanju lastninske pravice v najmanjšem možnem obsegu, ne vsebuje pa nobenih določb, ki bi zadostile zapovedi iz 69. člena ustave. Druga področna zakonodaja zagotavlja lastnikom nepremične kulturne dediščine sicer nekoliko ugodnejšo davčno obravnavo, vendar ti ukrepi le deloma in minimalno rešujejo sistemsko problematiko.

Pri obravnavi omenjene problematike je varuh vodil obširno korespondenco z MK in kasneje tudi z vlado, pri čemer nam stališč do nedavnega ni uspelo bistveno poenotiti. Po mnenju varuha sta razloga za to nezadostno medresorsko sodelovanje ključnih deležnikov (med MK in Ministrstvom za finance) in pomanjkanje enotnosti izvršilne veje oblasti s poudarkom na razumevanju pomembnosti ustavnih zahtev, kakršni sta varstvo lastninske pravice in ustrezno usklajevanje z drugimi ustavnimi določbami. Prav tako smo ob stališčih vlade in MK podvomili ne le v skladnost ureditve varstva kulturne dediščine v Republiki Sloveniji z 69. členom ustave, ampak tudi v zadostno in resno prizadevanje vlade, da zagotovi ustrezno varstvo kulturne dediščine. Od vlade se pričakuje aktivnejši, zahtevnejši, konkretnejši, predvsem pa sistemski pristop k reševanju te problematike.

Ob upoštevanju vsega navedenega menimo, da je vlada kršila 69. člen ustave s tem, da ni zagotovila ustreznega nadomestila oziroma odškodnine, ki bi pripadla lastnikom nepremične kulturne dediščine zaradi omejenosti lastninske pravice na nepremični kulturni dediščini. Prav tako je vlada ravnala v nasprotju s prvim odstavkom 5. člena ustave v povezavi z drugim odstavkom 73. člena ustave, saj z ustrezno sistemsko ureditvijo in dolgoročno naložbeno politiko ni ustrezno zagotovila ohranjanje kulturne dediščine.

Vlada je glede na te varuhove ugotovitve napovedala možne ukrepe. Za leto 2019 predvideva višja integralna sredstva za kulturno dediščino, in sicer dodatnih 30,4 milijona EUR za MK, dodatnih 1.168.413 EUR za kulturne spomenike državnega pomena v lasti Republike Slovenije in 748.000 EUR za delovanje javne službe na področju varstva nepremične kulturne dediščine.

Nadalje je sporočila, da namerava zagotoviti sredstva v okviru zakona o zagotavljanju sredstev za nekatere nujne programe v kulturi, katerega sprejetje je načrtovano v letošnjem in učinkovanje v prihodnjem letu. V okviru navedenega zakona naj bi bilo za kulturne spomenike v obdobju 2020–2026 predvidenih 32 milijonov EUR, od tega za spomenike v lokalnih skupnostih ter pravnih in fizičnih oseb zasebnega prava 11,5 milijona EUR. Vlada namerava pod določenimi pogoji vključiti kulturno dediščino v program koriščenja evropskih kohezijskih sredstev za obdobje 2021–2027.

Sistemsko ureditev z namenom spodbujanja vlaganj v obnovo in vzdrževanje kulturne dediščine ter finančne razbremenitve lastnikov naj bi do konca leta 2019  pripravila MK in Ministrstvo za finance. Skupaj z Ministrstvom za gospodarski razvoj in tehnologijo naj bi se do konca leta 2019 proučila možnost zagotavljanja sredstev za obnovo kulturne dediščine tudi iz namenskih virov za spodbujanje razvoja turizma, iz turistične oziroma promocijske takse ter dela koncesijskih dajatev od iger na srečo.

Odziv vlade štejemo za ustrezen in ga podpiramo. Varuh se zaveda, da je problematika obširna, ustrezna ureditev pa ni mogoča čez noč. Potreben je odločen pristop vlade ter jasno zastavljena strategija in cilji. Sporočeni ukrepi so po našem mnenju ustrezni, njihovo izvajanje bomo skrbno spremljali. Pobuda je utemeljena (14.2-23/2018).

 

Primer:
Mestna občina (MO) Slovenj Gradec je ustrezno ukrepala v zvezi s sporno kategorizacijo javne ceste, ki poteka po zasebnem zemljišču

Dolgotrajno toleriranje neustavnih kategorizacij občinskih cest po zasebnih zemljiščih je problematika, ki se rešuje prepočasi. V konkretni pobudi je MO Slovenj Gradec upoštevala poziv varuha in se zavezala, da bo ob naslednji spremembi Odloka o kategorizaciji občinskih cest in kolesarskih poti v Mestni občini Slovenj Gradec sporno kategorizacijo na zemljišču pobudnika odpravila. Takšno ravnanje je po opažanjih varuha bolj izjema kakor pravilo.

Na varuha se je obrnil pobudnik, ki nas je seznanil, da po njegovem zemljišču poteka kategorizirana javna pot. MO Slovenj Gradec (občina) na tej poti ni pridobila lastništva, niti ni izkazovala drugega pravnega naslova, ki bi utemeljeval ustavno skladnost takšne kategorizacije. Sporočil nam je tudi, da ta javna pot po njegovem mnenju ne izpolnjuje pogojev za kategorizacijo. Občina naj bi imela v lasti druge nepremičnine, ki omogočajo speljavo javne poti drugje. Prav tako naj bi drugi lastniki zemljišč v bližini imeli dostop do druge javne poti.

Na občino smo poslali poizvedbo, na katero je občina takoj odgovorila. Sporočila je, da je bila predmetna cesta kategorizirana v letu 1998, ker je takrat izpolnjevala vsa merila za kategorizacijo. Cesta naj bi imela povezovalno funkcijo med tremi krajevnimi skupnostmi, občina pa to cesto tudi vzdržuje. Občina je še pojasnila, da pravni posel za prenos lastništva na zemljiščih pobudnika ni bil sklenjen. Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo (direkcija) tega do leta 2011 po navedbah občine ni zahtevala, je pa opozorila, da je treba lastništvo cest urediti. Prav tako je občina sporočila, da bo glede na navedeno izvzela del ceste, ki poteka po zemljiščih v lasti pobudnika, iz Odloka o kategorizaciji občinskih cest in kolesarskih poti v Mestni občini Slovenj Gradec. Ob tem je dodala, da je za takšen izvzem potrebno soglasje direkcije. Sporočila je tudi, da vsako leto zagotavlja sredstva za odmero cest, odkupe ali zamenjavo zasebnih zemljišč, po katerih potekajo kategorizirane javne ceste.

