Natisni vsebino

b) Podlaga za podzakonske akte


V naši državi je splošno uveljavljena praksa t.i. izvršilne klavzule: zakon določi, katere izvršilne oz. podzakonske akte je treba izdati, kdo jih izda in (praviloma) v kakšnem roku. Glede na ustavno določeno samostojnost upravnih organov pri opravljanju njihovih nalog pa sicer ni videti ovir, da ne bi izdajali podzakonskih aktov tudi brez izrecnega zakonskega pooblastila (120. člen Ustave). Seveda pa so pri tem upravni organi vezani na ustavo in zakon tako glede namena oz. ciljev kot glede vsebine urejanja (153. člen Ustave). Še zlasti je določanje pravic in obveznosti državljanov ter drugih oseb pridržano samo zakonu (87. člen Ustave).

S prakso, da zakon vsebuje izvršilno klavzulo, pa vseeno kaže nadaljevati. Če vse poteka tako, kot bi moralo, je ob pripravljanju in sprejemanju zakona popolnoma proučeno, domišljeno in realno opredeljeno področje urejanja: analiza stanja, cilj, vsebina in posledice (nove) ureditve, vključno z načinom in časom njene uveljavitve. Zaradi tega je prav, da izdajanje podzakonskih aktov ni prepuščeno presoji upravnih organov, ki bi bila lahko tudi drugačna od presoje zakonodajalca. Seveda pa morajo biti iz zakona razvidni namen, vsebina in obseg danega pooblastila za izdajo podzakonskih aktov ter določen rok za to. Izogibati bi se bilo treba nekaterim neustreznim rešitvam iz dosedanje prakse, ki jih kratko navajamo v nadaljevanju skupaj z nekaterimi izhodišči za drugačno delo.

Podzakonskim aktom se ne sme prepuščati urejanje vprašanj, ki so pridržana zakonu. Zakonodajalec mora v celoti izvrševati svojo funkcijo in ne sme "delegirati" pristojnosti na izvršilno oblast ali celo na nosilce javnih pooblastil. Podzakonski akti ne bi smeli biti - in upamo, da tudi niso - izhod za odložitev vprašanj, na katera ob sprejemanju zakona še ni dokončnega odgovora.

Splošno, "bianco" (za vsak primer) pooblastilo za izdajo podzakonskih aktov je v posameznem zakonu nepotrebno, to imajo izvršilni organi že po Ustavi.

Pri pripravljanju in sprejemanju zakonov je treba realno oceniti možnost njihovega izvajanja in kateri podzakonski akti so za to potrebni. Rok za njihovo izdajo bi moral biti določen tako, da bi bilo mogoče izvajanje zakona takoj po njegovi uveljavitvi. S stališča varuha človekovih pravic je nesprejemljivo, da se zaradi neizdaje podzakonskih aktov ne bi mogle uveljavljati pravice, ki jih zakon priznava, pa tudi, da bi se te pravice priznavale neenotno, z arbitrarnim odločanjem pristojnih organov. Interna navodila, ki se jih za enotno izvajanje zakonov poslužujejo nekateri organi, so manj učinkovita, poleg tega pa niso dostopna upravičencem, a bi jim - vsaj kolikor "interpretirajo" zakon - morala biti. S takimi navodili ni mogoče nadomestiti podzakonskih aktov glede vprašanj, ki so pridržana slednjim (razčlenjevanje posameznih zakonskih določb, predpisovanje načina ravnanja za njihovo izvršitev).

