Natisni vsebino

2.5. Administrative matters

Annual Report 1997

ADMINISTRATIVE MATTERS

The numbers of cases dealt with and concluded in 1997 were roughly the same as in the year before. The greatest increases in new complaints were in the areas of taxes and duties, social activities and administrative procedures. In dealing with complaints in 1997 we did not note any particular general changes in the work of administrative bodies - either with regard to the quality of work or the duration of procedures. On the other hand certain activities at the Ministry of Internal Affairs give us hope that we have started down a path which will lead a better quality national administration; naturally this path will not be a short or easy one.

On the basis of the findings and assessments in the annual reports on the work of the Human Rights Ombudsman for 1995 and 1996, and on the basis of its own findings in the area of implementing regulations on administrative procedure, the Ministry of Internal Affairs drew the attention of all ministries, administrative bodies and their subordinate organisations, and administrative units, to certain irregularities and proposed activities and measures to improve conditions. The adopted changes to the Law on Employees in State Bodies should also contribute to an improvement in the work of the administration, since they go some way towards reducing the rigidity of the employment system that has existed to date and enable greater mobility and better exploitation of available staff.

In the normative field, in addition to the above, we should also mention the passing of the Law on Administrative Disputes. The Law on Foreigners has been changed, although not in the ways proposed in previous annual reports. The only change is an extension in the duration of temporary residence, which is a condition for the acquisition of a permanent residence permit, to eight years. This is supposed also to apply to those who requested such a permit before the law was changed and whose applications should in the majority of cases have been decided long ago under the Law on General Administrative Procedure, which is constitutionally very contentious. The Law on Income Tax and the Law on Sales Tax were amended in the sections which we dealt with in previous annual reports but not in their entirety so as to remove the possibility of recurring doubts about the constitutionality of individual solutions. It is encouraging that a regulation was passed (the decree on the method of giving subsidies, grants and other transfers from the national budget) which we can expect to guarantee greater order in the use of public funds for these purposes and enable complaints mechanisms for the protection of rights.

We are still - and increasingly impatiently - waiting for a new law on foreigners, together with a law on asylum, a law on general administrative procedure and a law on public servants.

Irregularities in administrative procedures

The annual reports for 1995 and particularly for 1996 mentioned the more important or more frequently observed irregularities in the management of administrative procedures which we noted while dealing with complaints from this area. The majority of irregularities described there were repeated to a greater or lesser extent in the cases we dealt with in 1997. It is unacceptable that the extremely serious exceeding of legal deadlines for decisions in certain areas is already becoming ‘normal’ and that certain of those responsible are ceasing to be aware that anything is wrong at all. A wake-up call is necessary in these areas, similar to the one that the court system has evidently experienced in recent times. 

Citizenship and foreigners

The issues of citizenship and foreigners are presented together because to a large extent they relate to the same groups of people presented in detail in both previous annual reports. In a letter to the prime minister on 16 October 1997 we described the following individual problems from this area: the long duration of procedures for the granting of citizenship, the establishing of conditions or obstacles in procedures for granting citizenship, residence permits for ‘stray’ foreigners, and entry into the country.

Procedures for granting citizenship

With regard to the duration of procedures for granting citizenship, encouraging changes can be seen. At the time of writing the situation is already quite different to what it was in October 1997 when we wrote to the prime minister. The Ministry of Internal Affairs has actually organised itself for the accelerated tackling of backlogs, and new applications for citizenship have been dealt with as they arrive since March 1997. According to the ministry’s figures there are currently a few hundred applications for which the procedure has not yet begun. On the other hand it is true that not even all the procedures under Article 40 of the Law on Citizenship of the Republic of Slovenia have yet been concluded, that there is also a considerable number of other very old cases, and that frequently when the ministry’s ruling is overturned by an administrative dispute a lot of time passes before a new decision is made. We hope that the bulk of outstanding applications will be dealt with in 1998. As regards the assessment of whether obstacles exist to the granting of citizenship, or whether conditions are met, it is worth noting that in our proposals we have encountered a suitably flexible response, particularly with regard to the direct use of the Convention on the Rights of the Child.

In 1997 difficulties in obtaining release from citizenship of Bosnia-Herzegovina (around 15 complaints) and the Federal Republic of Yugoslavia (10 complaints) were particularly noticeable. The Ministry of Internal Affairs does not recognise release orders issued by bodies of Republika Srpska. They cannot concede to such a ruling the nature of a public document since it was not issued by a body with powers to decide on release from citizenship of Bosnia-Herzegovina. There were also sometimes insurmountable difficulties with regard to releases from citizenship of the Federal Republic of Yugoslavia. The new law on Yugoslav citizenship came into force on 1 January 1997 but the Ministry of Internal Affairs in Belgrade is not yet ruling on requests for citizenship or requests for release from Yugoslav citizenship.

Regulating the position of ‘stray’ foreigners

The expression ‘stray’ foreigners was explained in both previous annual reports. In most cases it refers to de facto permanent residents of Slovenia, in many cases from families in which only one member is not a Slovene citizen, which needs to be taken into account to a greater extent than it has so far been, when regulating their position. In 1997 we noted some important positive changes in this regard. This mainly involves a willingness in principle to have these problems resolved in their entirety - whether via a new law on foreigners or by means of a special campaign in which all such individuals would be recorded and their status provisionally regularised. Since it is more than likely that the passing of a new law on foreigners is still a long way off, it would certainly be inadvisable to be too hasty in giving up consideration of the second possibility.

Another factor important for regularising the status of foreigners is the view of the Supreme Court that in establishing reasons for refusing a residence permit it is necessary to identify and assess the concrete circumstances and concrete actions of the petitioner which would indicate his danger to national defence, and in doing so to establish the actual situation in its entirety according to the rules of the Law on General Administrative Procedure. The Supreme Court has also ruled that a temporary residence permit may also be issued to a foreigner who does not hold a passport from his country.

Other issues (which were mainly dealt with in last year’s report), contentious views and questionable actions remain unresolved. The Constitutional Court has still not ruled on the constitutional complaint relating to the question of whether the procedure of deleting ‘stray’ foreigners from the register of permanent residents was done in such a way as to breach human rights or fundamental freedoms. The Supreme Court took the view, in Ruling No. U 680/95-8 dated 6 February 1997, that the position of foreigners in relation to whom the circumstances under the second paragraph of Article 81 of the Law on Foreigners had arisen had changed ex lege, i.e. without the issuing of a separate administrative decree. However the court stressed at the same time that the plaintiff was removed from the register of permanent residents without having had the opportunity to dispute the facts on the basis of which, according to the statements of the defendant, the decision to remove him was arrived at. Therefore in the judgement of the court the administrative body would be obliged to establish the facts on which the deletion from the register depended on the basis of Article 81 of the Law on Foreigners, if they are contentious, according to the rules of the evidence procedure, including observing the plaintiff’s right to take part in the procedure (Article 143 of the Law on General Administrative Procedure). It is a matter of contention that a foreigner cannot register temporary residence on the basis of a confirmation of a submitted request for temporary residence permit even though under the third paragraph of Article 13 of the Law on Foreigners this confirmation is valid as a temporary residence permit until the final written order is issued. In several cases the impression has arisen that the administrative body - also by breaching the legal deadlines for making a decision - has created conditions that make it possible to issue a negative ruling.

We have already noted that in 1997 entry to the country was permitted to certain people to whom it had previously been denied. Our proposal for the re-examination of the list of people who are forbidden entry for defence or security reasons was taken into account. Available information suggests that the list was inspected and shortened.

The position of temporary refugees who have not obtained temporary refuge

On 3 April 1997 the government debated a proposal for extending the temporary refuge of citizens of Bosnia-Herzegovina until the entering into force of the Law on Temporary Refuge. It passed a resolution that temporary refuge should be extended for all until 31 July 1997 but that after this date refuge will no longer be extended for those citizens of Bosnia-Herzegovina who come from areas where the majority of inhabitants are of the nation to which they belong (Moslems, Croats and members of other nations or nationalities from the Bosnian Federation, Serbs from Republika Srpska). The Law on Temporary Refuge was passed the same day by the National Assembly and published a week later (Official Gazette of the Republic of Slovenia, No. 20/97). Article 30 of the law authorised the government to decide by decree which citizens of the Republic of Bosnia-Herzegovina, who because of conditions in Bosnia-Herzegovina before the law came into force were registered with the Slovene Red Cross, can obtain temporary refuge, by what procedure and for what period. On this basis the government issued a decree on obtaining temporary refuge for citizens of the Republic of Bosnia-Herzegovina (Official Gazette of the Republic of Slovenia, No. 41/97), by which the possibility of obtaining temporary refuge was stipulated for those who are not covered by the government resolution of 3 April 1997, and for certain special cases where humanitarian, security or other justifiable reasons must be taken into account.

While the law was already in force but before the decree had been issued (10 June 1997) the Office of Immigration and Refugees sent notice to all refugees whose temporary refuge was due to expire (in the Office’s judgement). Referring to the government resolution from 3 April 1997 it informed them that they did not meet the conditions for an extension of temporary refuge. It warned them that they should make all the necessary arrangements for returning home by 31 July 1997 or apply to the appropriate bodies for continued residence in Slovenia as per the Law on Foreigners if they fulfilled the legal conditions. It sent them forms on which to declare their individual or organised return. The (until then) temporary refugees who received this notification had generally not requested temporary refuge from the responsible administrative body from the area of their place of residence even if for whatever reasons they had not decided to return home.

We have constantly monitored carefully the settlement of the problems of refugees from Bosnia-Herzegovina and tried to clarify certain legal and other issues relating to the regulation of the status of refugees.

On the basis of data on the situation which we collected, and a visit to a unit of the Transit Home for Aliens at Hrastnik, we arrived at findings and views which we also publicly presented. Given that we did not find cases of the forced expulsion of temporary refugees who had not obtained temporary refuge or otherwise regularised their residence in Slovenia, we came to the conclusion that the actual position of these people has not changed to an extent that could at present be described as a significant worsening. We stressed however that from the formal point of view the position is worse, unfinished or unsettled. We urged that this aspect be settled by the passing of suitable measures covering all individuals who up until 31 July 1997 had the status of temporary refugees but now have no status. We cooperated in the formulating of various agreements designed to resolve this problem.

We later requested the Ministry of Internal Affairs for a progress report on the settling of the formal status of former temporary refugees who had not obtained temporary refuge. We were particularly interested in their assessment of the numbers involved, the number and type of measures passed, and the further activities envisaged, including deadlines for implementation. It can be seen from the responses that as at 31 December 1997, 4151 people had been granted temporary refuge, and 65 people not holding a passport from Bosnia-Herzegovina had had their temporary refugee card extended, thus making a total of 4216; a further 141 requests for temporary refuge were being dealt with; 65 applications for temporary refuge were dismissed and 16 were rejected; in 39 cases the procedure was suspended; temporary refuge expired for 40 people and ceased for 128 citizens of Bosnia-Herzegovina because of their permanent return home; the Ministry of Internal Affairs received 38 complaints because of dismissed or rejected applications; 18 complaints were dealt with and dismissed.

By 31 December 1997 the Ministry of Internal Affairs had received 277 applications for the issuing of temporary residence permits on humanitarian grounds. Of these applications, 57 resulted in temporary residence permits being issued on humanitarian grounds, seven were dismissed, 23 rejected and in 21 cases the procedure was suspended; the other applications are still being dealt with.

The ombudsman’s office dealt separately with several complaints in which female refugees on their own behalf or on behalf of children in education expressed their disagreement with the removal from the collection centre in Ljubljana to the collection centre at Hrastnik. In these cases we were unable to identify a breach of human rights or other irregularities.

While monitoring and studying the transfer of former temporary refugees from Bosnia-Herzegovina to the status of persons with temporary refuge in Slovenia we identified in the substantive sense numerous appropriate solutions (the arrangement of the unit of the Transit Home for Aliens at Hrastnik, education for children, health care). The ‘paper’ part of the settlement of this issue was less satisfactory. In our opinion the notices from the Office of Immigration and Refugees from 10 June 1997 were inadequate since they could have had a decisive influence on whether an individual refugee even asserted the right to temporary refuge or not. It is reasonable to assume that the position of temporary refugees who did not obtain temporary refuge or a temporary residence permit on humanitarian grounds but despite this remained in Slovenia is not completely regularised in the formal sense. 

Denationalisation

We received 71 complaints relating to denationalisation, i.e. 5 more than in the previous year. The problems described in the previous reports surfaced again in 1997, or even worsened because they had ‘aged’ by a year.

Denationalisation of agricultural land in complexes

A complainant came to the Human Rights Ombudsman and drew his attention to the lengthy duration of the denationalisation procedure. On 3 August 1994 the municipality issued a decree by which it was decided that the ownership right should be restored to the advantage of the rightful claimant. The Ministry of Agriculture, Forestry and Food overturned this decree on 22 October 1996. Since then, according to the statements of the complainant, nothing new has happened.

We made inquiries into the matter at the administrative unit. It appears from their response that the administrative body, on the basis of instructions from the Ministry of Agriculture, Forestry and Food, requested the user of the agricultural land to submit land register and cadastral data on the complex which also includes the complainant’s land. In further contacts the administrative unit explained to us more precisely the difficulties with regard to the definition of the complexes. What had happened was that in the past a range of building work had taken place that was not entered in the cadastral register. Thus before any kind of division of such a complex it would be necessary to carry out a precise geodesic survey and in this way harmonise the actual state with the state in the cadastral register and land register. However such a geodesic survey involves considerable costs. For this reason they appealed to the ministry and advised them of the situation whereby they are unable to continue the denationalisation procedures; so far, however, nothing has been done.

We requested the Ministry of Agriculture, Forestry and Food for an explanation with regard to activities relating to the implementation of Article 27 of the Law on Denationalisation. We advised them that difficulties are arising in the definition of complexes which administrative units are unable to resolve. Until the complex is defined and surveyed the administrative body cannot calculate the co-ownership share. In their reply the ministry explained that under the second paragraph of Article 27 of the Law on Denationalisation the right of co-ownership is restored to the advantage of the rightful claimant whose nationalised land lies in the area of a complex of agricultural land in social ownership. The co-owners divide the complex between them when they come into possession of this land, either by mutual agreement or by non-legal procedure, or else propose the introduction of a commassation procedure.

The problem of implementing this legal provision means a discrepancy between the land cadastral state of plots in this complex and the actual state of the plots, which makes it impossible to define the whole complex either by surface or by value. Furthermore in terms of land cadaster data most complexes are made up of a very large number of individual plots, since these were not combined or in other words harmonised with the actual state. By taking into account the provisions of Article 37 of the Law on Denationalisation the restitution of this land is only possible by restoring the right of co-ownership to the advantage of the rightful claimants on all parcels within a complex of this type, naturally under the condition that this complex cannot be defined because of the already mentioned obstacles.

According to the data sent by the bodies of the first instance the majority of complexes of agricultural land in ‘social ownership’ in the territory of the Republic of Slovenia are in an unregulated state as regards the land cadaster. For this reason most bodies of the first instance restore such land by re-establishing the right of ownership on individual nationalised parcels, which is in contravention of the applicable law and the Constitutional Court has overturned such rulings. A consequence of this is a large number of overturned rulings in the appeal procedure and only a few settled cases, although a lot of work and related funds have been invested in the making of rulings of this kind. Therefore an increasing number of claimants are turning to non-legal remedies and unlawfully appropriating the land which should have been returned to them by the Law on Denationalisation. The ministry warned of this problem when preparing the Law on Denationalisation and proposed that for nationalised land lying in complexes the Agricultural Land and Forests Fund should issue receipts to claimants and then on the basis of these receipts allocate them the appropriate land. The government rejected the proposed solution.

The final draft of changes and additions to the Law on Denationalisation contained among other things a proposal to amend Article 27. Since this amendment does not solve the problem of restoring agricultural land from complexes, the ministry prepared a draft amendment which the government tabled as its own amendment. It was proposed that Article 27 of the law should be supplemented so that the right of ownership is re-established to the advantage of the rightful claimant on nationalised plots in cases where the land cadastral state of plots in a complex is not harmonised with the actual state of the plots. This amendment was not passed in the second reading of the draft law on changes and additions to the law in the National Assembly, although it is planned to be repeated in a suitable form in the third reading of the law.