Odziv Občine Slovenj Gradec štejemo za ustrezen. Ob upoštevanju sistemske narave dolgotrajnosti toleriranja neustavnih kategorizacij občinskih cest in dejstva, da varuh kljub dolgoletni ustaljeni sodni praksi Ustavnega sodišča Republike Slovenije še vedno prejema številne pobude s takšno tematiko, smo tudi to pobudo šteli za utemeljeno. Ugotovili smo, kot že mnogokrat prej, kršitve načel pravne države, pravičnosti ter ustavnosti in zakonitosti, saj protiustavno stanje obstaja občutno predolgo, občine pa so imele dovolj časa, da jasno ugotovljene protiustavnosti odpravijo.

Konkretno ravnanje MO Slovenj Gradec je redek primer dobre prakse in proaktivnega pristopa. Varuh namreč v zvezi s to temo prepogosto opaža ignoriranje problema, neučinkovito spoprijemanje z njim, sprenevedanje ter poskuse zavajanja in zavlačevanja s strani organov lokalne oblasti. Vsekakor se od posameznih občin ne pričakuje, da probleme rešijo čez noč. Zahteva pa se njihova aktivnost s pripravo vsaj srednjeročnih načrtov, ki bi omogočili upoštevanje napredka pri urejanju tega neustavnega stanja, ki traja absolutno predolgo (14.2-32/2018).

Primer:
Sporno obvestilo stranki v razlastitvenem postopku

Varuh opozarja, da so nejasne oziroma celo nasprotujoče si navedbe v obvestilu stranki, predvsem pri povabilu stranki k podaji pripomb na ugotovitve organa, ob tem pa je že napovedana odločitev o zadevi v neskladju s temeljnimi načeli upravnega postopka.

Pobudnik je varuha seznanil z dopisom, s katerim ga Upravna enota Novo mesto kot razlastitvenega zavezanca obvešča o ugotovitvah v postopku pred izdajo odločbe o razlastitvi.

Ker je razlastitveni postopek še potekal, se do vsebine, ki se nanaša na končno odločitev upravnega organa, nismo opredeljevali, smo pa v skladu s 25. členom Zakona o varuhu človekovih pravic (ZVarCP) upravni organ opozorili na zaznano nenavadno ravnanje, in sicer da je upravni organ ob sklicevanju na določila prvega odstavka 67. člena in tretjega odstavka 146. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) pobudnika pozval, da v desetih dneh dni po vročitvi dopisa sporoči morebitne pripombe na ugotovitve v postopku, v naslednjem odstavku pa zapisal, da bo upravni organ takoj, ko bo dokončno odločeno o vseh zahtevah tretjih oseb za vstop v postopek, odločil na podlagi dokumentacije iz zadeve in veljavnih predpisov ter predlogu za razlastitev ugodil. Upravni organ se tako najprej sklicuje na določbo ZUP, ki določa, kako naj upravni organ ravna v primeru nepopolne vloge, nato pa napove, da je odločitev v zadevi pravzaprav že jasna oziroma dokončna.

Upravna enota Novo mesto je odgovorila s pojasnili, naj bi bil prvi odstavek 67. člena ZUP (poziv k dopolnitvi nejasne oziroma nerazumljive vloge) naveden pomotoma in da bi moral biti naveden le 146. člen oziroma njegov tretji odstavek (pravica stranke, da se izreče o vseh okoliščinah in dejstvih, navedenih v ugotovitvenem postopku) ter da so pozneje tudi razpisali ustno obravnavo, na katero sta bili vabljeni tako razlastitveni zavezanec kakor tudi razlastitvena upravičenka.

Varuh ocenjuje, da so takšna nejasna obvestila stranki, predvsem pa prejudicirana odločitev, v neskladju s temeljnimi načeli upravnega postopka. Pobudo štejemo za utemeljeno, ugotovili smo kršitev načel dobrega upravljanja. V konkretnem primeru smo pobudniku predlagali, da se obrne na Upravno inšpekcijo oziroma izkoristi pritožbene možnosti (14.2-34/2018).

 

2.18.3.4 Davki

Priporočilo št. 121: Varuh priporoča Ministrstvu za finance, naj odpravi zaostanke pri odločanju v pritožbenih postopkih glede davčnih obveznostih.

Priporočilo št. 122: Varuh priporoča, naj Vlada Republike Slovenije pripravi ureditev pravice do posebne davčne olajšave za preživljanje družinskih članov davčnega zavezanca (staršev in posvojiteljev) tako, da bo zavezanec lahko to olajšavo uveljavljal vedno, kadar bo družinske člane dejansko preživljal, neodvisno od tega, ali živijo z njim v skupnem gospodinjstvu ali institucionalnem varstvu, in zanje plačeval stroške.

Priporočilo št. 123: Varuh priporoča Vladi Republike Slovenije, naj glede obdavčitve družinskih pokojnin spremeni Zakon o dohodnini (ZDoh-2) tako, da se seznam dohodkov iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, od katerih se dohodnina ne plača, dopolni z navedbo družinske pokojnine, katere prejemnik je otrok, star do 18 oziroma 26 let, če se redno šola.

 

Primer:
Domnevni porok po 148. členu ZDavP-2 prikrajšan za učinkovito varstvo pravic

Podjetje pobudnice, na katero je bila prenesena dejavnost dolžnika izven statusnega preoblikovanja, je pridobilo položaj stranke šele pri izvršbi za poplačilo dolžnikovega dolga. Zato je davčni organ nedvomno kršil pravice pobudnice (22. člen ustave – enako varstvo pravic in 23. člen ustave – pravica do sodnega varstva).

Na varuha se je obrnila pobudnica, zastopnica podjetja, ki je prejelo sklep o davčni izvršbi na porokova denarna sredstva za dolg drugega podjetja, davčnega dolžnika. Navedeni akt je bil izdan na podlagi drugega odstavka 148. člena Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2), ki določa, da se davek lahko izterja tudi od druge osebe, na katero je bila prenesena dejavnost dolžnika izven statusnega preoblikovanja z namenom, da bi se dolžnik izognil plačilu davka. Pobudnica je poudarila, da je postopek izvršbe nezakonit, saj je bila šele s sklepom o izvršbi seznanjena z domnevno odgovornostjo njenega podjetja za davčni dolg dolžnika in je bilo njeno podjetje prvič opredeljeno kot dolžnik šele s sklepom o izvršbi, torej brez predhodnega ugotovitvenega postopka, kjer bi lahko uveljavljala in zavarovala svoje pravice in pravne koristi.

Zoper sporni sklep o izvršbi je pobudnica pravočasno vložila ugovor, vendar je negativna odločba drugostopenjskega organa zaradi zatrjevanih napak pri vročitvi postala pravnomočna s fikcijo vročitve. Prek pooblaščenca sta bila vložena predlog za razveljavitev pravnomočnosti in izvršljivosti ter predlog za ustavitev izvršbe, vložena pa je bila tudi zahteva za izrek ničnosti navedene odločbe Ministrstva za finance, vendar pobudnica na drugi stopnji z navedenimi zahtevami ni uspela.