Kolikor ne gre za povsem novo urejanje določenega področja, bi morala biti tudi glede podzakonskih aktov določena nedvoumna in nepretrgana časovna zveza z dotedanjo ureditvijo. V tem pogledu so uveljavljene različne rešitve:

- prejšnji podzakonski akti veljajo do izdaje novih, ponavadi s pristavkom "kolikor niso v nasprotju z novim zakonom"; kljub možnim težavam pri iskanju odgovora na vprašanja, kdaj, v čem in zakaj pa so v nasprotju, se zdi ta rešitev najbolj ustrezna;

- prejšnji podzakonski akti veljajo samo še določen čas, običajno do izteka zakonskega roka za izdajo novih; zakonodajalec računa, da bodo novi akti izdani v določenem roku; če se to ne zgodi, je položaj - sicer s časovnim zamikom - enak kot v naslednjem primeru;

- prejšnji podzakonski akti z uveljavitvijo novega zakona prenehajo veljati. V obeh primerih kot tudi pri povsem novi zakonski ureditvi določenega področja ni jasno, kako naj se zakon izvaja, dokler niso izdani akti na njegovi podlagi. Praktično to pomeni, da je polna uveljavitev zakona odložena od začetka njegove formalne veljavnosti v nedoločeno prihodnost v nasprotju z voljo zakonodajalca in morebitnimi nujnimi razlogi, ki so narekovali spremenjeno ali novo zakonsko ureditev. Zavedamo se, da je bistvena razlika, če so podzakonski akti nujen pogoj, da se zakon v celoti ali v posameznem delu sploh lahko izvaja, ali pa so ti akti samo potrebni za enotno izvajanje zakona.

Roki za izdajo podzakonskih aktov so praviloma določeni, včasih pa tudi ne. Gre za t.i. instrukcijske roke, brez sankcij za tistega, ki se jih ne drži. Kljub temu je to bolje, kot če rok sploh ni določen. Ponujajo pa se močni pomisleki proti praksi, da se rok skoraj brez izjeme izteče določen, večkrat tudi daljši čas po začetku veljavnosti zakona in to celo v primeru daljšega obdobja od objave do začetka veljavnosti zakona. Spet mislimo predvsem na akte, brez katerih zakona ni mogoče izvajati. Če bi bilo mišljeno, da pripadajo v zakonu priznane pravice šele od takrat, ko je na podlagi podzakonskih aktov mogoče izvesti ustrezne postopke, bi bilo treba to določiti v zakonu. Drugače pa ni videti prave podlage za časovni razmik med začetkom veljavnosti zakona in možnostjo uveljavljanja v njem priznanih pravic.

Zavedamo se, da so ves čas od osamosvojitve Slovenije izredne težave zaradi preobilice zakonodajnega dela, katerega nosilci so v pripravljalni fazi v največji meri isti organi, ki so pristojni za izdajo podzakonskih aktov. Vseeno pa menimo, da bi morale biti že ob sprejemanju zakona znane poti za njegovo izvedbo. Prejšnji poslovnik Vlade je v 20. členu določal, da je treba ob predlogu zakona ali drugega splošnega akta v gradivu za sejo Vlade nakazati tudi temeljna izhodišča za izvršilne predpise, če jih predlog predvideva. Ne glede na to, koliko se je ta določba res izvajala, je bila po našem prepričanju ustrezna oz. je predstavljala minimum tistega, kar naj bi bilo ob sprejemanju zakona znanega o aktih za njegovo izvrševanje. Zaradi tega ni razumljivo, da je bila v novem poslovniku Vlade ta določba izpuščena (8. člen). Če ob sprejemanju zakona ni vsaj v zasnovi domišljen in obdelan ves instrumentarij za njegovo izvajanje, je zmanjšano polje presoje službe za zakonodajo, ni dovolj konkretizirana podlaga za mnenje ministrstva, pristojnega za upravo (in ev. upravnih enot) pa tudi ocena finančnih posledic je manj zanesljiva.

V vsakem primeru pa bi morali težiti k temu, da bi bil rok za izdajo podzakonskih aktov določen (ter ti akti tudi izdani in uveljavljeni) takoj ali vsaj - če vsebina aktov to dopušča - čimprej po začetku veljavnosti zakona. Možnosti za izvedbo take ureditve se lahko ustvarijo, če se ustrezno podaljša čas od objave do začetka veljavnosti zakona (vacatio legis).

Pravne informacije   |   Zasebnost   |   Kontakt