Waiting for a statement from the liable party

We have noted that in administrative units there is an unreasonably long wait for the definition of the party liable for denationalisation. A rapid settlement is often not in the interest of this party and for this reason they attempt to delay the process. Administrative units in such cases try to get a statement from the liable party mainly in order to come up with a solution which is acceptable to both parties, so that both the claimant and the liable party will agree with the ruling and not resort to legal remedies. However, experience shows that when a liable party wishes to protract the procedure in every case he uses all legal remedies against the ruling. When the actual state is clearly identified it would therefore be necessary to continue the process even if the liable party does not express his views on the claim - naturally after the appropriate deadline set him has run out. There is no legal reason for an administrative body to delay the procedure for several months. Such behaviour has undoubtedly been going on for some length of time; this year it was evident from several complaints sent to the ombudsman. 

Taxes and customs duties

The number of complaints relating to the work of the tax and customs administration increased in 1997 in relation to 1996. We received 72 new complaints, reactivated three already concluded complaints and carried forward 12 from 1996. Thus a total of 87 complaints were dealt with, of which 73 (or 84 per cent) were concluded.

Content of complaints received

The complaints received related for the most part to problems relating to the inability to pay a tax debt, which in turn relate to visible social pressure; to disagreement with the provisions of the Law on Tax Procedure (Official Gazette of the Republic of Slovenia, No. 18/96) in the part which governs the right to legal remedy; to problems caused by the forced recovery of a tax debt by blocking the giro account of the taxpayer, which prevents the taxpayer from being able to continue with his business; to difficulties caused by a tax debt arising because during the course of the year the tax deductions paid by the employer have been too low; to disagreement with the provisions of the Law on Income Tax which govern tax relief for supported family members of divorced partners; to disagreement with the system that does not permit the correction of mistakes made in entering dependent family members on the tax declaration form (this problem was solved at the end of 1997: following the change to the tax procedure law taxpayers who forget to fill in the ‘dependent family members’ section will be able to correct this mistake right up until the issuing of the first instance assessment ruling); to problems relating to customs and tax exemptions for invalids when importing or purchasing a private vehicle (particularly the parents of physically or mentally disabled children); to dissatisfaction with the lengthy procedures relating to the settlements of complaints and applications for write-offs, postponements or instalment payment of tax debts, with both first instance and appellate bodies; to disagreement with the rulings via which tax bodies have decided on applications for write-offs, partial write-offs, postponements or instalment payment of tax debts, since they are extremely inadequately explained.

It can be seen that the content of the problems brought to the Human Rights Ombudsman by people seeking help in solving them did not change significantly in 1997 in comparison with 1995 and 1996. We were able to help by speeding up procedures, clarifying contentious issues in individual procedures and by observing and giving our opinions with regard to the unsuitably of solutions laid down in regulations.

Some unresolved problems

On the basis of the complaints received in 1997 we find that the problem of lengthy tax procedures remains current with tax bodies of both the first and second instances. With regard to the problems experienced by taxpayers when as part of the forcible recovery of tax debt procedure the tax body blocks their giro account, it is worth mentioning that before the passing of the Law on Tax Procedure which came into force on 1 January 1997, the Law on Taxation of Citizens stipulated in Article 52 that funds in the debtor’s account which enable him to carry out his business for three months are exempt from forcible recovery. The new tax procedure law no longer allows this possibility. Attention also needs to be drawn to the inadequate rulings of tax bodies which do not contain all the elements prescribed by law. We found from the complaints received and the enclosed disputed rulings on the rejection of a request for the writing off of a taxpayer’s tax debt that their explanations are very scanty since it is impossible to make out from them which criteria or conditions for a write-off the taxpayer does not fulfil. We feel that it would be appropriate if the criteria for the write-off or partial write-off of a tax debt were regulated in detail and specially prescribed by a non-statutory regulation. 

Other administrative matters

The lengthiness of ‘war laws’ procedures

The annual report for 1996 drew attention to the considerable overstepping of legal deadlines in procedures under the so-called war laws, particular the Law on the Victims of War Violence. Once again in 1997 we received complaints relating to incomplete first instance procedures. At the time of writing we have no more recent data but as at 1 October 1997 17,842 or 33 per cent of requests remained unsettled (the majority of which were lodged in January and February 1996). We received even more complaints relating to the revision carried out by the Ministry of Labour, the Family and Social Affairs. By the same date the ministry had succeeded in carrying out a revision in 13,305 cases, which is under half of all cases so far received (27,013), or less than a quarter of all cases relating to the Law on the Victims of War Violence. Complainants cannot understand why once their rights have been acknowledged so much time is necessary to test the legality of the issued decision. On the other hand the ministry states that the revision has uncovered a considerable number of errors in the first instance procedure (20-30 per cent).

Unregulated border with Croatia in the area of the Piran Administrative Unit

A complainant approached the ombudsman and acquainted him with the difficulties experienced by Slovene citizens living in the village of Mlini near Se?ovlje because they are unable to register permanent residence at the Piran Administrative Unit. This also disqualifies them from voting or standing as candidates in local elections and they would also have difficulties expressing their wishes in a referendum.

We found that the position of four villages lying on the southern bank of the Dragonja is unclear and will remain so until the final fixing of the border between the Republic of Slovenia and the Republic of Croatia. These are the villages of Buzini, Mlini, Škodelin and Škrile. These villages are not included in the decree on the territorial extent of administrative units in the Republic of Slovenia (Official Gazette of the Republic of Slovenia, No. 75/94 and 8/96) and therefore the Piran Administrative Unit rejects responsibility for settling the claims of people from this area. In the case mentioned we invited the Ministry of Internal Affairs to inform us what they plan to do to resolve the discrepancy. We received the answer that the settlements of Buzini, Škodelin and Škrile cannot be incorporated into the territory of the Piran Administrative Unit until the border between the two countries is fixed. With regard to the settlement of Mlini the ministry assured us that it would consult the responsible services and attempt to propose an appropriate solution as soon as possible.

Payment by parents for nursery school programmes

The majority of complaints we received in relation to parents paying for nursery school programmes came from individuals engaged in private enterprise. They did not agree with the automatic provision of the municipality that they pay 60 per cent of the price of the nursery school programme and that in determining this price the fact that they are involved in private enterprise is taken as evidence of available funds. Given that the complainants drew our attention to this arrangement immediately after receiving written notice of the payment required for the nursery school programme and have either not yet lodged an appeal or have lodged an appeal which has not yet been settled, we advised them that before further action from the ombudsman they should use all possible legal remedies in administrative or court proceedings.

One complainant was of the opinion that there was a need to change the provisions of the regulations on payments by parents for nursery school programmes which stipulate that involvement in private enterprise should count as funds or serve as evidence of the availability of funds, because of which payments have increased by more than 100 per cent for parents where at least one parent is a small businessperson or independent businessperson. In this case we advised the complainant to lodge a complaint with the Constitutional Court to initiate a procedure to assess the constitutionality and legality of the regulation. The complainant took our advice. The Constitutional Court, which has received several complaints of this kind, ruled to annul the above mentioned provisions of the regulations.

Implementing the Law on Rectifying Injustices

We also classify in this area complaints relating to the implementation of the Law on Rectifying Injustices. The number of complaints of this type has increased by 86 per cent in comparison to 1996. The reason for the increase undoubtedly lies in the fact that the Law on Rectifying Injustices came into force at the end of 1996. Last year’s report drew attention to certain problems relating to the implementation of this law. We have found that a law on the compensation for war damage payment fund has still to be passed. Passing this law is urgent since the law is the basic source of funds for the payment of compensation to claimants entitled under the Law on Rectifying Injustices and the Law on the Victims of War Violence and to the families of those who died in the 1991 war for Slovenia. The current state of affairs is unacceptable from the point of view of the regulation of the country and the protection of rights.

In certain complaints which we received in the first half of the year, the complainants complained that at that time the government had still not appointed a commission for the implementation of the Law on Rectifying Injustices. The Human Rights Ombudsman drew the attention of the prime minister to the problem and expressed the opinion that the situation was unacceptable, especially if the age of the claimants is taken into consideration. Following this intervention the government appointed a commission for the implementation of the Law on Rectifying Injustices. When the commission commenced work at the end of the year we began receiving complaints drawing attention to the problems of individuals with regard to the assertion of their rights. We estimate that problems relating to the implementation of the Law on Rectifying Injustices will further worsen in the coming year. We believe that the state must fulfil as quickly as possible the conditions for the execution of the resolutions issued by the commission for the implementation of the Law on Rectifying Injustices.

Civilian service as a substitute for military service

In 1997 we received for the first time complaints in which complainants complained of incorrectness in the procedure of sending them off to do civilian service in place of military service. Complainants complained that it was not made possible for them to go within the deadlines prescribed by law and that because of this they would have difficulties in continuing university education after finishing civilian service.

The Ministry of Defence explained to us that the number of requests to exercise the right of conscientious objection has increased significantly. We did not identify irregularities in the processes of sending people off to do civilian service in place of military service which would indicate concrete breaches of the prescribed procedure.

Letno poročilo 1997 - Poglavje 2.5.

UPRAVNE ZADEVE

Obravnavanih in zaključenih upravnih zadev je bilo v letu 1997 približno toliko kot leto prej. To je posledica izrednega zmanjšanja števila ponovno odprtih zadev, medtem ko se je pripad novih pobud povečal prav na vseh upravnih področjih; skupna rast je bila več kot 27-odstotna. Najbolj se je povečalo število novih pobud na področju davkov in carin (nemožnost plačila obveznosti, večkrat že “starih”, davčne in carinske oprostitve za invalide), družbenih dejavnosti (prevedba učiteljev v osnovnem šolstvu v plačilne razrede - kar sicer v tem poročilu obravnavamo v oddelku 2.4.) in upravnih postopkov (največ postopkov za priznanje pravic žrtvam vojnega nasilja).

Pri obravnavanju pobud tudi v letu 1997 nismo zaznali posebnih splošnih premikov pri delu upravnih organov - ne glede kakovosti dela ne glede trajanja postopkov. Pozitivne izjeme navajamo v nadaljevanju, na nekaterih področjih pa se je položaj celo zaostril (na primer pri izvajanju “vojnih” zakonov). Nekatere aktivnosti pri MNZ pa nam zbujajo upanje, da smo stopili na pot, ki bo privedla do kakovostnejše državne uprave; seveda ta pot ne bo ne kratka in ne lahka.

Položaj tega resorja na ministrstvu se je okrepil z imenovanjem državnega sekretarja, pristojnega za področje uprave. Pripravljen je bil načrt preobrazbe sistema javne uprave v Sloveniji. Izšolana je bila prva skupina strokovnjakov, ki naj bi bili nosilci prizadevanj za izboljšanje upravnega delovanja. Upravna akademija je začela z delom, zlasti tudi s konkretnimi oblikami usposabljanja upravnih uslužbencev. MNZ je na podlagi ugotovitev in ocen v poročilih o delu varuha človekovih pravic za leti 1995 in 1996 ter na podlagi lastnih ugotovitev na področju izvajanja predpisov o upravnem postopku opozorilo vsa ministrstva, upravne organe in organizacije v njihovi sestavi ter upravne enote na nekatere nepravilnosti in jim predlagalo aktivnosti in ukrepe za izboljšanje razmer. V dopisu je ministrstvo zagotovilo, da bo v najkrajšem času okrepilo in ustrezno organiziralo službe s področja sistema delovanja in organizacije uprave ter zagotovilo večjo učinkovitost nadzorstva nad predpisi o upravnem postopku. Tudi sprejete spremembe zakona o delavcih v državnih organih naj bi pripomogle k izboljšanju dela uprave, saj delno odpravljajo togost dosedanjega uslužbenskega sistema ter omogočajo večjo premičnost in izkoriščenost razpoložljivih kadrov.

Na normativnem področju poleg navedenega omenjamo še sprejetje zakona o upravnem sporu. Ta bo omogočil bolj vsebinski sodni nadzor upravnega odločanja, bati pa se je, da bo zaradi praviloma štirih rednih stopenj pot do pravnomočne odločitve še daljša kot doslej. Tudi težave pri prehodu na novo organizacijo upravnega sodstva lahko povzročijo znatne zamude pri reševanju upravnih sporov.

Zakon o tujcih (ZTuj) je bil spremenjen, vendar ne tako, kot smo predlagali v prejšnjih letnih poročilih, temveč samo tako, da je podaljšano trajanje začasnega prebivanja v Sloveniji, ki je pogoj za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje, na osem let. To naj bi veljalo tudi za tiste, ki so za tako dovoljenje zaprosili pred spremembo zakona in bi v večini primerov moralo biti po ZUP o njihovi vlogi že zdavnaj odločeno, kar je ustavno zelo sporno.

Zakon o dohodnini (ZDoh) in zakon o prometnem davku (ZPD) sta bila novelirana v delih, ki smo jih prav tako obravnavali v prejšnjih letnih poročilih, vendar ne v celoti tako, da ne bi bilo mogoče pričakovati ponovnih dvomov o ustavnosti posameznih rešitev. Glede oprostitev za invalide pri nakupu oziroma uvozu osebnega avtomobila kaže povedati, da novelacija pri prometnem davku še ni zajela podzakonskega predpisa.

Razveseljivo je, da je bil sprejet predpis (odredba o načinu oddajanja subvencij, dotacij in drugih transferov iz sredstev proračuna Republike Slovenije), od katerega je mogoče pričakovati, da bo zagotovil več reda pri uporabi javnih sredstev za navedene namene in omogočil pritožbene poti za varstvo pravic.

Še zmeraj - in čedalje teže - pa čakamo na novi zakon o tujcih skupaj z zakonom o azilu, zakon o splošnem upravnem postopku in zakon o javnih uslužbencih. Od zadnjega pričakujemo, da bo v čim večji meri poenotil uslužbenski sistem v celotni javni sferi ter da bo med drugim tudi v materialnem pogledu upošteval državno upravo v ožjem pomenu kot zahtevno strokovno področje oziroma podsistem. Brez njegovega kakovostnega dela država ne more kakovostno in učinkovito delovati, pa tudi ne biti prijazna do državljanov in drugih prebivalcev. Pri tem organi prve stopnje nikakor ne bi smeli biti zapostavljeni, saj prav prek njih posameznik najpogosteje prihaja v stik z državo.

Nepravilnosti v upravnih postopkih

V poročilih o delu za leto 1995 in še zlasti za leto 1996 smo navedli pomembnejše ali pogosteje opažene nepravilnosti pri vodenju upravnih postopkov, ki smo jih zaznali pri obravnavanju pobud s tega področja. Večina tam opisanih nepravilnosti se je v večji ali manjši meri ponavljala tudi v zadevah, ki smo jih obravnavali v letu 1997. O njih ne bomo ponovno pisali. Kljub temu pa bi radi še enkrat opozorili, kako nesprejemljivo je, da zelo hudo prekoračevanje zakonskih rokov za odločanje na nekaterih področjih postaja že “normalno” in se pri posameznih odgovornih izgublja zavest, da je sploh kaj narobe. Na teh področjih bi bila potrebna budnica, kakršno v zadnjem času očitno doživlja slovensko sodstvo.

V takih razmerah je še teže razumljiv pojav, ki smo ga opazili v tolikih oblikah in primerih, da gotovo ne gre za naključje in je prav, da ga na kratko omenimo. Mislimo na ravnanje, ki povzroča podaljševanje postopkov, je pa v najboljšem primeru nepotrebno, v najslabšem pa v direktnem nasprotju s predpisi. Kot táko zmanjšuje učinkovitost upravnega dela in pomeni hudo kršitev splošnega načela o ekonomičnosti upravnega postopka. Primere na tem mestu samo naštejemo; o nekaterih obširneje pišemo v nadaljevanju ali v četrtem poglavju.