Pobudnica oziroma njen pooblaščenec se v svojih pisanjih sklicujeta na sodbo Upravnega sodišča II U 219/2017-14 z dne 13. 11. 2019, v kateri sodišče izrecno poudarja nujnost, da se domnevnemu poroku omogoči udeležba v postopku, in na pravico do izjave že pred sprejemom odločitve o tem, ali je res prevzemnik dejavnosti in s tem porok po drugem stavku prvega odstavka 148. člena ZDavP-2. V skladu z 2. členom ZDavP-2 gre namreč tudi v teh primerih za subsidiarno uporabo Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), kjer načelo zaslišanja stranke organu nalaga, da je pred odločitvijo o upravni zadevi posamezniku omogočeno, da se izreče o dejstvih oziroma okoliščinah, pomembnih za odločbo, sicer pride do absolutne bistvene kršitve pravil postopka. Hkrati je treba upoštevati tudi 145. člen ZUP, po katerem se poseben ugotovitveni postopek izvede v vseh primerih, razen kadar se lahko izvede skrajšani ugotovitveni postopek po 144. členu. Poseben ugotovitveni postopek se izvede za ugotovitev dejstev in okoliščin, pomembnih za razjasnitev zadeve ali zato, da se da strankam možnost, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi.

Nadalje tudi po oceni Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (vrhovno sodišče) (sklep X Ips 399/2016-25 z dne 17. 12. 2018) zakonska določba (druge povedi) prvega odstavka 148. člena ZDavP-2 uzakonja neposredno davčno izvršbo, ne določa pa načina pridobitve izvršilnega naslova, na katerem bi davčna izvršba temeljila. Zato vrhovno sodišče meni, da določba (druge povedi) prvega odstavka 148. člena ZDavP-2 ne izpolnjuje ustavnih zahtev in je v nasprotju z 22. in 23. členom ustave. Zato je imenovano sodišče postopek prekinilo in začelo postopek pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije.

Čeprav vlada v Mnenju o zahtevi Vrhovnega sodišča za oceno ustavnosti prvega odstavka 148. člena Zakona o davčnem postopku št. 05001-1/2019/5 z dne 7. 2. 2019 izraža stališče, da je navedena zahteva za oceno ustavnosti neutemeljena, ker bi bila izdaja novega izvršilnega naslova za poroka dolžnika, v katerem bi se vzpostavila davčna obveznost ali celo na novo ugotavljala, nelogična, neprimerna in neizvršljiva, pa hkrati prav tako jasno poudarja, da mora biti pred izdajo sklepa o izvršbi zoper osebo iz prvega odstavka 148. člena z odločbo ugotovljeno, da mora ta oseba izpolniti obveznost, ki izhaja iz že izvršljivega izvršilnega naslova, naslovljenega na davčnega zavezanca, ki dolga ni pravočasno poravnal, niti dolga ni bilo mogoče pravočasno izterjati iz njegovega premoženja ali premoženjske pravice v davčni izvršbi. Poroku mora biti tako (enako kot davčnemu zavezancu) dana možnost sodelovanja in izjave že v postopku pred izdajo odločbe, s katero se ugotovi, ali so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 148. člena ZDavP-2. Davčni organ lahko torej šele po izvršljivosti odločbe glede izpolnjevanja pogojev po prvem odstavku 148. člena ZDavP-2 in na podlagi izvršilnega naslova, ki se glasi na dolžnika, začne davčno izvršbo proti poroku.

Glede na vse navedeno tudi varuh meni, da je pobuda utemeljena. S tem, da sta pobudnica oziroma njeno podjetje pridobila položaj stranke šele pri izvršbi, je davčni organ nedvomno kršil pravice pobudnice (22. člen ustave – enako varstvo pravic in 23. člen ustave – pravica do sodnega varstva).

Finančni upravi in Ministrstvu za finance smo predlagali, da proučita vse možnosti za ustrezno rešitev položaja pobudnice, izrazili pa smo tudi pričakovanje, da davčni organ v istovrstnih primerih ravna v skladu s poudarjenimi načeli oziroma določbami ZUP ter (domnevnim) porokom omogoči, da učinkovito branijo svoje pravice, interese in pravne koristi (14.3-22/2019).

 

Primer:
FURS pobudnico seznanil z obstojem davčnega dolga po pokojnem očetu več let po njegovi smrti

Finančna uprava Republike Slovenije (FURS) je pobudnico več let po smrti njenega očeta nenadoma z obvestilom pozvala, naj poravna zapustnikove zapadle obveznosti (v le 30-dnevnem roku za plačilo) in se tako izogne izvršbi. Pobudnica je bila z obstojem davčnega dolga seznanjena prvič šele več let po pravnomočnosti sklepa o dedovanju, davčni organ pa za takšno ravnanje niti ni izkazal utemeljenega razloga. Zato ravnanje FURS nedvomno pomeni kršitev pravic pobudnice.

Na varuha se je v stiski obrnila pobudnica, ki jo je FURS več let po pravnomočnosti sklepa o dedovanju nenadoma z obvestilom pozvala, da poravna dolg po pokojnem očetu in se tako izogne izvršbi.

Varuh je v okviru obravnave podobnega primera (http://www.varuh-rs.si/medijsko-sredisce/aktualni-primeri/novice/detajl/postopki-za-umrle-davcne-zavezance-z-dolgom-nad-80-evrov/?cHash=b8661b9743121049049ab81d539924e9) prejel pojasnila FURS, da je glavni razlog nerešenih zahtevkov, ki so bili evidentirani pred 15. 6. 2016, da iz odgovora sodišča izhaja, da zapuščinski postopek še poteka oziroma da FURS podatka o zapuščinskem postopku nima.

Varuh je glede na navedeno na FURS opravil poizvedbo o okoliščinah v navedeni zadevi. Iz odgovora davčnega organa ni bilo razbrati utemeljenega razloga, zakaj je bila pobudnica kot dedinja o obstoju dolga in dolžnosti njegovega poplačila obveščena šele več let po pravnomočnosti sklepa o dedovanju. Zato je varuh v ravnanju davčnega organa ugotovil kršitev pravice do pravnega sredstva (pobudnica ni imela možnosti zavarovati svojih pravic že v času zapuščinskega postopka), neskladje z načelom dobrega upravljanja in načelom pravičnosti (14.3-28/2019).