1. Organ, ki vodi postopek, kljub poteku rokov čaka na izjavo zavezanca (denacionalizacija) ali na dopolnitev vloge (lokacija), namesto da bi po preteku (prvega) roka odločil o stvari na podlagi dokazil, s katerimi razpolaga; zdi se, kot da ta postopek vodijo stranke in ne organ.

2. Organi prve stopnje večkrat pošiljajo drugostopenjskemu organu očitno utemeljene pritožbe, čeprav bi jih lahko rešili sami, kar bi bistveno skrajšalo postopek.

3. Kljub jasni zakonski ureditvi pri določanju odškodnine po 73. členu zakona o denacionalizaciji (ZDen) se v primeru, ko pri upravnem organu ni dosežen sporazum o odškodnini, izdajajo sklepi o zavrženju vloge in odpira poseben pritožbeni postopek, namesto da bi bila zadeva brez drugih posebnih formalnosti odstopljena pristojnemu sodišču.

4. Napaka v odločbi se ne popravlja s sklepom, temveč (z zamudo) z novo odločbo, spet z odpiranjem novega pritožbenega postopka.

5. Težave z izvedenskimi mnenji pri denacionalizaciji in drugod so znane, vendar je težko razumeti, da preverjanje izvedenskega mnenja s pridobitvijo drugega podaljša postopek za celo leto.

6. Potem ko na podlagi inšpekcijske odločbe investitor po daljšem času odstrani črno gradnjo, izda inšpektor sklep, da se upravna izvršba ustavi, odločba o odstranitvi črne gradnje in vnaprej opravljena izvršilna dejanja (ki jih sploh ni bilo) pa odpravijo; s tem sklepom se odpre nova možnost pritoževanja, ki jo investitor iz nerazumljivih razlogov celo izkoristi.

Zunaj ožjih okvirov upravnega postopka bi radi poudarili še dve opažanji. Veliko pobudnikov se pritožuje nad neustreznim odnosom posameznih upravnih uslužbencev do strank. Tudi izvajanje prepisov o pisarniškem poslovanju očitno ni vselej dosledno, saj smo obravnavali kar nekaj primerov, v katerih so bili upravni spisi založeni ali celo izgubljeni.

2.5.1. Državljanstvo in tujci

Področji državljanstva in tujcev predstavljamo skupaj, ker gre v pretežni meri za problematiko iste skupine ljudi, ki smo jo podrobno predstavili v obeh prejšnjih letnih poročilih. V dopisu predsedniku vlade z dne 16. oktobra 1997 smo posamezne probleme s tega področja strnjeno opisali takole.

  • Dolgotrajnost postopkov za sprejem v državljanstvo
    Imamo zagotovila MNZ, da se organizirajo za pospešeno odpravljanje zaostankov, sicer pa se še vedno rešujejo vloge iz leta 1993 in niti vsi postopki po 40. členu zakona o državljanstvu Republike Slovenije (ZDRS) še niso končani. (Opomba: o pozneje zaznanih premikih pišemo drugod.) 
     
  • Ugotavljanje pogojev oziroma zadržkov v postopkih za sprejem v državljanstvo
    Če bi se po proučitvi uredbe o merilih za ugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva RS z naturalizacijo vlada iz kakršnihkoli razlogov ne odločila za njeno novelacijo, bi vsekakor morali spremeniti način izvajanja, zlasti glede ugotavljanja nevarnosti za varnost in obrambo države, ki bi moralo biti konkretno, usmerjeno na dejanske okoliščine v času odločanja in podprto z dokazili, ki bi vzdržala sodno kontrolo. 
     
  • Dovoljenje za prebivanje “zatečenih” tujcev
    Ugotavljamo načelno večjo pripravljenost MNZ, da se uredi položaj “zatečenih” tujcev. Upamo, da za čas, dokler ne bodo ustrezno spremenjeni in dopolnjeni predpisi o tujcih, to pomeni manj togo obravnavanje prošenj za izdajo dovoljenj za stalno in še zlasti za začasno prebivanje. Ker tudi po stališču Vrhovnega sodišča ni podlage za analogno uporabo v prejšnji točki omenjene uredbe pri odločanju o prebivanju tujcev, bi kazalo preveriti možnosti, da se z aktom vlade razčlenijo zakonski pogoji za pridobitev dovoljenja za prebivanje, še posebej glede zagotovljenih sredstev za preživljanje. 
     
  • Vstop v državo
    V nekaj primerih, ki jih obravnavamo pri varuhu človekovih pravic, je MNZ letos omogočilo vstop v državo osebam, katerim doslej ta ni bil dovoljen. Vse dogajanje v zvezi s temi primeri potrjuje naš predlog, da se ponovno preveri seznam oseb, ki jim je iz obrambnih in varnostnih razlogov prepovedan vstop v državo, in se omeji na tiste, pri katerih je res nujen, katerih nevarnost je zanesljivo ugotovljena in take stopnje, da odtehta morebitne osebne, gospodarske in druge vezi, ki posameznika vežejo na Slovenijo, in posledice, ki jih ima prepoved vstopa zanj in za njegovo družino.

Iz povedanega je razvidno, da večina naših ugotovitev, stališč in predlogov iz prejšnjih poročil ostaja še naprej aktualna. Da se ne bi ponavljali, se bomo v nadaljevanju omejili na kratek zapis ugotovljenih premikov ter nekaterih problemov, ki so nastali ali se pokazali na novo.

Postopki za sprejem v državljanstvo

Prav glede trajanja postopkov za sprejem v državljanstvo je opaziti razveseljive premike. V času pisanja tega poročila je položaj že precej drugačen, kot je bil oktobra 1997, ko smo pisali predsedniku vlade. MNZ se je dejansko organiziralo za pospešeno reševanje zaostankov, medtem ko se nove vloge za državljanstvo od marca 1997 rešujejo sproti. Trenutno je po podatkih ministrstva samo še nekaj sto vlog, glede katerih se postopek še ni začel. Na drugi strani pa je res, da niti vsi postopki po 40. členu ZDRS še niso zaključeni, da je precej tudi drugih zelo starih zadev in da večkrat v primeru, ko je v upravnem sporu odločba ministrstva odpravljena, mine veliko časa do ponovne odločitve. Upati je, da bo večji del zaostankov dejansko odpravljen v letu 1998.

Glede ugotavljanja, ali so podani zadržki oziroma izpolnjeni pogoji za sprejem v državljanstvo, velja povedati, da smo s svojimi predlogi naleteli na ustrezno prožen odziv, zlasti glede neposredne uporabe konvencije o otrokovih pravicah. Tudi po stališču Vrhovnega sodišča za ugotovitev nevarnosti za obrambo države ni dovolj položaj, ki ga je imel posameznik v nekdanji JLA, temveč morajo biti v neoporečnem dokaznem postopku ugotovljeni ravnanje in okoliščine, ki dokazujejo njegovo nevarnost. V zvezi s pogojem zagotovljenih sredstev za preživljanje pa pogosto še vedno ni mogoče presekati začaranega kroga, o katerem smo že pisali in v kakršnem se posamezni prosilec ne bi znašel, če bi bila njegova prošnja za sprejem v državljanstvo rešena v zakonskem roku. Med dolgotrajnim postopkom pa je marsikateri prosilec izgubil zaposlitev ali stanovanje, otrok, ki bi dobil državljanstvo skupaj s starši, je postal polnoleten. V zadnjem primeru se uvede nov postopek, praviloma po 10. členu ZDRS. Tu pa skoraj vedno nastane problem izpolnjevanja pogojev, predvsem trajnega vira preživljanja, ne upošteva pa se, da je za posameznika nerešljiv položaj dejansko povzročila država oziroma njeni organi.

V letu 1997 so bile posebej opazne težave pri pridobivanju odpusta iz državljanstva BiH (okoli 15 pobud) in ZRJ (deset pobud). MNZ ne priznava odločb o odpustu, ki jih izdajajo organi Republike Srbske. Taki odločbi ne morejo priznati narave javne listine, ker je ni izdal organ, ki je pristojen za odločanje o odpustu iz državljanstva BiH. Kolikor vemo, pa prosilci niso vnaprej opozorjeni, da bo listina, katere pridobitev je povezana z velikimi stroški, brez vsake vrednosti. Še več, ena od nevladnih organizacij jih je obveščala, da je ministrstvo zagotovilo, da bodo sprejeli in upoštevali “izbris” (odpust), ki ga dobijo v občini rojstva, in da ni treba iskati “potrdila” iz Sarajeva. Po navedbah pobudnikov pa Srbom, ki so bili rojeni na območju Republike Srbske, dokumentov z območja rojstva niso priznavali niti organi BiH, brez tega pa seveda niso mogli dobiti veljavnega odpusta iz državljanstva. Na ministrstvu pričakujejo, da se bodo na podlagi dogovora med ministri v Bonnu začeli za celotno BiH izdajati enotni dokumenti na podlagi novih predpisov, ki bodo veljali in se izvajali na ozemlju vse države.

Tudi z odpustom iz državljanstva ZRJ so včasih nepremostljive težave. Novi zakon o jugoslovanskem državljanstvu je začel veljati 1. januarja 1997, vendar MNZ v Beogradu še ne odloča o zahtevkih za sprejem, kot tudi ne o zahtevkih za odpust iz jugoslovanskega državljanstva. Naši pobudniki se sprašujejo, ali ne gre za položaj iz drugega odstavka 10. člena ZDRS in bi bilo treba šteti, da je pogoj glede odpusta izpolnjen, saj njihova država ne daje odpusta. Čeprav je zelo dvomljivo, ali je z omenjeno določbo zajet tudi primer, ko država začasno dejansko ne daje odpusta, pravno je pa to ves čas mogoče, tako stanje prav gotovo ne bi smelo trajati v nedogled. Pri tem se nazorno kaže, kako usodne posledice za posameznike ima dejstvo, da niso sklenjeni meddržavni sporazumi o državljanstvu z drugimi državami na ozemlju nekdanje Jugoslavije. - Po obvestilih ministrstva se zadeve zadnji čas premikajo in v nekaterih, resda posebnih primerih, je bil odpust iz državljanstva ZRJ že izdan. - Ministrstvo po našem mnenju ustrezno upošteva opisane težave pri pridobivanju odpusta iz državljanstva BiH in državljanstva ZRJ tako, da prožno in življenjsko odloča ob preteku roka iz zagotovila o (bodočem) sprejemu v državljanstvo RS.

Državljanstvo za osebe, ki so kot mladoletniki prišli v Slovenijo

Na varuha človekovih pravic sta se obrnila pobudnica in Center za socialno delo Maribor in nas zaprosila za pomoč oziroma za posredovanje pri urejanju statusa in pridobivanju državljanstva. Tudi sicer smo se srečali že z več podobnimi primeri otrok, ki so v zgodnji mladosti prišli v Slovenijo in je bilo tukaj zanje urejeno rejništvo. Ti otroci imajo velikokrat dejanske zveze le s Slovenijo in bodo najverjetneje ostali tukaj. Takšen je nedvomno tudi primer pobudnice, ki ima zaradi nepopolnih evidenc in sploh razmer v ZRJ - je albanske narodnosti - težave ob pridobivanju dokumentov države, katere državljanka je. Poleg tega se ob morebitnem urejanju statusa ali prošnji za sprejem v slovensko državljanstvo zastavlja vprašanje izpolnjevanja pogojev. Teh formalno ne izpolnjuje in ni videti nobenih možnosti, da bi jih v celoti izpolnjevala kdaj v prihodnosti. Kljub temu po našem prepričanju položaj takšnih oseb ne more ostati trajno neurejen. Če veljavni predpisi ne dajejo podlage niti za minimalno ali začasno ureditev njihovega statusa, bi verjetno kazalo pridobiti tako podlago s sprejetjem ustrezne zakonodaje - morebiti ob pripravi novega zakona o tujcih. Osebam, ki jih je Slovenija pred leti sprejela in jim ponudila dom in zatočišče ter se sedaj dejansko nimajo kam vrniti, je nekako treba zagotoviti možnosti za človeka vredno življenje.

Na MNZ smo se obrnili z vprašanjem, kakšne možnosti vidijo za ureditev položaja pobudnice in drugih oseb, ki so v enakem ali podobnem položaju.

Ministrstvo je v odgovoru pojasnilo, da je bila do sprejetja novele ZDRS marca 1994 naturalizacija mladoletnih otrok mogoča le, če je vsaj eden od staršev pridobil slovensko državljanstvo. Od sprejetja citirane novele je mogoča naturalizacija mladoletnih otrok tudi v primerih, če so brez staršev ali je staršem odvzeta roditeljska pravica ali poslovna sposobnost, otrok pa je postavljen pod skrbništvo v Sloveniji in od rojstva tukaj tudi živi.

Pri obravnavanju vlog mladoletnih oseb, zlasti v primerih, ko notranja zakonodaja določenega dejanskega položaja ne rešuje, je mogoča tudi neposredna uporaba konvencije OZN o pravicah otroka. Dejanskega položaja v opisanem primeru ni mogoče rešiti z uporabo nobene izmed norm, ki urejajo pridobitev državljanstva Republike Slovenije z redno naturalizacijo, pač pa z uporabo določbe 13. člena, ki ureja izredno naturalizacijo.

Čeprav institut izredne naturalizacije ni namenjen reševanju socialnih problemov in čeprav ima v teh postopkih državni interes prednost pred interesom posameznika, je v konkretnem primeru mogoče utemeljiti državni interes iz nacionalnih razlogov, zlasti upoštevajoč dejstvo, da gre za osebo, ki je popolno integrirana v okolje, v katerem živi tako rekoč od rojstva, in na reševanje svojega statusa do polnoletnosti sama ni imela nikakršnega vpliva.

Ministrstvo nas je obvestilo, da je vloga prosilke pripravljena za obravnavo v vladi, ki mora v postopku izredne naturalizacije podati mnenje o obstoju državnega interesa za sprejem prosilke v državljanstvo.

Preizkus znanja slovenskega jezika v postopku za sprejem v državljanstvo RS

Na varuha človekovih pravic se je obrnila pobudnica v zvezi s postopkom za sprejem v slovensko državljanstvo. V pobudi je navedla, da je izpolnila vse druge pogoje po ZDRS, neuspešna pa je bila pri preizkusu aktivnega znanja slovenskega jezika. Zaradi tega je bila njena prošnja za sprejem v slovensko državljanstvo zavrnjena. Zoper odločbo MNZ z dne 21. marca 1995 je sprožila upravni spor pri Vrhovnem sodišču, ki pa še ni rešen.

Preizkus aktivnega znanja slovenskega jezika je opravljala v Centru za slovenščino kot drugi tuji jezik pri Filozofski fakulteti v Ljubljani dne 26. novembra 1994 in pri ustnem delu preizkusa dosegla oceno zadovoljivo, pri pisnem pa le 27 odstotkov točk, morala pa bi jih 55 odstotkov. Dne 10. avgusta 1995 je pri Zavodu za izobraževanje in kulturo v Črnomlju ponovno opravljala preizkus, vendar je bila ocena spet negativna. To se ji zdi krivično. Zelo se je trudila, da bi se naučila slovenščine, in misli, da jo kar dobro govori (o tem smo se lahko v telefonskem pogovoru tudi sami prepričali). Zahteve pri pisnem delu preizkusa pa presegajo njene sposobnosti. Misli, da ne bi smela biti kaznovana, ker ni dovolj pismena. Še posebej jo moti, da so nekatere kandidatke, ki so celo mlajše od nje, dobile potrdilo o znanju slovenščine (in tudi državljanstvo) ne, da bi jim bilo treba delati pisni del preizkusa. Pri izdajanju potrdil so prav tako razlike: nekateri lahko v primeru neuspeha preizkus večkrat ponavljajo, njej pa je bilo takoj izdano negativno potrdilo. - Tudi nekateri drugi prosilci za sprejem v slovensko državljanstvo so v pobudah varuhu človekovih pravic izrazili prepričanje, da je preizkus aktivnega znanja slovenskega jezika prezahteven.

Pobudnici smo pojasnili, da po zakonu varuh praviloma ne obravnava zadev, o katerih tečejo sodni ali drugi pravni postopki. Ker je zoper odločbo MNZ sprožila upravni spor, bi to določbo lahko uporabili tudi v njenem primeru. Zaradi načelnih vprašanj, povezanih z opravljanjem preizkusa znanja slovenskega jezika, pa smo zadevo vseeno obravnavali. Pojasnili smo ji tudi, da je bila z zakonom o spremembah in dopolnitvah ZDRS, ki je bil sprejet (Ur. list RS, štev. 13/94), povečana zahtevana stopnja znanja slovenskega jezika. Po teh spremembah ne zadostuje več le pogovorno znanje, temveč je zahtevano aktivno znanje, ki ga mora prosilec dokazati v posebnem preizkusu ustno in pisno. Popolnoma jasno je, da nihče, niti varuh človekovih pravic, ne more vplivati na spregled tega zakonskega pogoja. Ob tem smo povedali, da so nam na Zavodu za izobraževanje in kulturo Črnomelj zagotovili, da od uveljavitve navedenih sprememb in dopolnitev zakona kandidati pri njih opravljajo tudi pisni del preizkusa. Res pa se opravlja samo ustni del, če komisija ugotovi, da je kandidat nepismen. Pri kandidatkah, ki jima po zatrjevanju pobudnice ni bilo treba opravljati pisnega dela preizkusa, je šlo mogoče za tak primer, ali pa se je glede na čas vodenja postopka ugotavljalo obvladovanje slovenskega jezika v skladu s prej veljavno zakonsko ureditvijo. Dvomljivo je, da se spremembe zakona, ki poostrujejo merila za sprejem v državljanstvo, upoštevajo tudi pri prosilcih, ki so zaprosili za sprejem pred uveljavitvijo takih sprememb. Vendar pa se je ustavno sodišče postavilo na stališče, da pri tem ne gre za uporabo zakona z veljavnostjo za nazaj, češ da po zakonu prosilec postane državljan s tem, ko mu je vročena pozitivna odločba, kar pomeni, da se morajo uporabiti predpisi, ki veljajo v času odločanja, in ne tisti, ki so morebiti veljali ob vložitvi prošnje.

Vprašanje v zvezi z opravljanjem preizkusa smo nato razčiščevali s Centrom za slovenščino kot drugi jezik na Filozofski fakulteti Univerze v Ljubljani, ki je po sklepu vlade določen kot strokovna komisija za opravljanje preizkusa znanja slovenskega jezika. Center je v svojem odgovoru na naša vprašanja poudaril, da pri preverjanju aktivnega znanja slovenščine veljajo povsod v Sloveniji enaka merila (gre za enotna testna gradiva).

V Centru izdajajo tri vrste dokumentov, ki se nanašajo na opravljanje izpitov:

1. Spričevalo o opravljenem izpitu prejmejo kandidati, ki so bili na izpitu ocenjeni, da govorijo najmanj zadovoljivo, in so pri pisnem delu izpita dosegli vsaj 55 odstotkov vseh možnih točk.

2. Poročilo o izpitu prejmejo kandidati, ki na izpitu niso bili uspešni. Dosegli so manj kot 55 odstotkov vseh točk in so bili pred tričlansko komisijo ocenjeni, da govorijo slabše kot dobro. Merila za ocenjevanje kandidatov so zapisana v poslovniku Izpitnega centra, ki ga je oblikoval in sprejel svet Izpitnega centra leta 1995.

3. Potrdilo je dokument, ki se izda samo za pridobitev slovenskega državljanstva in ima predpisano sporočilo: “Kandidat N. N. izpolnjuje zahteve 5. točke prvega odstavka 10. člena zakona o državljanstvu.”

Tudi za kandidate, ki pri večkratnem opravljanju izpita (trikrat ali več kot trikrat) ne dosežejo pozitivnega rezultata, niti ne govorijo dobro ali bolje kot dobro, je poskrbljeno. Izkazano mora biti bistveno napredovanje v znanju slovenščine od zadnjega opravljanja izpita naprej. Za oceno “bistvenega napredovanja” jamči izpitna komisija, pred katero kandidat ponavlja izpit.

Pobudnici smo nato pojasnili možnost v okviru meril, ki jih je določil Izpitni center. Poudarili smo, da so ta merila prožna, saj omogočajo, da tudi kandidat, ki kljub večkratnim poskusom ne opravi uspešno pisnega dela izpita, dobi potrdilo, da obvlada slovenščino v taki meri, da izpolnjuje pogoj ZDRS. Glede na to se bo pobudnica morala sama odločiti, ali bo vztrajala pri upravnem sporu. Druga možnost je namreč, da bi potem, ko bi si po morebitnem ponovnem opravljanju preizkusa znanja pridobila potrdilo, umaknila tožbo pri Vrhovnem sodišču in ponovno zaprosila za sprejem v slovensko državljanstvo.

Položaj po odpravi negativne odločbe na podlagi 40. člena ZDRS

Že v prvem letnem poročilu smo obravnavali primere, ko posamezni državni organi niso upoštevali, da se po tem, ko Vrhovno sodišče v upravnem sporu odpravi negativno odločbo na podlagi 40. člena ZDRS, vzpostavi stanje, kakršno je bilo pred izdajo take odločbe. To pa je stanje, ko je posameznik vložil prošnjo po omenjenem členu, o njej pa še ni odločeno. Taki državljani drugih republik nekdanje SFRJ pa imajo po 13. členu ustavnega zakona za izvedbo temeljne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije enakopraven status z državljani Republike Slovenije (razen glede možnosti nakupa nepremičnine). Kljub temu pa so imeli posamezniki težave z zaposlitvijo, prijavo v zdravstveno in pokojninsko-invalidsko zavarovanje ter pri (ponovnem) vstopu v državo.

S takimi težavami so se nekateri pobudniki obrnili na nas tudi v letu 1997. Med drugim smo obravnavali primer posameznika, ki se po kratkotrajnem odhodu iz Slovenije kljub opisanemu statusu skoraj ne bi mogel vrniti v državo. MNZ je njegovemu pooblaščencu pojasnilo, da so zanj v 60 dneh po prejemu negativne odločbe na podlagi 40. člena ZDRS začele veljati določbe zakona o tujcih (ZTuj). Zato mu je tega dne prenehala veljati prijava stalnega prebivališča po zakonu o evidenci nastanitve občanov in o registru prebivalstva in je bil kot tujec prenešen v evidenco tujcev. Izbris tujcev iz registra stalnega prebivalstva po svoji naravi ni upravni akt, temveč akt poslovanja upravnega organa, ki ga je ta dolžan opraviti po uradni dolžnosti. Ko je Vrhovno sodišče odpravilo negativno odločbo o državljanstvu, je bilo treba ponovno vzpostaviti prvotno dejansko stanje v skladu s prvim odstavkom 81. člena ZTuj. Ker pa Vrhovno sodišče vroča sodbe neposredno strankam oziroma njihovih pooblaščencem, pristojni organ upravne enote ni bil seznanjen z odpravo odločbe; s tem ga je seznanila šele stranka. Prvotno dejansko stanje glede stalnega prebivališča je bilo takoj nato ponovno vzpostavljeno, kar je razvidno tudi iz podatkov uradnih evidenc. Ministrstvo je menilo, da ne gre za nezakonito ravnanje državnih uslužbencev, temveč za problem delovanja celotnega upravnega in sodnega sistema. Stranka bi se neljubim dogodkom lahko izognila, če bi sama ali njen pooblaščenec takoj po prejemu sodbe Vrhovnega sodišča o tem obvestila pristojni organ upravne enote.

Po našem mnenju gre v tem in podobnih primerih za nedopustno dvojnost ravnanja državnih organov. Na eni strani se po uradni dolžnosti in celo v zelo spornem postopku pohiti z odvzemom pravic posameznika oziroma s poočitenjem njihove izgube, na drugi pa ponovna pridobitev pravic posameznika organov očitno ne zanima. Čeprav gredo postopki po 40. členu ZDRS h koncu in torej takih primerov ne bo več veliko, se nam zdi opisano ravnanje kar preveč značilno za odnos med državo in posameznikom.

V stikih z MNZ smo dobili zagotovilo, da bodo odslej prvostopenjski upravni organi obveščeni o sodbi Vrhovnega sodišča in bo spremenjeno dejansko stanje evidentirano po uradni dolžnosti.

Urejanje položaja “zatečenih” tujcev

Izraz “zatečeni” tujci smo pojasnili že v obeh prejšnjih letnih poročilih. V večini primerov gre za de facto stalne prebivalce Slovenije, v številnih primerih iz družin, v katerih samo en član ni slovenski državljan, kar bi bilo treba pri urejanju njihovega položaja upoštevati v večji meri kot doslej. V letu 1997 smo sicer v tem pogledu zaznali pomembne pozitivne premike. Predvsem gre za načelno pripravljenost, da se ti problemi rešijo v celoti - bodisi z novim ZTuj bodisi s posebno akcijo, v kateri bi evidentirali vse take posameznike in prehodno uredili njihov status. Ker je do sprejetja novega ZTuj več kot verjetno še zelo daleč, bi nikakor ne kazalo prehitro opustiti misli na drugo možnost. Pri tem se nam zdi umestno opozoriti, da postajajo mednarodni organi in organizacije čedalje bolj pozorni na neurejenost tega področja v naši državi.

Premiki so tudi pri vodenju konkretnih postopkov za izdajo dovoljenja za stalno in še posebej za začasno prebivanje. Ugotovili smo precej primerov bolj življenjskega reševanja tovrstnih prošenj, ne da bi pri tem šlo za kakršnokoli odločanje mimo veljavnih predpisov. Praksa prvostopenjskih upravnih organov pa v tem pogledu še vedno ni enotna.

Tudi za urejanje statusa tujcev je pomembno stališče Vrhovnega sodišča, da je pri ugotavljanju razlogov za odklonitev izdaje dovoljenja za prebivanje treba ugotoviti in oceniti konkretne okoliščine in konkretna dejanja prosilca, ki bi kazala na njegovo nevarnost za obrambo države, pri tem pa dejansko stanje v celoti ugotoviti po pravilih zakona o splošnem upravnem postopku. Glede uredbe o merilih za ugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije z naturalizacijo zastopa Vrhovno sodišče enako stališče, kot smo ga opisali in utemeljili v poročilu o delu varuha človekovih pravic v letu 1996, da namreč v postopku za urejanje statusa tujcev ni na mestu analogna uporaba te uredbe, ki je bila izdana na drugi zakonski podlagi (in za drug namen). Vrhovno sodišče je tudi razsodilo, da je izdaja dovoljenja za začasno prebivanje mogoča tudi pri tujcu, ki nima potnega lista svoje države.

Še naprej pa ostajajo nerešena druga vprašanja (ki smo jih obravnavali zlasti v lanskem poročilu), sporna stališča in dvomljiva ravnanja. Ustavno sodišče še ni odločilo o ustavni pritožbi v zvezi z vprašanjem, ali je bil postopek izbrisa “zatečenih” tujcev iz registra stalnega prebivalstva izveden tako, da so bile pri tem kršene človekove pravice oziroma temeljne svoboščine. Vrhovno sodišče se je v sodbi št. U 680/95-8 z dne 6/2-1997 sicer postavilo na stališče, da se je položaj tujcev, pri katerih so nastopile okoliščine iz drugega odstavka 81. člena ZTuj, spremenil ex lege, torej brez izdaje posamičnega upravnega akta. Toda hkrati je sodišče poudarilo, da je bil tožnik izbrisan iz registra stalnega prebivalstva, ne da bi kakorkoli mogel oporekati dejstvom, na podlagi katerih je po navedbah tožene stranke prišlo do izbrisa. Zato bi bil po presoji sodišča upravni organ dolžan dejstva, od katerih je bil odvisen izbris iz registra na podlagi 81. člena ZTuj, če so sporna, ugotavljati po pravilih dokaznega postopka, vključno z upoštevanjem tožnikove pravice do udeležbe v postopku (143. člen ZUP). - Sporno je stališče, da tujec ne more prijaviti začasnega prebivališča na podlagi potrdila o vloženi prošnji za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje, čeprav to potrdilo po tretjem odstavku 13. člena ZTuj velja kot dovoljenje za začasno prebivanje, dokler ni izdana dokončna odločba. - V več primerih se vsiljuje vtis, da je upravni organ - tudi s kršitvijo zakonskih rokov za odločanje - ustvaril razmere, da je bilo mogoče izdati negativno odločbo.

Že spredaj smo zapisali, da je bil v letu 1997 omogočen vstop v državo nekaterim osebam, katerim doslej ni bil dovoljen. Naš predlog, da se ponovno preveri seznam oseb, ki jim je iz obrambnih ali varnostnih razlogov vstop prepovedan, je bil upoštevan. Po razpoložljivih informacijah je bil seznam pregledan in skrčen. Še vedno pa se nismo mogli prepričati, da je pri vseh preostalih osebah na seznamu utemeljitev zadržkov, ki so podlaga za prepoved vstopa, dovolj tehtna, konkretna in dokazljiva, da bi vzdržala sodno ali celo ustavnosodno presojo. Tako nismo povsem prepričani, da je bilo izpolnjeno zagotovilo, dano komisiji za človekove pravice pri Združenih narodih v Ženevi v letu 1996, da bo po ponovni proučitvi vseh primerov prepoved vstopa uveljavljena samo v primerih, ki jih določa 10. člen ZTuj (če gre za izgon ali odstranitev iz države kot posledico kazenskega oziroma upravnega ukrepa; če gre za evidentiranega mednarodnega prestopnika; če gre za osebo, ki prihaja v državo z namenom izvajanja terorističnih in drugih nasilnih dejanj itd.). Temeljnega načela o združevanju družine in varstvu zakonske zveze torej ne bi upoštevali le v tistih primerih, v katerih bi bilo nesporno ugotovljeno, da pomeni vstop in bivanje tujca v državi očitno in ugotovljivo nevarnost za obrambo in varnost države.

Izdaja dovoljenja za stalno prebivanje

Na varuha človekovih pravic se je obrnila pobudnica zaradi težav, ki jih ima njena družina v postopku za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje. V Sloveniji prebivajo že od leta 1986. Oba zakonca sta redno zaposlena. Mladoletna otroka sta bila rojena v Ljubljani in se tukaj redno šolata. Pobudnica je za dovoljenje za stalno prebivanje zaprosila 29. decembra 1995, mož in dva otroka pa 17. aprila 1996. Njihova zahteva je bila 10. septembra 1997 zavrnjena, saj naj ne bi izpolnjevali pogoja osemletnega neprekinjenega prebivanja v Sloveniji na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje (prvi odstavek 16. člena ZTuj). Zoper odločbo MNZ so se prizadeti 29. septembra 1997 pritožili na vlado.

Glede omenjenega primera smo vlado opozorili na nekaj okoliščin, ki bi lahko vplivale na drugačno odločitev v konkretnem primeru.

  • Pobudnica in njen mož sta 3. julija 1992 zaprosila za delovni vizum, kateri jima je bil izdan 15. februarja 1993. Od takrat sta imela delovni vizum neprekinjeno - s tem pa na podlagi četrtega odstavka 7. člena ZTuj tudi dovoljenje za začasno prebivanje. MNZ o vlogah prosilcev za dovoljenje za stalno prebivanje ni odločilo v zakonskem roku, temveč eno leto in pol oziroma dobro leto kasneje. Če bi bilo odločeno pravočasno, bi prosilci izpolnjevali pogoj glede dolžine neprekinjenega prebivanja na območju Republike Slovenije na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje in odločitev vsaj iz tega razloga ne bi mogla biti negativna.
  • Pretirano je šteti, da je pretrganje bivanja nastopilo, ker so določbe ZTuj zanje pričele veljati 26. februarja 1992, prizadeti pa so za delovni vizum zaprosili 3. julija 1992. Prevedba v status tujca je bila namreč izvedena v spornih okoliščinah, saj so bili tujci iz registra prebivalstva izbrisani brez posebnega postopka ali izdanega akta, pa tudi brez obveščanja prizadetih. Kolikor vemo, se zato pri urejanju prebivanja v prvih mesecih tudi ni vztrajalo pri kakršnemkoli roku, v katerem bi po 26. februarju 1997 morala biti vložena prošnja. Iz sklepa vlade z dne 3. septembra 1992 je razvidno, da je dal podlago, da se pri ugotavljanju pogojev za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje upošteva čas, ko za posameznika še niso veljale določbe ZTuj. Glede na neenoten in neurejen začetek urejanja njihovega novega statusa pa je to mogoče raztegniti tudi do vložitve prošnje za dovoljenje za prebivanje, še posebej če je bila vložena kratek čas po prevedbi posameznika v status tujca oziroma po času, ko je za prevedbo na kakršenkoli način izvedel.
  • Treba je upoštevati, da so bile prošnje za delovni vizum vložene julija 1992, o njih pa prav tako ni bilo odločeno v zakonskem roku in z veljavnostjo od tega datuma. Če upoštevamo, da so morali prizadeti že ob vložitvi prošnje imeti delovno dovoljenje, to pomeni, da so si svoj status po ZTuj začeli urejati celo prej.