 

2.18.3.5 Upravni postopki

Ureditev obnovitvene rehabilitacije

Že v letnem poročilu za leto 2018 (stran 380) smo opozarjali na težave v zvezi z uveljavljanjem obnovitvene rehabilitacije[1] in izrazili pričakovanje glede sprememb obstoječe ureditve. Tega v letu 2019 ni bilo mogoče zaznati, zato tokrat pišemo obširneje, dodajamo pa tudi uradno priporočilo. Pobudnik se je obrnil na Inšpektorat za javni sektor (IJS) zaradi domnevnih kršitev Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ker mu ni bilo omogočeno ustrezno pravno sredstvo zoper odločbo Društva psoriatikov Slovenije, s katero je bila njegova vloga za obnovitveno rehabilitacijo v skladu s Pravili obveznega zdravstvenega zavarovanja (pravila OZZ) zavrnjena. IJS je inšpekcijski nadzor končal z ugotovitvijo, da je veljavna ureditev postopkov uveljavljanja pravice do obnovitvene rehabilitacije na podlagi razpisa društva pomanjkljiva in da je ni mogoče šteti za upravni postopek po 2. členu ZUP, zato IJS nima pristojnosti za nadzor.

Na zapisano smo se odzvali z mnenjem, ki smo ga poslali IJS. Opozorili smo, da pomanjkljivo urejena pravica sama po sebi še ne pomeni, da ne gre za upravno pravico in da gre po mnenju varuha v konkretnem primeru za upravno zadevo po materialnem merilu, zato ima IJS pristojnost za nadzor postopkov glede priznanja pravice do obnovitvene rehabilitacije.

Zatem smo v zvezi z ureditvijo postopkov uveljavljanja pravice do obnovitvene rehabilitacije poslali poizvedbo na Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS) in zaradi suma o nepreglednosti razdeljevanja javnih sredstev s strani ZZZS in Društva psoriatikov Slovenije predlagali Računskemu sodišču, da v okviru svojih pristojnosti opravi revizijo o pravilnosti in smotrnosti poslovanja omenjenih subjektov. Varuh in Računsko sodišče sta ugotovila, da je ZZZS odločanje o obnovitveni rehabilitaciji prenesel na organizatorje te rehabilitacije, ti pa o teh pravicah ne odločajo v upravnem postopku. Postopek uveljavljanja pravice do obnovitvene rehabilitacije torej zavarovancem ne nudi predpisanega pravnega varstva. V pravilih OZZ ni določen postopek izbire upravičencev in neizbrani vlagatelji prijav nimajo ustreznega pravnega sredstva, tudi sicer pa ima veljavna ureditev pravice do obnovitvene rehabilitacije v pravilih OZZ veliko pomanjkljivosti (pomisleki: ali je obnovitvena rehabilitacija sploh pravica – če je, bi jo bilo treba urediti v zakonu; vprašanje sofinanciranja – ZZZS lahko namreč storitve financira le v celoti; narava pravic iz 50. do 53. člena pravil OZZ – gre večinoma za socialne pravice (na primer namestitev v zdravilišču), in ne zdravstvene, zato se zastavlja vprašanje glede namenskosti sredstev – prispevkov v zdravstveno blagajno).

Ugotavljamo, da je za rešitev navedene problematike nujno potrebno sodelovanje med zdravstvenim in socialnim resorjem. Rešitve ne gre iskati v morebitnem krčenju pravic, temveč v ustrezni ureditvi. Prepričani smo, da gre za upravno pravico, o kateri bi morali v skladu z Zakonom o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (84. in 85. člen) odločati v njem navedeni organi, in ne organizatorji obnovitvene rehabilitacije, kot velja zdaj.

Priporočilo št. 124: Varuh priporoča, naj se v Zakonu o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju ustrezno uredi pravica do obnovitvene rehabilitacije tako, da bodo določeni organi odločanja o tej pravici in pravne oblike varstva proti njihovim odločitvam.

 

Prijava prebivališča

Tudi v letu 2019 smo obravnavali primere, povezane z okoliščinami prijave prebivališča. Več težav kot s postopki ugotavljanja stalnega prebivališča in prijavo zakonskega prebivališča bodisi na naslovu centra za socialno delo bodisi na naslovu občine ugotavljamo pri komunikaciji med državo in osebami s prijavljenim t. i. zakonskim prebivališčem. Oznaka »fiktivnega naslova« ob prijavi zakonskega prebivališča in sprememba organa, na naslovu katerega se zakonsko prebivališče prijavi, tega namreč ne rešuje v celoti. Že ob pripravi Zakona o prijavi prebivališča smo na to opozarjali in pripravljavce zakona večkrat pozvali, da je s prijavo zakonskega prebivališča treba ustrezno urediti tudi vročanje poštnih pošiljk tem osebam, kar pa se z novim Zakonom o prijavi prebivališča (Uradni list RS, št. 52/16) ni uredilo. Ker je vročanje izjemno pomemben institut, saj so nanj vezane določene pravne posledice, letos s tem v zvezi pristojnim podajamo posebno priporočilo.

Priporočilo št. 125: Varuh priporoča, naj Ministrstvo za notranje zadeve skupaj z Ministrstvom za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti zagotovi, da se vročanje priporočene pošte in drugih pošiljk državnih organov oziroma drugih organov oblasti osebam s prijavljenim t. i. zakonskim prebivališčem uredi tako, da bodo čim manj poseženo v pravice teh oseb.

 

Primer:
Očitki v zvezi s prijavo prebivališča na naslov najemniškega stanovanja po zagotovilu upravnega organa ne držijo

Upravna enota Ljubljana se je na očitke, da lahko najemniki na naslov najemniškega stanovanja prijavijo stalno prebivališče le s soglasjem lastnika, odzvala z zagotovilom, da lahko občani pravico do prebivanja na naslovu dokazujejo tudi z najemno oziroma podnajemno pogodbo.

Varuh je pri svojem delu večkrat naletel na očitek, naj bi se (domnevno na podlagi internih navodil Upravne enote Ljubljana) prijava stalnega prebivališča opravila le na podlagi pisnega soglasja lastnika nepremičnine.

Ker lahko posameznik po 7. členu Zakona o prijavi prebivališča (ZPPreb-1) kot dokazilo, da ima pravico do prebivanja na naslovu, med drugim predloži tudi najemno oziroma podnajemno pogodbo, je varuh na Upravno enoto Ljubljana poslal poizvedbo v zvezi s tem.

8. 4. 2019 smo prejeli odgovor Upravne enote Ljubljana, da lahko občani ob prijavi stalnega prebivališča kot dokazilo o pravici do prebivanja na naslovu na podlagi določb ZPPreb priložijo najemno ali podnajemno pogodbo, soglasje lastnika, enega solastnika ali stanodajalca. Če so lastniki oziroma solastniki, pa to izjavijo v postopku evidentiranja prijave, pri čemer upravna enota preveri podatek o lastništvu oziroma solastništvu, če je to potrebno. V konkretnem primeru tako nismo ugotovili morebitnih kršitev upravne enote, primer pa objavljamo, ker se podobni očitki o zahtevah po izrecni predložitvi soglasij lastnikov stanovanj za prijavo prebivališča pogosti (14.0-7/2019).