Iz navedenega je izhajalo, da je obstajalo precej razlogov, zaradi katerih bi bilo mogoče šteti, da ni prišlo do pretrganja njihovega legalnega prebivanja v Sloveniji. Zato smo predlagali, naj navedene okoliščine vlada upošteva pri reševanju pritožbe.

Vlada je z odločbo z dne 22. decembra 1997 pritožbo zavrnila in potrdila odločbo ministrstva. V obrazložitvi je bilo navedeno, da je ministrstvo izpodbijano odločbo izdalo 10. septembra 1997, ko je že veljala novela ZTuj, objavljena v Ur. listu RS, št. 44/97 in uveljavljena 8. avgusta 1997. Po spremenjenem ZTuj je v prvem odstavku 16. člena določeno, da se lahko tujcu izda dovoljenje za stalno prebivanje, če najmanj osem let neprekinjeno prebiva na območju Republike Slovenije na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje in izpolnjuje pogoje iz drugega odstavka 13. člena tega zakona, ki upravičujejo njegovo stalno prebivanje na območju Republike Slovenije. Zakon o spremembah ZTuj pa v 2. členu tudi določa, da se prošnje za dovoljenje za stalno prebivanje, ki so bile vložene pred uveljavitvijo tega zakona, rešujejo po tem zakonu. Upravni organi so po načelu zakonitosti dolžni odločati po tistem zakonu, ki velja ob izdaji odločbe. Zato je zakonita odločba, ki jo je izdalo ministrstvo.

Drugostopenjski organ tudi ugotavlja, da je Ustavno sodišče Republike Slovenije 16. septembra 1997 izdalo sklep št. U-I-206/97, s katerim je začasno zadržalo izvajanje zakona o spremembah ZTuj (Uradni list RS, št. 44/97). Vendar pa ta sklep ne vpliva na odločitev MNZ v tej upravni stvari, ki je bila sprejeta že pred tem, 10. septembra 1997. Če bo Ustavno sodišče Republike Slovenije razveljavilo ali ugotovilo protiustavnost zakona o spremembah ZTuj ter bo ta odločitev tudi v korist pritožnikom, bodo imeli možnost, da v novem postopku zaprosijo za izdajo dovoljenj za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji.

Urad predsednika vlade je v dopisu, s katerim nam je poslal navedeno odločbo, poudaril, da bo večina oseb, ki so bile državljani drugih republik nekdanje SFRJ, pogoj osemletnega zakonitega prebivanja v Sloveniji izpolnila šele 26. februarja 2000.

To stališče je težko sprejemljivo, saj zanika zakonitost prebivanja teh ljudi v Sloveniji pred 26. februarjem 1992, za kar ni videti nobene podlage. Resnejše pravno vprašanje je v primerih, ko si posamezniki niso uredili dovoljenja za prebivanje že z navedenim datumom, temveč je nastopila krajša ali daljša prekinitev formalno urejenega prebivanja (ob sicer neprekinjenem dejanskem prebivanju) v državi. Toda če upoštevamo vse okoliščine (takratne razmere; dejstvo, da tujci niso bili obveščeni o svojem spremenjenem statusu; dejstvo, da se prošnje po 26. februarju 1992 nikakor niso štele za prepozno vložene (čeprav bi se ob najbolj togi interpretaciji določbe drugega odstavka 13. člena ZTuj morebiti mogle); da predlog evropske konvencije o državljanstvu v primeru sukcesije zavezuje državo naslednico, da osebam, ki so imele ob sukcesiji na njenem območju običajno (niti zakonito niti stalno) prebivališče, pred tem pa so imele državljanstvo države predhodnice, zagotovi, da lahko ostanejo na njenem ozemlju, pa tudi enakopraven status z državljani na področju ekonomskih in socialnih pravic, z izjemo zaposlitev v javnih službah; že omenjeni sklep vlade z dne 3. septembra 1992), je videti več razlogov za drugačno stališče.

Po sklepu vlade, o katerem ne vemo, da bi bil preklican, naj bi MNZ pri obravnavanju vlog za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujcev iz prvega odstavka 16. člena ZTuj upoštevalo, da je izpolnjen pogoj za stalno prebivanje na območju Republike Slovenije takrat, ko je imel tujec prijavljeno stalno prebivališče najmanj tri leta in tukaj dejansko živi, preden so zanj začele veljati določbe ZTuj. V sklepu, ki je bil sprejet pol leta po izteku roka iz 81. člena ZTuj, ni nobenih posebnih pogojev glede “prepoznih” vlog. Prepričani smo, da je bilo veliko dovoljenj za stalno prebivanje izdanih z upoštevanjem prebivanja v Sloveniji pred 26. februarjem 1992, tudi če je bila prošnja vložena po tem datumu, saj sicer v takem primeru “zatečeni” tujec ne bi mogel dobiti dovoljenja za stalno prebivanje pred 26. februarjem 1995. Tedanja praksa se nam ne zdi napačna, toda sedanje stališče urada predsednika vlade je povsem drugačno. Po našem mnenju podaljšanje zahtevanega prebivanja od treh na osem let prav nič ne vpliva na možnost take ali drugačne opredelitve.

Priznati pa je treba, da ni videti dobrega odgovora na vprašanje, do kdaj bi se lahko štelo, da je vloga za stalno prebivanje pravočasna. Če zanemarimo vprašanje ustavnosti in zakonitosti prenehanja dotedanjega stalnega prebivališča, potem je težko zagovarjati tezo, da tudi pri “zatečenem” tujcu, ki dejansko sicer neprekinjeno živi v Sloveniji, a ves čas ni naredil ničesar za formalno ureditev svojega prebivanja, zdaj pa je zaprosil za dovoljenje za stalno prebivanje, ne bi šlo za prekinitev zakonitega prebivanja. Odgovore na to in druga vprašanja bi morala dati ureditev, ki je ni, na kar ves čas opozarjamo: posebna ureditev položaja “zatečenih” tujcev.

Vstop v državo in prisilna odstranitev tujca

Na varuha človekovih pravic se je obrnila pobudnica v zvezi z vstopom njenega moža v Slovenijo in njegovo prisilno odstranitvijo iz države. Sama in oba sinova so slovenski državljani. Mož je stalno živel v Sloveniji od leta 1964. Zapustil jo je oktobra 1991 kot oficir nekdanje JLA. Iz pobudničinih navedb in razpoložljivih listin je bilo razvidno, da je mož (v nadaljevanju: tujec) 13. januarja 1997 pri Generalnem konzulatu RS v Trstu dobil vstopno-izstopni vizum, veljaven od 13. januarja 1997 do 13. februarja 1997. Na tej podlagi je istega dne popoldne prek mejnega prehoda Škofije vstopil v Slovenijo z avtomobilom, ki ga je vozil njegov sin, v njem pa sta bili še žena in vnukinja. Pri vstopu ni bilo nobenih težav. Carinik je vprašal, ali imajo kaj prijaviti, policist pa njihovih dokumentov ni pregledal in tudi ni odtisnil pečata mejnega prehoda v tujčev potni list.

Ta se je naslednji dan, to je 14. januarja 1997, šel prijavit na policijsko postajo. Tam pa so napisali predlog za uvedbo postopka o prekršku po 3. točki 79. člena ZTuj in tujca odvedli k sodniku za prekrške. Sodnik ga je zaslišal in mu nato vrnil potni list. Dva policista sta ga odvedla v avto, mu vzela potni list in ga odpeljala na mejni prehod Škofije. Tam so mu v potni list odtisnili pečat mejnega prehoda in prek njega še pečat o uničenju. Napotili so ga v Italijo, kamor je lahko vstopil, ker je imel italijanski vizum, veljaven do 22. marca 1997.

Postopek pri sodniku za prekrške se je nadaljeval tako, da je sodnik zahteval od policijske postaje dopolnitev predloga za uvedbo postopka o prekršku z dokazilom, da gre res za prekršek po navedeni določbi ZTuj, torej z dokazilom, da je bil tujcu izrečen varnostni ukrep izgona, varstveni ukrep odstranitve tujca iz države ali izdana odločba pristojnega organa o odpovedi prebivanja. Na to je policijska postaja sporočila, da je ministrstvo za obrambo "izdalo razpis v obliki depeše, v katerem je navedeno, da je zoper obdolženega odrejen ukrep: zavrnitev vstopa v Republiko Slovenijo v obdobju od 27. decembra 1994 do 1. januarja 1998". Z odločbo z dne 29. januarja 1997 je sodnik za prekrške postopek ustavil, češ da vstop tujca v državo ni bil prekršek. V obrazložitvi je navedel, da očitani prekršek stori, kdor pride v državo v času, za katerega mu je izrečen varnostni ukrep izgona iz države, varstveni ukrep odstranitve tujca iz države ali mu je bilo z odločbo pristojnega organa odpovedano prebivanje (10. člen v zvezi s 27. členom ZTuj). Po določbi 10. člena se tujcu ne dovoli vstop oziroma ne izda vizum ali dovoljenje za vstop iz navedenih razlogov. Že dejstvo, da je bil obdolženemu na generalnem konzulatu RS v Trstu izdan vizum, daje slutiti, da takšnih zadržkov za vstop ni. Obdolženemu ni bila izdana odločba pristojnega organa o odpovedi prebivanja, zato ni podan dejanski stan očitanega prekrška. Ministrstvo za obrambo ni pristojno za izdajo odločbe o odpovedi prebivanja. Taka odločba bi tudi morala biti označena v potnem listu, v njem pa te označbe ni.

Opisani potek dogodkov je dajal dovolj podlage za mnenje, ki smo ga sporočili MNZ na podlagi 25. člena ZVarCP, da v tem primeru ravnanje organov za notranje zadeve ni bilo v skladu s predpisi. Tujec je prišel na območje Republike Slovenije z veljavnim potnim listom in bi po prvem odstavku 13. člena ZTuj smel prebivati v njej toliko časa, kolikor mu je dovoljeval izdani vizum. Podlaga za njegovo neprostovoljno zapustitev ozemlja Republike Slovenije pred tem časom bi bila podana samo, če bi bil izrečen kateri od navedenih ukrepov (izgon iz države, odstranitev tujca, odpoved prebivanja). To pa se očitno ni zgodilo, zato si ne znamo pojasniti, na čem temelji ravnanje policijske postaje v tem primeru. Ali naj bi odtiskovanje pečata mejnega prehoda Škofije 14. januarja 1997 in njegovo uničenje ustvarilo vtis, da gre za zavrnitev vstopa? Dejstvo je, da tujcu vstop v državo ni bil prepovedan ali zavrnjen in da je na ozemlje Slovenije prišel v skladu s 13. členom ZTuj.

Ministrstvo smo zaprosili, naj nam po proučitvi in raziskavi zadeve čimprej sporoči svoje stališče in morebitne ukrepe. Glede na odločbo sodnika za prekrške nas je tudi zanimalo, ali je ta čas kakšen zadržek za vstop tujca v Slovenijo in kakšna je pravna podlaga za to.

MNZ je v svojem odgovoru, ki ga je podpisal vodja Urada za pritožbe in notranjo zaščito, poudarilo, da je svoboda gibanja, vključno s pravico potovanja v drugo državo in izbiro prebivališča, ena temeljnih človekovih pravic. Izhaja iz mednarodnih pravnih aktov, navedena pa je tudi v 32. členu Ustave Republike Slovenije, ki v drugem oziroma tretjem odstavku predvideva njen suspenz v natančno določenih primerih in na podlagi zakona. Tej pravici stoji nasproti enako močna pravica države, da lahko tujcem na podlagi zakona omeji vstop v državo in čas bivanja v njej. Tako ZTuj v svojem 3. členu opredeljuje splošno pravico vstopa tujcev v državo, v 10. členu pa določa razloge, zaradi katerih se tujcu ne dovoli vstop v državo oziroma se mu ne izda vizuma ali dovoljenja za vstop.

Zakon o nadzoru državne meje pa v svojem 22. členu določa, da sme enota republiškega organa za notranje zadeve, pristojna za prehajanje čez državno mejo, na mejnem prehodu in območju, ki je določeno za opravljanje mejne kontrole, iz razlogov javnega reda in miru prepovedati ali zavrniti vstop tujca v državo. Uredba o merilih za izpolnjevanje določenih pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije z naturalizacijo, ki se analogno uporablja tudi za izvrševanje ZTuj, pa v 6. členu med drugimi določa, da je nevarnost za javni red podana, če je oseba s svojim delovanjem zavračala priznanje organov Republike Slovenije. Po 7. členu je varnost države ogrožena, če gre za utemeljen sum, da je oseba aktivni ali nekdanji poklicni pripadnik tujih oboroženih sil ali pripadnik paravojaških formacij. Po 8. členu uredbe pa je podana nevarnost za obrambo države tudi, če je oseba aktivno služila v oboroženih silah tujih držav.

Seznam nezaželenih oseb v Republiki Sloveniji, ki se jim iz obrambnih in varnostnih razlogov ne dovoli vstop v državo, se je precej skrčil, vendar je tujec na tem seznamu še vedno voden pod ukrepom “Z”. Zakaj in kako je dobil vstopni vizum na generalnem konzulatu v Trstu, MNZ ni moglo pojasniti, ker o tem še vedno niso imeli odgovora z MZZ. Slednjemu so poslali to vprašanje 13. marca 1997, vendar pisnega odgovora niso dobili. V tej zvezi so tudi poudarili, da so dolžni razpisati ukrepe predlagateljev (MO, SOVA) in o tem obvestiti MZZ, ki o zadevi obvešča konzulate in veleposlaništva po svetu.

Na podlagi navedenega je bilo MNZ prepričano, da so operativni delavci na terenu - policisti v tem primeru ravnali v skladu z razpisanim ukrepom, zabeleženim v računalniški evidenci. Predlog sodniku za prekrške so podali na podlagi 79. člena ZTuj, postopek odstranitve pa je bil opravljen na podlagi 11. člena istega zakona. Dejstvo, da tujec kritičnega dne na mejnem prehodu ni bil kontroliran, v tem primeru ni relevantno. ZTuj v 11. členu daje možnost, da se tudi v primerih, ko se tujcu izrečena prepoved vstopa v državo ugotovi šele v notranjosti, lahko izvede postopek razveljavitve vizuma. Ta člen namreč določa, da v primerih, ko nastanejo razlogi iz 10. člena ZTuj oziroma pristojni organ izve za te razloge po izdaji vizuma oziroma dovoljenja za vstop, vizum oziroma dovoljenje za vstop razveljavi. To konkretno pomeni, da bi morala vizum razveljaviti pristojna upravna enota na predlog policijske postaje.

Opisani odgovor ministrstva ni v ničemer spremenil našega mnenja, da ravnanje policije ni bilo v skladu s predpisi. Ne da bi se spuščali v obširnejšo argumentacijo, je treba povedati, da se po 11. členu ZTuj izdani vizum res lahko razveljavi, vendar samo, če po njegovi izdaji nastopijo razlogi iz 10. člena ali če pristojni organ izve zanje. Zelo dvomljiva pa je razlaga, da se postopek razveljavitve vizuma lahko izvede tudi tedaj, ko se izrečena prepoved vstopa v državo ugotovi šele v notranjosti. Gre namreč za položaj, ki ga ureja 23. člen ZTuj: tujec prebiva v Sloveniji na podlagi (lahko tudi pomotoma) izdanega vizuma. Če to terjajo razlogi javnega reda, varnosti ali obrambe države, se pri pristojni upravni enoti izvede postopek za odpoved prebivanja in izda ustrezna odločba. Zavedamo se, da del težav naših organov izvira iz ne povsem ustreznih predpisov. Toda že po elementarni logiki ni mogoče položaja, kot je obravnavani, reševati z razveljavitvijo vizuma, to je akta, ki določa, ali posameznik lahko vstopi v državo ali ne, potem ko je že vstopil, ko je bila torej pravica iz izdanega vizuma nepovratno udejanjena.

Celo če bi bila sprejemljiva razlaga, da se v tem primeru ravna po 11. členu v zvezi z 10. členom ZTuj, je treba poudariti, da so razlogi za zavrnitev izdaje vizuma (v našem primeru: za razveljavitev vizuma) v 10. členu našteti taksativno; delno so vsebinski, delno pa formalni. Pri slednjih mislimo na obstoj pisnih aktov o ukrepih (izgon iz države, odstranitev iz države, odpoved prebivanja), ki ne dovoljujejo vstopa v državo oziroma izdaje vizuma. Med njimi - in tudi sicer v 10. členu - pa ni predviden obstoj splošnega ukrepa prepovedi vstopa v državo.

In končno: po 11. členu izdani vizum razveljavi pristojni organ, kar pomeni, da mora ta organ zvedeti, da so nastopili ali že ob izdaji vizuma obstajali razlogi iz 10. člena. Ministrstvo sámo navaja, da bi vizum morala razveljaviti pristojna upravna enota, kar pa se ni zgodilo.

V pripisu lahko povemo, da je tujec na podlagi ponovno izdanega vizuma dne 4. avgusta 1997 prišel v Slovenijo. Pred iztekom veljavnosti vizuma je zaprosil za dovoljenje za začasno prebivanje. Njegovo prošnjo je upravna enota zavrnila, pritožba zoper prvostopenjsko odločbo pa še ni rešena.

Položaj začasnih beguncev, ki niso pridobili začasnega zatočišča

Vlada je 3. aprila 1997 obravnavavala predlog za podaljšanje začasnega zatočišča bosansko-hercegovskih državljanov v času do uveljavitve zakona o začasnem zatočišču (ZZZat). Sprejela je sklep, da se začasno zatočišče vsem podaljša do 31. julija 1997, po tem datumu pa ne bo več podaljšano zatočišče tistim bosansko-hercegovskim državljanom, ki prihajajo z območij, na katerih predstavlja večino prebivalcev narod, katerega pripadniki so (Muslimani, Hrvati in pripadniki drugih narodov oziroma narodnosti iz Federacije v BiH, Srbi iz Republike Srbske). ZZZat je bil istega dne sprejet v državnem zboru, objavljen pa teden dni kasneje (Ur. list RS, št. 20/97). V 30. členu je zakon pooblastil vlado, da z uredbo določi, kateri državljani Republike Bosne in Hercegovine, ki so bili zaradi razmer v BiH pred uveljavitvijo zakona evidentirani pri Rdečem križu Slovenije, lahko pridobijo začasno zatočišče, po kakšnem postopku in za koliko časa. Na tej podlagi je vlada izdala uredbo o pridobitvi začasnega zatočišča za državljane Republike Bosne in Hercegovine (Ur. list RS, št. 41/97), s katero je bila možnost za pridobitev začasnega zatočišča določena za tiste, ki jih ne zajema sklep vlade z dne 3. aprila 1997, in še za nekatere posebne primere, pri katerih je treba upoštevati humanitarne, varnostne ali druge upravičene razloge.

V času, ko je zakon že veljal, uredba pa še ni bila izdana (10. junija 1997), je urad za priseljevanje in begunce poslal obvestilo vsem beguncem, ki jim (po presoji urada) preneha začasno zatočišče. Ob sklicevanju na sklep vlade z dne 3. aprila 1997 jih je obvestil, da pri njih niso izpolnjeni pogoji za podaljšanje začasnega zatočišča. Opozoril jih je, naj si do 31. julija 1997 uredijo vse potrebno za vrnitev v domovino ali pri pristojnih organih zaprosijo za nadaljnje bivanje v Sloveniji po ZTuj, če izpolnjujejo zakonske pogoje. Poslal jim je obrazce za prijavo individualne ali organizirane vrnitve. Dotedanji začasni begunci, ki so prejeli to obvestilo, praviloma niso zaprosili za pridobitev začasnega zatočišča pri pristojni upravni enoti z območja kraja prebivanja, tudi če se iz kakršnihkoli razlogov niso odločili za vrnitev v domovino.

Nekatere nevladne organizacije so že ob sprejemanju zakona seznanile DZ s svojim pričakovanjem, da bo država uredila položaj beguncev tako, da bodo njihove pravice zavarovane ter da bo ta ureditev upoštevala ustavo in podpisane mednarodne konvencije. Po sprejetju zakona in uredbe so te organizacije ugotavljale, da nova ureditev ne omogoča individualne obravnave možnosti posameznika, da se vrne na svoj dom v BiH. Begunci naj ne bi bili obveščeni o razmerah, v katere se vračajo. Z nepopolnimi informacijami se ustvarjajo razmere, v katerih se begunci odločajo pod pritiskom, vračajo se na slepo, v neznane in nepreverjene razmere. Odločanje za vrnitev, ki temelji na obvestilu, da bo začasna zaščita odpravljena oziroma da ne bo mogoče pridobiti začasnega zatočišča, ni prostovoljno.

Vlada je na očitke odgovorila, da so bile podlage za ukrepe v zvezi z začasnimi begunci daytonski sporazum, stališča visokega komisariata Združenih narodov za begunce, priporočila mednarodnih organizacij in deklarirana politika BiH o čimprejšnji vrnitvi beguncev. Osebe, ki po uredbi ne morejo pridobiti začasnega zatočišča, so bile o tem obveščene prvič po podaljšanju veljavnosti kartona začasnega begunca konec aprila 1997, drugič pa z že omenjenim pismom z dne 10. junija 1997. Vračanje začasnih beguncev v Bosno in Hercegovino poteka prostovoljno. Dinamika in množičnost vračanja kažeta, da obstajajo primerne razmere za povratek, še posebej za tiste, ki so z 31. julijem 1997 izgubili začasno zatočišče, saj se vračajo na območja, kjer je njihov narod v večini. Finančna sredstva za vrnitev prispeva visoki komisariat Zduženih narodov za begunce, ki tudi izdaja posebno publikacijo o razmerah v posameznih krajih v BiH. Publikacijo vsak mesec ažurirajo in je vsem beguncem na voljo v njim razumljivem jeziku. - Prisilno vračanje beguncev brez sodelovanja Bosne in Hercegovine sploh ni mogoče. Vlada si prizadeva doseči z vlado BiH sporazum o skupnih ukrepih in aktivnostih za vrnitev beguncev. Dokler sporazum ne bo sklenjen, bodo začasni begunci, ki niso pridobili začasnega zatočišča po 31. juliju 1997 in se zaradi različnih vzrokov ne morejo vrniti v domovino, lahko še naprej nastanjeni v zbirnem centru za begunce v Hrastniku, kjer se organizira izpostava prehodnega doma za tujce (PDT), in to ob enakih pogojih (šolanje, zdravstvo) kot tisti z odobrenim začasnim zatočiščem. Poleg tega imajo možnost, da si uredijo bivanje v Sloveniji v skladu z ZTuj (dovoljenje za začasno prebivanje, dovoljenje za prebivanje iz humanitarnih razlogov, status klasičnega begunca) in možnost trajne razselitve v tretje varne države.

Amnesty International Slovenije je izražala dvome o varnosti razmer na območjih, kamor naj bi se begunci vrnili, o prostovoljnosti vračanja kot tudi o ustreznosti nekaterih ukrepov in postopkov po novi ureditvi. Ker njen poziv vladi, naj se beguncem podaljša začasna zaščita ali naj se vsaj obravnavajo individualno, ni bil uspešen, je na njeno pobudo 25. julija 1997 mednarodni sekretariat Amnesty International s sedežem v Londonu sprožil prvo nujno akcijo te organizacije v Sloveniji. Njeni člani iz številnih držav so s pozivi, naslovljenimi na predsednika republike in predsednika vlade, izražali zaskrbljenost nad položajem beguncev v Sloveniji. V vednost smo prejeli okoli 80 takih pozivov.

Urejanje problematike začasnih beguncev iz Bosne in Hercegovine smo ves čas pozorno spremljali. Na dopis vladi, naj nas seznani s stališči do pripomb nevladnih organizacij, z dokumentacijo, ki je bila podlaga za odločitev o prenehanju začasnega zatočišča za posamezne kategorije začasnih beguncev, ter z načinom reševanja te problematike v prihodnje, smo dobili odgovore, kot so opisani spredaj. Skušali smo razčistiti nekatera pravna in druga vprašanja, ki so povezana z urejanjem statusa beguncev, kot na primer:

  • ali ZZZat in uredba o pridobitvi začasnega zatočišča za državljane BiH veljata za vse dosedanje začasne begunce;
  • ali je torej prav, da je bil postopek po uredbi voden predvsem za tiste začasne begunce, ki so lahko pridobili začasno zatočišče, in samo izjemoma za tiste, ki pogojev iz uredbe niso izpolnjevali;
  • kakšna sta narava in učinek obvestil urada za priseljevanje in begunce z dne 10. junija 1997 (in tudi pozneje), da pri posamezniku niso izpolnjeni pogoji za podaljšanje začasnega zatočišča;
  • ali je glede na 14. člen v povezavi s 7. členom ZZZat mogoče uporabljati ZTuj za tiste begunce, ki niso dobili začasnega zatočišča in si tudi sicer niso uredili svojega prebivanja v Sloveniji;
  • kakšni bi morali biti akti o odreditvi bivanja v PDT oziroma akti o določitvi drugega kraja prebivanja.

Na podlagi podatkov o stanju, ki smo jih zbrali, in obiska v enoti PDT v Hrastniku smo prišli do ugotovitev in stališč, ki smo jih tudi javno predstavili. Ob tem, da nismo ugotovili primerov prisilnega izganjanja začasnih beguncev, ki niso pridobili začasnega zatočišča ali si kako drugače uredili prebivanja v Sloveniji, smo prišli do prepričanja, da dejanski položaj teh oseb ni v toliki meri spremenjen, da bi za zdaj mogli govoriti o posebnem poslabšanju. Poudarili pa smo, da je v formalnem pogledu položaj slabši, nedodelan oziroma neurejen. Zavzeli smo se, da se ta vidik uredi z izdajo ustreznih aktov za vse posameznike, ki so do 31. julija 1997 imeli status začasnega begunca, zdaj pa nimajo nobenega.

Sodelovali smo pri nekaterih dogovorih za ureditev te problematike. Na sestanku pri direktorju uprave za upravne notranje zadeve v MNZ dne 6. oktobra 1997 so bila okvirno predstavljena naša stališča do spredaj navedenih pravnih in drugih vprašanj. Dogovorjeno je bilo, da se ne glede na ne povsem ustrezne podlage izdajo za vse dosedanje začasne begunce, ki nimajo nobenega statusa (in tudi ne teče kakršenkoli postopek za njegovo ureditev), akti o namestitvi v PDT in morebiti še o določitvi drugega kraja prebivanja, pred tem pa se razčistita oblika in vsebina teh aktov.

MNZ smo kasneje zaprosili za obvestilo, kako poteka urejanje formalnega statusa dosedanjih začasnih beguncev, ki niso pridobili začasnega zatočišča. Zlasti so nas zanimali ugotovljeno število takšnih oseb, število in vrsta izdanih aktov ter predvidene nadaljnje aktivnosti z roki za izvršitev. Prejeli smo obširen odgovor, v katerem pa so bili samo podatki o postopkih za pridobitev začasnega zatočišča, ki so jih vodile pristojne upravne enote, ter o prošnjah za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje iz humanitranih razlogov, ki jih je reševalo MNZ. Glede vprašanja, ki nas je najbolj zanimalo, je odgovor vseboval samo splošno pojasnilo, da se za vse tiste državljane BiH, ki so imeli karton začasnega begunca do 31. julija 1997 in jim ni uspelo pridobiti začasnega zatočišča ali si urediti statusa tujca, uporablja tretja alinea prvega odstavka 7. člena ZZZat, saj med Republiko Slovenijo in Bosno in Hercegovino še niso bili sklenjeni sporazumi, ki bi omogočali njihovo odstranitev iz države.

Takšne osebe so zato nastanjene v PDT. Postopek za nastanitev teh oseb je enak kot za druge tujce. Tujec se v prehodni dom nastani na podlagi sklepa o nastanitvi, ki ga izdajajo policijske enote po predhodnem posvetu z upravo policije. Prav tako se lahko tujcu izda sklep o razselitvi (določitvi drugega kraja prebivanja), ki ga skladno s pogoji iz tretjega odstavka 28. člena ZTuj izdajajo tako policijske enote na terenu kot tudi PDT.

S formalno nastanitvijo oseb, ki jim je potekel status začasnega begunca in so nastanjene v PDT v Hrastniku, so izpolnjeni pogoji, da so te osebe obravnavane kot drugi tujci, nastanjeni v prehodnem domu. Na tej podlagi bodo te osebe dobile potrdilo o prebivanju, ki je v obliki priponke in s fotografijo, kar bo poleg sklepa o nastanitvi služilo kot dokazilo, da začasno prebivajo v PDT.

Vprašanje o podatkih za begunce, ki so bili z izdajo formalnih aktov nastanjeni v PDT ali jim je bil določen drug kraj prebivanja, smo ponovili. Tudi drugi odgovor ministrstva je bil obširen, pa tudi ta ni vseboval navedenih podatkov. Iz obeh odgovorov je razvidno, da je 31. decembra 1997 imelo priznano zatočišče 4151 oseb, 65 osebam, ki nimajo potnega lista Bosne in Hercegovine, pa je bil podaljšan karton začasnega begunca, skupaj torej 4216 oseb. V reševanju je bilo še 141 prošenj za pridobitev začasnega zatočišča. Zavrnjenih je bilo 65 in zavrženih 16 vlog za začasno zatočišče, v 39 primerih je bil postopek ustavljen, 40 osebam je začasno zatočišče poteklo in 128 državljanom BiH je to zatočišče prenehalo zaradi trajne vrnitve v domovino. MNZ je prejelo 38 pritožb zaradi zavrnjenih oziroma zavrženih prošenj. Rešenih je bilo 18 pritožb, ki so bile vse zavrnjene.

Do 31. decembra 1997 je MNZ prejelo 277 vlog za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje iz humanitarnih razlogov. Od navedenega števila je bilo 57 osebam izdano dovoljenje za začasno prebivanje iz humanitarnih razlogov, sedem vlog je bilo zavrnjenih, 23 zavrženih, v 21 primerih pa je bil postopek ustavljen; druge vloge se še rešujejo. Prošenj za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje iz humanitarnih razlogov je torej veliko. Mnogi, ki niso bili upravičeni do pridobitve začasnega zatočišča, so zaprosili za to dovoljenje, čeprav sta oba statusa lahko odobrena iz istih razlogov - da bi bilo ob zapustitvi Slovenije ogroženo tujčevo življenje zaradi objektivnih razmer v državi, iz katere so prišli. V primeru državljanov BiH pa je že vlada RS ugotovila, da življenje tistih oseb, ki niso upravičene do začasnega zatočišča, ob vrnitvi ni ogroženo in da so razmere v krajih, kjer so imeli prej prijavljeno stalno prebivališče, varne. - V zbirnem centru za začasne begunce v Hrastniku, katerega del je v upravljanje prevzel PDT, je nastanjenih 36 oseb.

V Uradu varuha smo posebej obravnavali več pobud, v katerih so posamezne begunke v svojem imenu in v imenu šolajočih se otrok izražale nestrinjanje s preselitvijo iz zbirnega centra v Ljubljani v zbirni center Hrastnik. V teh primerih nismo mogli ugotoviti kršitve človekovih pravic ali drugih nepravilnosti.