 

Nesprejemljivo ravnanje lokalne samouprave

Primer:
Občini Idrija in Cerkno sta opustili dolžnost zagotavljanja inšpekcijskega nadzora

Občini Idrija in Cerkno sta kršili načelo dobrega upravljanja, ker se nista odzivali na podane prijave na Medobčinski inšpektorat občin Idrija in Cerkno oziroma ker nesprejemljivo dolgo nista zagotovili nadomestitve edinega zaposlenega medobčinskega inšpektorja, ki je prekinil pogodbeno delovno razmerje, in sta torej kot ustanoviteljici medobčinskega inšpektorata opustili dolžnost zagotavljanja stalnega nadzora nad izvajanjem zakonov in drugih predpisov ter izvajanje drugih pristojnih nalog.

Varuh je prejel pobudo zaradi neodzivnosti Medobčinskega inšpektorata občin Idrija in Cerkno na poslano prijavo suma kršitev iz januarja 2018.

Varuh je po opravljeni poizvedbi od Občine Cerkno v maju letos prejel pojasnila, da skupaj z Občino Idrija išče nadomestnega medobčinskega inšpektorja, ki pokriva to področje, saj je prejšnji zaposleni sporazumno prekinil pogodbo in so zato do nadaljnjega brez organa, ki bi bil odgovoren za rešitev nastalega položaja. Varuh je v juniju na občini poslal mnenje, v katerem je zapisal, da sta občini s tem, ko daljše obdobje nista zagotovili nadomestitve edinega zaposlenega medobčinskega inšpektorja, ki je prekinil pogodbeno delovno razmerje, kot ustanoviteljici medobčinskega inšpektorata opustili dolžnost zagotavljanja stalnega nadzora nad izvajanjem zakonov in drugih predpisov ter izvajanje drugih pristojnih nalog. Navedeno pomeni hudo kršitev načela dobrega upravljanja.

Konec avgusta smo prejeli odgovor Občine Cerkno, v katerem je bilo zapisano, da zaposlitev nove osebe ureja Občina Idrija, ki hrani dokumentacijo, do katere Občina Cerkno nima dostopa. Glede na navedeno smo na Občino Idrija poslali poizvedbo in dodatne pozive za odgovor, a odziva nismo prejeli. Varuh je zato z nesprejemljivim stanjem nezagotavljanja inšpekcijskega nadzora seznanil Ministrstvo za javno upravo. Občina Idrija je šele po pozivu navedenega ministrstva, naj poda pojasnila, objavila besedilo internega natečaja za mesto inšpektorja. Ministrstvu so sporočili še, da je izvedba zaposlitve predvidena na začetku marca 2020.

Pobuda je bila utemeljena. Varuh poleg ugotovljene kršitve načela dobrega upravljanja ostro kritizira tudi neodzivnost obeh občin na mnenja varuha, predvsem Občine Idrija, ki varuhu ni odgovorila na niti en dopis. Navedeno ravnanje namreč vzbuja zaskrbljenost, da gre za redno prakso organov tudi v razmerju do njunih občanov (14.5-12/2019).

 

Primer:
Zagorje ob Savi: samovladje onkraj načel pravne države – I. del

Najprej velja pojasniti, da smo predmetni postopek vodili zoper tri organe oblasti, in sicer Občino Zagorje ob Savi (občina), Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor (inšpektorat) ter Upravno enoto Zagorje ob Savi (UE). Vsi trije organi so s svojega vidika povezani s pobudnikovo problematiko. V prvem delu navajamo ugotovitve varuha v zvezi z Občino Zagorje ob Savi.

Občina Zagorje ob Savi (občina) je kršila načela pravičnosti, zakonitosti, pravne države, zaupanja v pravo in pravne predvidljivosti s tem, da Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Občini Zagorje ob Savi (odlok) v delu, ki se nanaša na nepremičnino pobudnika, kljub neurejenemu lastniškemu stanju ter jasni in obširni sodni praksi Ustavnega sodišča Republike Slovenije ni razveljavila. Prav tako smo ravnanje občine, ki je pobudniku najprej zagotovila ukinitev javne ceste, če se pobudnik in drugi solastniki s prodajo ne bi strinjali, nato pa je po ponudnikovi odklonitvi prodaje sprva odgovarjala z zamudo, nato pa začela postopek razlastitve, šteli za očitno zlorabo oblasti. Ob odsotnosti prepričljivih argumentov in opravičila pobudniku, predvsem pa zaradi popolnoma neprimernega načina odgovarjanja varuhu z odvetniško pomočjo, smo ravnanje občine šteli tudi za oviranje dela varuha.

Pobudnik nas je seznanil, da je eden izmed treh solastnikov zazidljive nepremičnine, ki je v naravi kategorizirana javna pot od leta 2007. Po pobudnikovem mnenju omenjena javna pot ne izpolnjuje pogojev za kategorizacijo (kot javna pot), ne samo zaradi neurejenega lastništva, ampak tudi zaradi neprimerne širine in naklona. Po poti poteka dostop samo do ene stanovanjske hiše (v izgradnji) in vodohrana. V letu 2015 je občina investitorki stanovanjske hiše na parceli, ki je poleg stanovanjske hiše pobudnika in do katere se lahko dostopa samo po zasebnem zemljišču pobudnika, kjer poteka omenjena sporna javna pot, izdala soglasje za priključitev. Ker pa investitorka po mnenju UE ni izkazala pravice, graditi zaradi pomanjkanja soglasja za priklop na komunalni vod na zasebnem zemljišču, se je v februarju 2016 s ponudbo za sklenitev služnostne pogodbe obrnila na pobudnika. Do sklenitve ni prišlo. Nato je pobudnik skupaj z drugimi solastniki v marcu istega leta od občine prejel ponudbo za odkup zemljišča. Ponudba občine vsebuje tudi opozorilo, da bo občina ob odklonitvi ponudbe javno cesto ukinila (torej očitno javni interes kot prvi pogoj kategorizacije ni obstajal). Pobudniki so nato občini sporočili, da zemljišča niso pripravljeni prodati. Občina kategorizacije ceste v nasprotju s svojim zagotovilom ni ukinila, ampak je zoper pobudnika pozneje (šele v letu 2018) sprožila postopek razlastitve.

V marcu 2017 se je pobudnik zaradi opaženih prevozov, ki naj bi nakazovali začetek gradnje na sosednji nepremičnini, obrnil na UE. Investitorki naj bi bilo izdano gradbeno dovoljenje brez izkazane pravice do gradnje. Pobudnik je zato v aprilu istega leta skupaj z drugimi solastniki zasebne nepremičnine, po kateri poteka kategorizirana pot (in po kateri investitorka dostopa do nepremičnine), vložil zahtevo za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja. UE je njegovo zahtevo zavrgla s sklepom zaradi pomanjkanja pravnega interesa. Zoper sklep se je pritožil. Ministrstvo za okolje in prostor (ministrstvo) je njegovi pritožbi ugodilo in zadržalo izvršitev gradbenega dovoljenja. V tej odločbi se je ministrstvo med drugim tudi opredelilo, da je predmetna kategorizacija ceste po zasebnem zemljišču neustavna.