Tudi sicer smo ob spremljanju in proučevanju prevedbe dosedanjih začasnih beguncev iz Bosne in Hercegovine v status oseb z začasnim zatočiščem v Sloveniji ugotovili v vsebinskem pogledu številne ustrezne rešitve (ureditev enote PDT v Hrastniku, šolanja otrok, zdravstvenega varstva). “Papirnati” del reševanja te problematike je bil manj zadovoljiv. V zvezi s spredaj navedenimi pravnimi in drugimi vprašanji velja povedati vsaj dvoje.
 

1. Obvestila urada za priseljevanje in begunce z dne 10. junija 1997 so bila po našem mnenju pomanjkljiva, saj so lahko odločilno vplivala na to, ali je posamezni begunec sploh uveljavljal pravico do začasnega zatočišča ali ne. Urad sicer pojasnjuje, da je tudi v juliju obvestil begunce o novem postopku in rokih v skladu z uredbo. Begunce so v zbirnih centrih obveščali vodje, tisti, ki so živeli pri družinah, pa so dobili potrebne informacije pri organizacijah Rdečega križa. Poleg vsega so lahko dobili vse informacije v uradnih urah in po telefonu v uradu, pa tudi prek nevladnih organizacij in medijev.

2. Utemeljeno lahko domnevamo, da položaj začasnih beguncev, ki niso pridobili ne začasnega zatočišča in ne dovoljenja za začasno prebivanje iz humanitranih razlogov, kljub temu pa so ostali v Sloveniji, v formalnem pogledu ni popolnoma urejen. Po informacijah iz PDT so bili izdani akti o nastanitvi za tiste, ki dejansko živijo v enoti prehodnega doma v Hrastniku, medtem ko nimajo nobenega podatka o izdaji kakršnihkoli aktov za tiste, ki prebivajo drugje, in ne o njihovem številu.

2.5.2. Denacionalizacija

V zvezi z denacionalizacijo smo prejeli 71 pobud, to je pet več kot prejšnje leto. Poleg tega so se na nas obračali predstavniki organiziranih skupin, ki jih denacionalizacija najbolj zadeva (Združenje lastnikov razlaščenega premoženja, Društvo najemnikov poslovnih prostorov, Združenje najemnikov nacionaliziranih stanovanj). Na podlagi teh stikov in prejetih pisnih pobud smo lahko ugotovili, da se zakon o denacionalizaciji (ZDen) še naprej izvaja s polževo hitrostjo. V prejšnjih poročilih opisani problemi so se kazali tudi v letu 1997 oziroma so se zaradi “postaranja” za eno leto še zaostrili. Zato ne ponavljamo že zapisanih ugotovitev, zlasti tudi ne ugotovitev o delno objektivnih razlogih za tako stanje. Opozarjamo pa na blokado v številnih postopkih glede denacionalizacije kmetijskih zemljišč, ki ležijo v kompleksih. Opisujemo tudi nekatera ravnanja upravnih organov, ki po nepotrebnem podaljšujejo postopke.

Denacionalizacija kmetijskih zemljišč v kompleksih

Pobudnica se je obrnila na varuha človekovih pravic in ga seznanila z dolgotrajnostjo denacionalizacijskega postopka. Dne 3. avgusta 1994 je takratna občina Domžale izdala odločbo, s katero je bilo odločeno, da se v korist upravičenca vzpostavi lastninska pravica. Odločbo je ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (MKGP) dne 22. oktobra 1996 odpravilo. Od takrat naj bi se po navedbah pobudnice v postopku ne zgodilo nič novega.

V zadevi smo opravili poizvedbo pri upravni enoti Domžale. Iz odgovora je razvidno, da je upravni organ na podlagi navodila MKGP od uporabnika kmetijskega zemljišča zahteval, da predloži zemljiškoknjižne in katastrske podatke o kompleksu, v katerem je zajeto tudi pobudničino zemljišče. Dokumentacija, ki jo je predložil uporabnik, je za ugotavljanje kompleksa neuporabna, saj ne vsebuje zahtevanih podatkov. Upravni organ torej ne more nadaljevati postopka, dokler ne bo rešeno predhodno vprašanje določitve kompleksa. Po navodilu ministrstva ni mogoča denacionalizacija kmetijskih zemljišč, ki se nahajajo v kompleksu, če kompleks ni geodetsko izmerjen. Upravni organ je pobudnika že obvestil, da kompleks nima določene niti površine niti vrednosti in da zato ni mogoče izračunati njegovega solastninskega deleža.

Pri nadaljnjih stikih so nam v upravni enoti natančneje pojasnili težave, ki nastajajo glede opredelitve kompleksov. Na teh je v preteklosti namreč prihajalo do vrste posegov (gradnja cest, jarkov, postavitev transformatorskih postaj, ureditev vodotokov itd.), ki niso bili vpisani v kataster. Tako bi bilo pred kakršnokoli delitvijo takšnega kompleksa treba najprej opraviti točno geodetsko izmero ter tako uskladiti dejansko stanje s stanjem v katastru in zemljiški knjigi. Takšna geodetska izmera pa je povezana z velikimi stroški. Zato so se že obračali na MKGP in jih opozarjali na položaj, v katerem ne morejo nadaljevati denacionalizacijskih postopkov, vendar se do sedaj ni še nič premaknilo.

MKGP smo zaprosili za pojasnilo glede aktivnosti v zvezi z izvajanjem 27. člena ZDen. Opozorili smo jih, da nastajajo težave pri določitvi kompleksov, ki jih upravne enote ne morejo rešiti. Dokler kompleks ni opredeljen in odmerjen, upravni organ ne more izračunati solastninskega deleža. Problemi pri izvajanju drugega odstavka 27. člena ZDen niso pravne narave, temveč posledica dejstva, da denacionalizacije zemljišč, ki se nahajajo v kompleksih kmetijskih zemljišč, ni mogoče izvajati tam, kjer kompleksi niso geodetsko izmerjeni in odmerjeni vsi infrastrukturni objekti, na katerih ni mogoča vzpostavitev solastninske pravice. Vendar pa so takšna geodetska dela zaradi svoje obsežnosti povezana z visokimi stroški. Teh posamezne upravne enote same ne morejo pokriti. Zaradi tega prihaja do zastojev v postopku, nadaljnje reševanje zadev pa se odlaga na nedoločen čas. Res je v zakonodajnem postopku sprememba ZDen, ki bi uredila tudi te težave, saj predvideva, da se opravi denacionalizacija kmetijskih zemljišč in gozdov, ki ležijo v kompleksih, v obliki odškodnine. Vendar je vprašanje, kdaj in v kakšni obliki (če sploh) bo omenjena sprememba sprejeta. V vsakem primeru pa bo ne glede na to rešitev treba uskladiti katastrske podatke z dejanskim stanjem.

Ministrstvo v svojem odgovoru pojasnjuje, da se po drugem odstavku 27. člena ZDen v korist upravičenca, čigar podržavljeno zemljišče leži v območju kompleksa kmetijskih zemljišč v družbeni lastnini, vzpostavi solastninska pravica. Kompleks si solastniki razdelijo, ko to zemljišče dobijo tudi v posest, sporazumno ali v nepravdnem postopku, ali pa predlagajo uvedbo komasacijskega postopka.

Problem izvajanja te zakonske določbe pomeni neusklajenost zemljiškokatastrskega stanja parcel v tem kompleksu s stanjem parcel v naravi, kar onemogoča opredelitev celotnega kompleksa tako po površini kot po vrednosti. Poleg tega pa glede na zemljiškokatastrske podatke večino kompleksov tvori izjemno veliko število posameznih parcel, ker te niso bile združene oziroma usklajene s stanjem v naravi.

Ob upoštevanju določb 27. člena ZDen je vračanje teh zemljišč mogoče le z vzpostavitvijo solastninske pravice v korist upravičencev na vseh parcelah znotraj takšnega kompleksa, seveda pod pogojem, da je ta kompleks zaradi že omenjenih ovir sploh mogoče opredeliti. Po podatkih, ki so jih posredovali prvostopenjski organi, je na celotnem območju Republike Slovenije večina kompleksov kmetijskih zemljišč v “družbeni lastnini” z neurejenim zemljiškokatastrskim stanjem. Zaradi navedenega večina prvostopenjskih organov vrača takšna zemljišča z vzpostavitvijo lastninske pravice na posameznih podržavljenih parcelah, kar pa je v nasprotju z veljavnim zakonom in je ustavno sodišče take odločbe razveljavilo. To ima za posledico veliko odpravljenih odločb v pritožbenem postopku in s tem malo rešenih zadev, čeprav je bilo za izdajo takšnih odločb vloženega veliko dela in s tem povezanih finančnih sredstev. Zato čedalje več upravičencev posega po nezakonitih sredstvih in si protipravno prisvajajo zemljišča, ki bi jim morala biti vrnjena po ZDen.

Ministrstvo je na navedeno problematiko opozarjalo že ob pripravi ZDen in predlagalo, da se za podržavljena zemljišča, ki ležijo v kompleksu, izda upravičencem priznanica Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov, nato pa se jim, na podlagi teh priznanic, dodelijo ustrezna zemljišča. Predlagane rešitve vlada ni sprejela.

Na predlog MKGP je vlada v letu 1995 naložila ministrstvu za promet in zveze in ministrstvu za okolje in prostor, da pripravita program urejanja zemljiškokatastrskega stanja zemljišč, uporabljenih za gradnjo, in program izvajanja geodetskih del v zvezi z odmero infrastrukturnih in drugih objektov. Geodetska uprava Republike Slovenije je sicer pripravila obširen program geodetskih del, problem pa je nastopil pri zagotavljanju finančnih sredstev za izvedbo tega programa.

MKGP je maja 1996 pripravilo besedilo spremembe in dopolnitve drugega odstavka 27. člena ZDen, tako da se v primerih, ko zemljiškokatastrsko stanje parcel v kompleksu ni usklajeno s stanjem parcel v naravi, v korist upravičenca vzpostavi lastninska pravica na podržavljeni parceli. S predlagano dopolnitvijo bi omogočili izvajanje 27. člena tudi tam, kjer ni mogoče vzpostaviti solastninske pravice v korist upravičenca zaradi navedenih razlogov, predvsem pa bi ta dopolnitev nedvomno pomagala k pospešitvi in pocenitvi vračanja kmetijskih zemljišč iz kompleksov. Dopolnitev tudi sledi praksi, ki so jo mimo zakona uveljavljali prvostopenjski organi pri vračanju kmetijskih zemljišč iz kompleksov. Do predlagane spremembe zakona ni prišlo.

Pri zadnjem predlogu sprememb in dopolnitev ZDen je med drugim predlagana tudi sprememba 27. člena. Ker ta sprememba ne rešuje problema vračanja kmetijskih zemljišč iz kompleksov, je ministrstvo pripravilo predlog amandmaja, ki ga je vlada vložila kot svoj amandma. Predlagano je bilo, da se 27. člen ZDen dopolni tako, da se v korist upravičenca vzpostavi lastninska pravica na podržavljeni parceli v primerih, ko zemljiškokatastrsko stanje parcel v kompleksu ni usklajeno s stanjem parcel v naravi. Pri drugi obravnavi predloga zakona o spremembah in dopolnitvah ZDen v državnem zboru ta amandma ni bil sprejet, vendar ga nameravajo ponoviti v ustrezni obliki pri tretji obravnavi zakona.

Odškodnina po 73. členu zakona o denacionalizaciji

Pobudnik se je obrnil na varuha človekovih pravic in ga seznanil s težavami, ki jih ima v postopku za pridobitev odškodnine na podlagi 73. člena ZDen. V zadevi je upravna enota Ljubljana, izpostava Vič-Rudnik po neuspelih prizadevanjih za sklenitev poravnave med upravičencem in Slovenskim odškodninskim skladom kot zavezancem izdala sklep, s katerim je zahtevo upravičenca zavrgla in ga napotila, da jo uveljavlja v postopku pred sodiščem. Upravičenec je varuha zaprosil, naj preveri delovanje Slovenskega odškodninskega sklada, ki naj bi neutemeljeno zavlačeval postopek.

Slovenski odškodninski sklad smo pozvali, naj nam pojasni, zakaj je oporekal cenitvi in nasprotoval poravnavi. Po več urgencah smo prejeli odgovor. Pojasnjeno nam je bilo, da je sklad oporekal cenitvi zato, ker površine ocenjenih poslovnih prostorov niso bile enake površinam, ki se navajajo v denacionalizacijski odločbi. Sklad tudi navaja, da poravnava ni bila sklenjena, saj bi morala biti terjatev vključena v bilanco stanja. Dokler se podjetje lastninsko ne preoblikuje, imajo vse terjatve podjetja naravo družbenih sredstev. Osnova vrednosti družbenih sredstev za lastninsko preoblikovanje podjetja je otvoritvena bilanca na dan 1. januarja 1993. Uredba o spremembah in dopolnitvah uredbe o metodologiji za izdelavo otvoritvene bilance stanja (Ur. list RS, št. 5/95) je konkretizirala način določitve vrednosti terjatve, ki se uveljavlja po 73. členu ZDen, ter omogočila zakonito odpoved tej terjatvi. Vrednost družbenega premoženja na dan 1. januarja 1993 se dejansko ugotavlja za nazaj. Po mnenju sklada bi se tako upravičenec, ki se do vložitve zahteve še ni lastninsko preoblikoval, moral ravnati po 34 a. členu uredbe in ne more uspešno uveljavljati zahtevane odškodnine, če te terjatve nima prikazane in ovrednotene v svoji bilanci stanja, ki je podlaga za lastninsko preoblikovanje podjetja. Zato se sklad tudi ni bil pripravljen poravnati. Hkrati pa sklad ni našel razlogov za poravnavo tudi zaradi sporne določitve višine odškodnine. Glede tega namreč po njegovih navedbah še ni ustrezne sodne prakse in se za izračun uporabljajo različne metodologije. Sklad tudi zavrača očitke, da je bila cenitev vrednosti objekta narejena natančno po njegovih zahtevah in naj bi bila tako nesporna. Odgovarjajo, da cenitev ni bila narejena po njihovih zahtevah, čeprav jo je izdelal cenilec, ki sicer pogodbeno sodeluje s skladom.

Upravno enoto smo pozvali, naj nam pojasni, ali si je upravni organ dejansko prizadeval, da bi bila poravnava sklenjena. Hkrati smo želeli razčistiti, zakaj je upravni organ s sklepom zahtevo zavrgel in stranko napotil, naj zadevo rešuje v nepravdnem postopku na pristojnem sodišču, in je ni v skladu z 51. členom zakona o razlastitvi in prisilnem prenosu nepremičnin v družbeni lasti (ZRPPN) odstopil sodišču. Menili smo namreč, da se je tudi zaradi tega postopek zavlekel.

Ker odgovor ni bil povsem zadovoljiv, smo opravili še dodatne poizvedbe. V drugem odgovoru je bilo ustrezno pojasnjeno prizadevanje za sklenitev poravnave. Upravna enota namreč odgovarja, da ni zavlačevala postopka po ugotovitvi, da poravnava s Slovenskim odškodninskim skladom ni mogoča. Po njihovem mnenju bi lahko še mesece zaman pozivali sklad na sklenitev poravnave, pa bi nazadnje vseeno moral izdati sporni sklep.

Na vprašanje, zakaj so zahtevek stranke s sklepom z dne 25. aprila 1997 zavrgli in jo napotili na sodišče, namesto da bi po neuspelih prizadevanjih za poravnavo zadevo odstopili sodišču, se je upravna enota ponovno sklicevala na odločbo ministrstva za gospodarske dejavnosti z dne 20. marca 1997 v podobni zadevi. V tej odločbi je namreč ministrstvo v obrazložitvi ugotovilo, da je upravni organ ravnal pravilno, ko se je izrekel za nepristojnega, zahtevo zavrgel in stranko napotil, naj jo uveljavlja na pristojnem sodišču.