Na občino smo poslali več poizvedb. Predvsem smo od nje zahtevali, da se opredeli do očitne protiustavnosti odloka, da pojasni pravno podlago za svoja ravnanja v letih 2015 in 2016[2] ter da se opredeli do očitnih nedoslednosti med napovedjo »ukinitve« javne ceste in svojim poznejšim ravnanjem.

Občina nam je sporočila, da lastno ravnanje utemeljuje na določbah Zakona o cestah (ZCes-1) in takrat veljavnega Zakona o urejanju prostora (ZUrep-1). Po njenem mnenju so bili zakonsko določeni pogoji za vložitev zahteve za razlastitev podani, prav tako naj bi bili ti izpolnjeni že v letu 2015, ko je občina investitorki izdala soglasje za priključitev na javno cesto. Tudi tedaj naj bi bila cesta že opredeljena kot javna pot po predmetnem odloku, ki ga sodišče ni razveljavilo. V zvezi s predhodnimi obljubami pobudniku o ukinitvi javne ceste pa je občina pojasnila, da je njena takratna napoved »ustrezala takratni fazi medsebojnega dogovarjanja«. Pozneje je temu dodala, da »dolžnost, da Občina sporno cesto kategorizira, iz spornega zapisa ne izhaja povsem nedvoumno«. Občina je varuhu odgovarjala s pomočjo odvetniške pisarne.

Argumenti občine varuha niso prepričali. Opazno je bilo njeno nerazumevanje, pa tudi očitno nespoštovanje dolgoletne ustaljene sodne prakse Ustavnega sodišča Republike Slovenije (ustavno sodišče). To je namreč »kot po tekočem traku« občinske odloke, ki so kategorizirali javne ceste po zemljiščih v zasebni lasti, ne da bi bilo lastniško stanje predhodno urejeno, odpravljalo. Prav tako je izrazilo pričakovanje, da občine takšne odloke same odpravijo. Ker tega niso storile, je ustavno sodišče svoje odločitve začelo zaostrovati in je sporne odloke začelo odpravljati brez odloženega roka. V konkretnem primeru jasna stališča ustavnega sodišča za občino očitno niso zadostovala. Nasprotno. Argumentacija občine je vzbujala vtis, da je treba ustavne odločbe ter prakso ustavnega sodišča toliko časa ignorirati, dokler se ta ne spremeni oziroma dokler ne ustreza interesom posameznih organov oblasti. To pomeni absolutno kršitev načela pravne države, načela zaupanja v pravo in načela pravne predvidljivosti. Občina je bila z odločbo ministrstva na to tudi izrecno opozorjena. Zato je postopanje in ravnanje občine v konkretnem primeru še toliko bolj skrb vzbujajoče, ocenjuje varuh.

Prav tako smo pojasnila občine glede njene napovedi ukinitve javne ceste in njena poznejša ravnanja označili za popolnoma neprimerna. S svojimi pojasnili je namreč skušala svojo jasno in nedvoumno namero minimizirati ter s tem predrugačiti njen pomen. Ta iz prvotnega dopisa pobudniku jasno in nedvoumno izhaja, poznejša ravnanja občine pa kažejo očitno predhodno zavajanje pobudnika. Ugotovili smo, da občina bodisi dolžnost kategorizacije razume kot svojo diskrecijsko pravico, ki jo lahko prilagodi svojim trenutnim interesom, bodisi je, čeprav neuspešno,  zavesti varuha in tudi pobudnika. Takšno ravnanje štejemo ne le za oviranje varuhovega dela, ampak tudi za očitno zlorabo oblasti.

Posamezniki, ki se obrnejo na organ oblasti za ureditev določenega vprašanja, od organa upravičeno pričakujejo hitro, zakonito in ustavnoskladno ukrepanje, pri čemer so ustrezna, dosledna in zakonsko skladna pojasnila bistvenega pomena. Občina kljub več varuhovim opozorilom ni uspela pojasniti, zakaj je ravnala v nasprotju s svojo napovedjo ukinitve javne ceste. Prav tako se za svoja dejanja ni opravičila. Zato štejemo ravnanje občine tudi zaradi neprimernega načina odgovarjanja varuhu z odvetniško pomočjo za oviranje dela varuha. Od organov oblasti se pričakuje, da zagotovijo lastne strokovne kadrovske vire, ki bi bili sposobni ne le argumentirano odgovoriti varuhu (predvsem pa posameznikom), temveč bi nudili tudi ustrezno strokovno podporo za zagotovitev ustavnoskladnega ravnanja. Prepričani smo, da do ugotovljenih nepravilnosti ne bi prišlo, če bi občina upoštevala ustaljeno sodno prakso, nemudoma uredila lastniško stanje problematičnih nepremičnin in v primeru neuspeha prav tako takoj razveljavila protiustavni odlok. Tega občina ni storila. Vsaj v tem delu je bila naložba v »zunanjega izvajalca« pravne službe občine očitno slaba naložba proračunskega denarja.

Pobudo smo šteli za utemeljeno (14.5-61/2018).

Se nadaljuje …

 

O kmetih in revščini na podeželju

Na pobudo Sindikata kmetov Slovenije (SKS) smo obravnavali problematiko kmetov, odločanje Agencije za kmetijske trge in razvoj podeželja (agencija) in zlasti stanje podeželskih ostarelih kmetov.

Pobudniki so nas s pisno pobudo in osebnim pogovorom seznanili, da težave z agencijo in zamude pri odločanju nastajajo tako pri izdaji posameznih odločb kakor tudi pri odobritvi oziroma izplačilu sredstev. Agencija ima po prepričanju pobudnikov neomejeno časa za izdajo odločb o pravici do sredstev in neomejeno časa od oddaje zahtevka za izplačilo sredstev do dejanskega izplačila, saj Zakon o kmetijstvu (ZKme-1) rokov za posamezna dejanja ne določa. Varuh je poleg zgoraj navedenih očitkov v nadaljnjem postopku opozoril tudi na spreminjanje meril za izbiro v programskem obdobju in na nerazumne roke za dopolnitev vlog. Obravnaval je tudi očitek glede nezadostnih pojasnil in pomanjkljivih navodil v zvezi z izpolnjevanjem vlog. Iz odziva agencije izhaja, da postopki obravnave vlog in zahtevkov za investicijske ukrepe iz programa razvoja podeželja spadajo med najzahtevnejše in najdaljše postopke v pristojnosti agencije. Agencija je sporočila, da izvaja številne upravne kontrole, obiske naložb in kontrole na kraju samem. Kot glavne razloge za dolgotrajnost postopkov pa je navedla večje število javnih razpisov, upoštevajoč začetno zamudo v zdajšnjem programskem obdobju; neenakomerno razporeditev, zaradi česar prihaja do konic; zapletenost postopka; tudi deloma slabo pripravljene vloge (približno 50 odstotkov) ter sorazmerno velik delež vlog za spremembo obveznosti po 54. členu ZKme-1.

Agencija nam je tudi sporočila, da se trudi končati obravnavo vlog v štirih do šestih mesecev po zaprtju javnega razpisa, za pospešitev pa izvaja določene optimizacijske ukrepe. Ti vključujejo avtomatizacijo procesov z uvajanjem oddajanja elektronskih vlog in zahtevkov prek elektronskih aplikacij (zdaj je sistem le polovično avtomatiziran). Agencija naj bi tudi trajno povečala število zaposlenih, ki obravnavajo vloge in zahtevke. Optimizirala je delovne procese z novim načinom dodeljevanja nalog in spremljanja njihove obravnave na tedenski ravni ter izvedla obiske v tujih agencijah z namenom primerjave postopkov in zaznave ter prenosa dobrih praks. Očitku glede slabo pripravljenih navodil je agencija pritrdila in na tem področju napovedala izboljšave, prakso spreminjanja meril v času programskega obdobja pa je ustrezno pojasnila. Dodala je še, da glede predmetne problematike tesno sodeluje s področnim ministrstvom za ustrezne spremembe ZKme-1.

Glede na vse navedeno smo ugotovili kršitev načela dobrega upravljanja. Iz celotnega dejanskega stanja namreč izhaja, da gre očitno za dolgotrajno problematiko, dosedanje reševanje pa očitno ni bilo učinkovito. Razlogi za ugotovljene nepravilnosti, pristojnost, da zaznane težave odpravi, predvsem pa dolžnost, da to stori v razumnem času, so po našem mnenju izključno na agenciji. Agencija se je sicer aktivno lotila reševanja problematike, kar je pohvalno, vendar bo po našem mnenju učinkovitost sprememb in izvedenih ukrepov mogoče oceniti šele srednjeročno. Glede na navedeno bomo nadaljnje ukrepanje agencije spremljali tudi v prihodnje.

V okviru obravnave širše pobude se je varuh med drugim seznanil tudi z revščino na podeželju. Po zaznavanju pobudnikov naj bi na podeželju živelo veliko starejših ljudi, ki ne prejemajo pokojnine. Ti posamezniki v preteklosti naj ne bi imeli možnosti, da se pokojninsko zavarujejo in si plačujejo prispevke za socialno varnost po takrat veljavni zakonodaji. Zaradi nizkega katastrskega dohodka naj bi se na družinski kmetiji večinoma zavaroval le en član, to naj bi bil večinoma gospodar. Kmetice zaradi navedenega naj ne bi imele možnosti za zavarovanje, zato zdaj kljub vseživljenjskemu delu ne morejo pridobiti pravice do pokojnine.

Obrnili smo se na Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (MDDSZ), ki nas je seznanilo s preteklo ureditvijo pokojninske zakonodaje. Ta je imela za posledico nastanek nekaterih nepravilnosti, predvidevala pa je tudi določene omilitvene ukrepe, katerih namen je bil preprečiti tveganje za revščino v starosti. V zvezi s problematiko predvsem revnih gospodinj na podeželju je MDDSZ sporočil, da se težave zaveda in nam predstavil ukrepe, ki jih že izvaja oziroma jih v zvezi s tem bo izvedel. Iz pojasnil MDDSZ izhaja, da rešitev vidi v boljši informiranosti ranljivih posameznikov, zato je pripravil brošuro in vzpostavil kontaktno točko, kjer lahko prizadete osebe dobijo informacije glede socialnih pravic, ki jim pripadajo.

Odgovor MDDSZ smo sprejeli in ministrico spodbudili, da nadaljuje in po možnosti tudi stopnjuje kampanjo ozaveščanja. Šele ko prave informacije glede pravic, ki jim pripadajo, tudi pravočasno dosežejo ranljive posameznike, namreč lahko govorimo o primernem uresničevanju načela socialne države in načela dobrega upravljanja.

 

Inšpekcijski postopki

V okviru vodenja inšpekcijskih postopkov na splošno ugotavljamo pomanjkljivosti pri izvajanju pojasnilne dolžnosti in preventivne vloge inšpektorjev, odgovarjanju na prejete dopise, varovanju vira prijave, vključevanju prijaviteljev kot stranskih udeležencev v inšpekcijske postopke ter tekočem vodenju postopkov. Vse navedeno je ključnega pomena za objektivnost, nepristranskost in preglednost inšpekcijskih postopkov.

 

Primer:
Varuh uspešno posredoval glede nesprejemljive prakse IRSOP

Varuh je obravnaval pobudo, v kateri se je izkazalo, da je isti inšpektorat, tj. Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor (IRSOP), na eni strani izdal odločbo, s katero je inšpekcijskim zavezancem naložil izvedbo priklopa na javni vodovod, na drugi strani pa ugotovil, da za obravnavani javni vodovod ni bilo izdano uporabno dovoljenje, zato je v zvezi s tem izdal inšpekcijsko odločbo investitorju (občini).

Na spletni strani varuha je bil 6. novembra 2018 objavljen primer iz dela varuha z naslovom Država bi posameznike prisilno priključila na javni vodovod brez uporabnega dovoljenja. Takrat smo med drugim zapisali, da je obstoječa praksa, v skladu s katero IRSOP prisiljuje posameznike k priključitvi na javni vodovod, preden je zanj pridobljeno uporabno dovoljenje, po mnenju varuha nesprejemljiva, zato smo na to opozorili tudi Inšpekcijski svet in na ta način skušali doseči spremembo obstoječe prakse ali zakonodaje. V nadaljevanju povzemamo aktivnosti v zvezi z obravnavano problematiko po 6. novembru 2018, ko je bil objavljen zgoraj navedeni primer iz dela varuha. V okviru Inšpekcijskega sveta je zadevo obravnaval odbor za pravno področje. Odbor je IRSOP predlagal, da od Ministrstva za okolje in prostor (MOP) pridobi dodatno stališče o tem, ali se javni vodovod brez uporabnega dovoljenja šteje za javni vodovod glede na Uredbo o oskrbi s pitno vodo, in da prouči tudi predlagane rešitve. Glede na navedeno je varuh poslal dodatno poizvedbo glede nadaljnjih aktivnosti v zvezi z obravnavano problematiko po pridobljenih stališčih oziroma pojasnilih MOP.

IRSOP nas je v odgovoru seznanil z dodatnim mnenjem MOP, v katerem je MOP poudaril, da je pri neprostovoljni priključitvi stavb na javni vodovod poleg prvega odstavka 10. člena Uredbe o oskrbi s pitno vodo treba upoštevati tudi druge veljavne predpise, ki urejajo oskrbo s pitno vodo, oziroma potrebno infrastrukturo. Posebej je opozoril, da je uporaba objektov dovoljena po pridobitvi uporabnega dovoljenja, razen za nezahtevne objekte. IRSOP je z mnenjem MOP seznanil inšpektorje za okolje; tudi inšpektorico, ki je vodila predmetni postopek. V konkretnem primeru je bila sprejeta odločitev, da se v okviru proučitve izrednih pravnih sredstev izdana inšpekcijska odločba, s katero je bil zavezancem naloženo priklop na javni vodovod, izreče za nično, kar je bilo tudi izvedeno. IRSOP je MOP hkrati predlagal tudi spremembo Uredbe o oskrbi s pitno vodo.

Ugotavljamo, da je bilo posredovanje varuha v obravnavani zadevi uspešno, saj je IRSOP odločbo, s katero je zavezance prisiljeval k priključitvi na javni vodovod, preden je zanj pridobljeno uporabno dovoljenje, izrekel za nično. Pobudo štejemo za utemeljeno (14.5-47/2018). 

 

Odprava zaostankov na Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti

Pri odločanju MDDZS v pritožbenih postopkih varuh ugotavlja velik napredek. Na dan 13. februar 2019 je bilo na MDDSZ 3.895 nerešenih pritožb, za katere je potekel dvomesečni rok za reševanje, na dan 30. oktobra 2019 je bilo teh zaostankov 459.

Z vse večjimi zaostanki pri odločanju o pritožbah zoper prvostopenjske odločitve se MDDSZ intenzivno ukvarja od septembra 2018, na to opozarjamo že več let. Sprejeti ukrepi (projekt »Odprava zaostankov pri reševanju pritožb na MDDSZ«, zaposlitve za določen čas) so prinesli pričakovane rezultate. MMDSZ je napovedal, da bo do konca leta 2019 oziroma najpozneje začetka leta 2020 odpravil vse zaostanke. Navedeno ne drži, saj je bilo število zaostankov na dan 15. 4. 2020 356.

Z navedenim ukrepanjem sta vlada in MDDSZ odpravila kršitve načel pravne države in dobrega upravljanja ter zagotovila ustavno zagotovljene pravice do pravnega sredstva, ki ob odsotnosti odločitve pritožbenega organa v razumnem času popolnoma izgubi svoj pomen. Veseli nas, da se je število zaostankov z vzpostavljenimi ukrepi zmanjšalo in da so večletna priporočila varuha upoštevana. Varuha veseli napredek na tem področju in pričakuje, da bodo zaveze, ki jih je vlada dala v Državnem zboru ob obravnavi letnega poročila varuha za leto 2018, izpolnjene.

 

Delo Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov

Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije je prevalil zagotavljanje urejenosti kmetijskega zemljišča na zakupnika.

Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (sklad) je v času iskanja novega zakupnika opustil zakonsko naloženo dolžnost dejanske skrbi za kmetijsko zemljišče v državni lasti in tako breme dejanske ureditve parcele v širšem obsegu, kot je to pričakovano, preneslo na novega zakupnika (in lastnike sosednjih parcel). To je v nasprotju z načelom dobrega upravljanja.

Pobudnik je v svoji pobudi varuhu med drugim izrazil svoje nezadovoljstvo zaradi zaraščenosti zemljišča v državni lasti, ki meji na njegovo parcelo. Po pojasnilih, ki jih je dobil od sklada, je navedeno stanje posledica dolgotrajnega postopka za izbiro zakupnika.

Varuh je na tej podlagi na sklad poslal poizvedbo, kako kot upravljavec zemljišč v državni lasti zagotavlja urejenost nepremičnine v daljših obdobjih, ko je zemljišče brez zakupnika.

V odgovoru je sklad zapisal, da v primeru, ko se postopki oddaje zemljišča v zakup zavlečejo za daljše obdobje, sklad sam zagotovi sanacijo zemljišča z izbiro izvajalca na podlagi določil Zakona o javnem naročanju. Navedel je tudi, da postopek izbire zakupnika za namen obdelave kmetijskega zemljišča navadno poteka bistveno hitreje, le v izjemnih primerih se izbira zakupnika zaradi objektivnih razlogov zavleče, čeprav nikoli tako dolgo, da bi bili na zemljišču zato potrebni večji posegi od košnje kakor v primeru, ki ga je navedel pobudnik.

Sklad smo opozorili, da v skladu z 2. členom Zakona o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov upravljanje sklada s posameznim zemljiščem pomeni zagotavljanje pravne in dejanske urejenosti parcele, kar pa v danem primeru po mnenju varuha ni bilo ustrezno izkazano. Opustitev zakonsko naložene dolžnosti je nesprejemljiva, ker se je breme dejanske ureditve parcele v širšem obsegu od pričakovanega preneslo na novega zakupnika (in lastnike sosednjih parcel). V tem primeru smo zato ugotovili kršitev načela dobrega upravljanja (14.5-16/2018).


[1] Pravico do obnovitvene rehabilitacije ureja 50. člen Pravil obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki določa: »Zavod bo skladno s svojim letnim programom zagotovil zavarovanim osebam z mišičnimi in živčno-mišičnimi boleznimi, s paraplegijo, cerebralno paralizo, z najtežjo obliko generalizirane psoriaze, multiplo sklerozo in paralitikom ob določeni funkcionalni okvari možnost udeležbe v skupinski ter njim prilagojeni rehabilitaciji, ki jo strokovno vodi ustrezna klinika ali inštitut ali drug zdravstveni zavod. Udeleženci rehabilitacije imajo zagotovljeno sofinanciranje fizioterapije in stroške bivanja, ki ga s pogodbo določita zavod in organizator skupinske rehabilitacije. V tem programu zavod določi število dni skupinske rehabilitacije in sredstva za njeno izvajanje v posameznem letu.«

Prvi odstavek 53. člena omenjenih pravil določa obveznosti organizatorja obnovitvene rehabilitacije: »Organizator pravice iz 50. in 51. člena pravil mora biti reprezentativna invalidska organizacija, ki ji je priznan ta status v skladu z zakonom, ki ureja invalidske organizacije, in je hkrati interesno združenje za bolezen ali stanje iz 50. oziroma 51. člena pravil, za katero organizira skupinsko rehabilitacijo oziroma skupinsko usposabljanje.«

[2] Sodna praksa Ustavnega sodišča Republike Slovenije glede neustavnosti občinskih odlokov, ki kategorizirajo javne ceste in poti po zasebnih zemljiščih, je bila tedaj že dolgo ustaljena.