Po pregledu dokumentacije - predvsem spornega sklepa in odločbe ministrstva - smo ugotovili, da v nobenem izmed omenjenih aktov ni pravne utemeljitve za takšno odločitev. Po 73. členu ZDen gre zavezancem, iz katerih sredstev se vrne po določbah tega zakona nepremičnina, ki so jo pridobili odplačno, odškodnina po predpisih o razlastitvi in prisilnem prenosu nepremičnin v družbeni lastnini. ZRPPN v 49. členu določa, da mora premoženjskopravni organ po pravnomočnosti odločbe o razlastitvi brez odlašanja razpisati in opraviti ustno obravnavo za sporazumno določitev odškodnine za razlaščeno nepremičnino. V 51. členu pa zakon določa, da tedaj, ko sporazum o odškodnini ni dosežen najpozneje v treh mesecih od dneva, ko je postala odločba o razlastitvi pravnomočna, pošlje premoženjskopravni organ pravnomočno odločbo o razlastitvi s spisi brez odlašanja pristojnemu sodišču, na katerega območju je razlaščena nepremičnina, da odmeri odškodnino. Sodišče odmeri odškodnino v nepravdnem postopku.

Iz navedenih določil izhaja, da gre pravzaprav za enoten postopek, razdeljen na fazo pri upravni enoti in (po potrebi - če do sporazuma ne pride) na fazo pri sodišču. V obravnavanem primeru pa je upravni organ s sklepom zavrgel zahtevo stranke. Zavrženje vloge ima naravo zaključnega akta, do katerega lahko pride iz formalnih razlogov le pred vsebinsko obravnavo. V tem primeru pa je bila vsebinska obravnava opravljena. Ker sporazum o odškodnini ni bil dosežen, je nadaljevanje postopka po jasni zakonski določbi v pristojnosti sodišča, na katerega območju je (denacionalizirana) nepremičnina. Upravni organ se torej ne more “izreči za nepristojnega za reševanje odškodninskega zahtevka” (1. točka izreka sklepa), saj je svojo pristojnost že realiziral s tem, da je izvedel “sporazumevalno” fazo postopka za določitev odškodnine. Še manj lahko “zavrača odškodninski zahtevek” (na koncu obrazložitve sklepa) - pri upravnem organu se o tem ne odloča, temveč se samo skuša doseči sporazum. Če ta ni dosežen, ni nobene podlage za izdajo kakršnegakoli akta, zlasti tudi ne sklepa o zavrženju zahtevka. Nepotrebnost takega sklepa potrjuje dejstvo, da se odškodninski del postopka v smislu 49. člena ZRPPN sploh ne začne na zahtevo stranke, temveč z aktivnostjo upravnega organa (v obravnavanem primeru je bilo žal drugače).

Celotna ureditev postopka za določitev odškodnine, torej tudi prenosa obravnavanja od upravnega organa na sodišče, je taka, da ga strankam v nobeni fazi ni treba začenjati ali “poganjati”. Določba drugega odstavka 51. člena ZRPPN v družbeni lastnini, da se lahko prejšnji lastnik nepremičnine za odmero odškodnine obrne neposredno na sodišče, pomeni samo izjemno možnost za primer, da upravni organ ne opravlja svojega dela v skladu z zakonom. Ne daje pa ta določba pravice upravnemu organu, da strankam naloži začetek postopka na sodišču, kot se je zgodilo v obravnavanem primeru. Odveč je poudarjati, da je ureditev v skladu z načeli ekonomičnosti in učinkovitosti upravnega postopka, medtem ko se z izdajanjem sklepa o zavrženju zahtevka postopek po nepotrebnem formalizira in podaljšuje, stranka pa brez zakonske podlage obremenjuje.

Iz opisanih razlogov in ob sklicevanju na 6. člen ZVarCP smo upravni enoti posredovali mnenje, da tedaj, ko v postopku za določitev odškodnine v primerih iz 73. člena ZDen ni dosežen sporazum o odškodnini, ni podlage za izdajo sklepa o zavrženju zahtevka, temveč pošlje upravni organ, ki vodi postopek, odločbo o denacionalizaciji s spisi brez odlašanja pristojnemu sodišču, na katerega območju je denacionalizirana nepremičnina.

Mnenje smo poslali tudi ministrstvu za gospodarske dejavnosti in predlagali, naj ga upošteva pri reševanju pritožb zoper morebitne sklepe o zavrženju zahtevkov za določitev odškodnine v primerih iz 73. člena ZDen, za naprej pa da upravnim enotam ustrezna navodila.

Čakanje na izjavo zavezanca

Opažamo, da v upravnih enotah nerazumno dolgo časa čakajo na opredelitev zavezanca za denacionalizacijo. Ta namreč velikokrat ni zainteresiran za hitro rešitev zadeve in zato skuša postopek zavleči. Upravne enote v takšnih primerih skušajo dobiti izjavo zavezanca predvsem zato, da bi se našla neka rešitev, ki bi bila sprejemljiva za obe stranki, da bi se tako upravičenec kot zavezanec z odločbo strinjala in zoper njo ne bi vlagala pravnih sredstev. Izkušnje pa kažejo, da tedaj, ko zavezanec želi postopek zavlačevati, v vsakem primeru uporabi vsa pravna sredstva zoper odločbo. Ko je dejansko stanje jasno ugotovljeno, bi bilo torej treba postopek nadaljevati, tudi če se zavezanec ne izjasni o zahtevku - seveda potem, ko preteče ustrezen rok, ki mu je bil za to postavljen. Ni pravega razloga za to, da upravni organ po več mesecev čaka s postopkom. Tako ravnanje se nedvomno ponavlja že dalj časa; letos je bilo razvidno iz več pobud, naslovljenih na varuha.

2.5.3. Davki in carine

V letu 1997 se je v primerjavi z letom 1996 povečalo število prejetih pobud, ki so se nanašale na delo in postopke davčne in carinske uprave. Prejeli smo 72 novih pobud, reaktivirali tri že zaključene, 12 pobud pa je bilo prenešenih v obravnavo iz leta 1996. Skupaj smo tako obravnavali 87 pobud in jih od tega zaključili 73, kar je 84 odstotkov obravnavanih pobud. Do zaostankov pri obravnavanju pobud s tega področja tako ni prihajalo, število nerešenih pobud pa je zgolj posledica opravljenih poizvedb pri davčnih organih, od katerih še nismo prejeli odgovorov.

Vsebina prejetih pobud

V prejetih pobudah so pobudniki navajali predvsem naslednje:

1. probleme v zvezi z nezmožnostjo plačila davčnega dolga, povezane z očitno socialno stisko;

2. nestrinjanje z določili zakona o davčnem postopku (Ur. list RS, št. 18/96) v delu, ki ureja pravico do pravnega sredstva; kršitev svojih človekovih pravic in temeljnih svoboščin pobudniki vidijo predvsem v določilu, da pritožba ne zadrži izvršitve davčne odločbe;

3. probleme zaradi prisilne izterjave davčnega dolga z blokado žiro računa davčnega zavezanca, ki zavezanca povsem onemogoči pri nadaljnjem poslovanju;

4. težave zaradi davčnega dolga, ki je nastal, ker je delodajalec med letom plačal prenizko akontacijo dohodnine;

5. nestrinjanje z določbami ZDoh, ki urejajo olajšave za vzdrževane družinske člane razvezanih zakoncev;

6. nestrinjanje z ureditvijo, ki ni dopuščala poprave napak pri vpisovanju vzdrževanih družinskih članov v obrazec za davčno napoved (ta problem je bil razrešen konec leta 1997, saj bodo po spremembi zakona o davčnem postopku davčni zavezanci, ki bodo pozabili izpolniti rubriko “vzdrževani družinski člani”, to napako lahko odpravili vse do izdaje odmerne odločbe na prvi stopnji);

7. nerazumevanje načina obračunavanja dohodnine pri davčnih zavezancih, ki prejemajo del obdavčljivih osebnih prejemkov iz tujine (vprašanja so se nanašala predvsem na obračunavanje dohodnine za prejemnike pokojnin iz Italije);

8. probleme v zvezi s carinskimi in davčnimi oprostitvami za invalide pri uvozu oziroma nakupu osebnega avtomobila (zlasti starši otrok z motnjami v telesnem ali duševnem razvoju);

9. nestrinjanje s pravno ureditvijo, ki določa zavezance za plačilo nadomestila za stavbno zemljišče; več pobudnikov je namreč izražalo začudenje nad tem, zakaj so zavezanci za plačilo nadomestila za stavbno zemljišče, ko pa niso lastniki nepremičnine, temveč zgolj njeni uporabniki;

10. neustreznost sklepov o prisilni izterjavi, ki ne vsebujejo vseh zakonsko predpisanih sestavin;

11. nezadovoljstvo z dolgotrajnimi postopki v zvezi z reševanjem pritožb in vlog za odpis, odlog ali obročno odplačevanje davčnega dolga tako v postopkih pred organi prve kakor tudi druge stopnje;

12. nestrinjanje z odločbami, s katerimi so davčni organi odločali o vlogah za odpis, delni odpis, odlog ali obročno odplačevanje davčnega dolga zavezanca, saj so zelo pomanjkljivo obrazložene.

Videti je, da se tudi v letu 1997 v primerjavi z letoma 1995 in 1996 ni bistveno spremenila vsebina problemov, s katerimi so se pobudniki obračali na varuha človekovih pravic in prosili za pomoč pri njihovem razreševanju. Pomagali smo lahko s pospeševanjem postopkov, razčiščevanjem spornih vprašanj v posameznem postopku ter z opozarjanjem in dajanjem mnenj glede neustreznosti rešitev v predpisih. Ugotavljamo pa tudi, da kljub rednemu predstavljanju dela naše institucije in njenih pristojnosti pobudniki še vedno teh pristojnosti ne poznajo dovolj, saj v številnih pobudah pričakujejo od varuha, da bo o njihovih konkretnih zadevah meritorno odločil in tako “popravil krivice”, ki so jih storili državni organi. Tako pobudniki večkrat prosijo varuha za odpis davčnega dolga ali pozitivno rešitev njihove pritožbe, ali pa prosijo za ukrepanje v fazi, ko še niso izkoristili vseh rednih in izrednih pravnih sredstev in davčni postopek tako še ni dokončno oziroma pravnomočno zaključen.

Nekateri nerešeni problemi

Na podlagi prejetih pobud ugotavljamo, da tudi v letu 1997 ostaja aktualen problem dolgotrajnih davčnih postopkov tako pri davčnih organih prve stopnje, kakor tudi druge stopnje. Opozoriti je treba na visoke zamudne obresti, ki se pripisujejo zapadli glavnici davčnega dolga ob dejstvu, da se država sama ne drži zakonsko predpisanih rokov za odločanje. Pri tem so primeri, ko je davčnemu zavezancu davčni dolg že izterjan, pa na prvi stopnji še vedno ni bilo odločeno o njegovi vlogi za odpis, delni odpis, odlog ali obročno odplačevanje dolga. - Tudi v Glavnem davčnem uradu smo dobili potrditev ocene, da kakovost prvostopenjskih davčnih odločb ni vselej zadovoljiva in da so zlasti obrazložitve pomanjkljive, saj tudi v zahtevnih zadevah vsebujejo samo elemente, ki jih zakon predvideva za enostavne. Enako velja glede pomanjkljivosti sklepov o prisilni izterjavi, ki ne vsebujejo vselej izvršilnega naslova z navedbo, kdaj je nastopila izvršljivost, ter ne navajajo višine dolga ločeno na glavnico in zamudne obresti. Tudi iz seznama preostalih obveznosti, ki se sestavi, če dolžnik dolguje davek za več let, oziroma iz različnih odločb, bi morali biti ti elementi razvidni. Kot posebno napako in togost ugotavljajo, da tudi očitno utemeljene pritožbe organi prve stopnje pošiljajo v reševanje glavnemu uradu, čeprav bi jih po ZUP lahko rešili sami. Zadeva bi bila lahko hitro dokončno razčiščena, tako pa čaka v vrsti, ki je za reševanje pritožb zelo dolga.

Tudi pri postopkih na drugi stopnji so veliki zaostanki. Zaradi učinkovitejšega dela rešujejo posamezni uslužbenci v določenem času samo istovrstne zadeve. S tem prihaja do delnega odmika od pravila, da se pritožbe rešujejo po vrstnem redu, ki ga določa čas vložitve. Drugi odmik so primeri, kjer gre za velike davčne obveznosti ali pa je izkazana verjetnost, da je v postopku prišlo do nepravilnosti. - Opozorili smo na nesprejemljivost sedanjih rokov za reševanje pritožb, in to tako tedaj, ko je zavezanec davek že plačal, kot tedaj, ko je zaradi upanja v uspeh pritožbe počakal s plačilom. Če se v prvem primeru pritožba izkaže za utemeljeno, je država neupravičeno “obračala” zavezančev denar (pri dohodnini celo brez plačila obresti), v drugem primeru pa so od dneva zapadlosti davka začele teči zamudne obresti. Oboje terja, da bi bilo o pritožbi odločeno v zakonskem roku. V Glavnem davčnem uradu zatrjujejo, da si za to prizadevajo, da so celo dosegli odobritev delnega plačila nadur, da pa bo pri sedanji kadrovski zasedbi in pri sedanjem številu pritožb težko priti na tekoče. Položaj se v “zatišnih” obdobjih nekoliko izboljša, po množični izdaji odločb (na primer o dohodnini) in tej sledeči množici pritožb pa spet poslabša. Pravično bi bilo, da bi se tek obresti v predpisih določil tako, da bi bila država in davčni zavezanec v popolnoma enakopravnem položaju.

Glede problemov, ki nastanejo pri davčnih zavezancih, ko jim davčni organ v postopku prisilne izterjave davčnega dolga blokira njihov žiro račun, pa velja omeniti, da je pred sprejetjem zakona o davčnem postopku, ki je začel veljati 1. januarja 1997, zakon o davkih občanov v 52. členu določal, da so iz prisilne izterjave izvzeta sredstva na žiro računu dolžnika, ki mu omogočajo opravljanje dejavnosti za tri mesece. Novi zakon o davčnem postopku ne dopušča več te možnosti. Z blokado žiro računa se onemogoči davčnemu dolžniku nadaljnje poslovanje, kar pa lahko povzroči tudi nemožnost izterjave davčnega dolga. Dvomljivo je, ali je taka ureditev smotrna, saj je treba upoštevati, da neurejenost plačilnega prometa in dolgotrajnost sodnih postopkov marsikaterega podjetnika pripeljeta do finančnega zloma. V praksi večkrat prihaja tudi do trenutne insolventnosti davčnega zavezanca, ki bi bil ob večji fleksibilnosti davčnih organov čez čas sposoben poravnati vse davčne obveznosti do države.

V Glavnem davčnem uradu poudarjajo, da so samostojni podjetniki v enakem položaju kot drugi davčni zavezanci - gospodarski subjekti. Tudi novi zakon o davčnem postopku po njihovem daje dovolj možnosti za upoštevanje posebnosti posameznega zavezanca oziroma primera (odložitev prisilne izterjave v zvezi s pritožbo, odložitev že začete prisilne izterjave do odločitve o pritožbi zoper sklep o taki izterjavi, odlog plačila davčnega dolga zaradi začasne plačilne nezmožnosti, na katero davčni zavezanec ni mogel vplivati). Veliko zavezancev svojih davčnih obveznosti ne jemlje resno, če ni uveden postopek prisilne izterjave. Zato davčni organi zelo pazijo, da neposredno po zapadlosti davčne obveznosti izdajo sklep o prisilni izterjavi, da ne bi posamezni zavezanci pregloboko zabredli v davčne dolgove, kot se je to dogajalo v preteklosti.

V zvezi s tem se zdi umestno razmišljanje, da bi s spremembami zakona o davčnem postopku dali možnost za odpis zamudnih obresti iz preteklosti s pogojem, da bo davčni zavezanec plačal revalorizirano glavnico davčnega dolga. Zaradi pripisovanja obresti neporavnane obveznosti naraščajo, pri tem jih je veliko tako rekoč neizterljivih. - Druga ustrezna sprememba zakona pa bi bila v tem, da bi v primeru vloge za odpis, odlog ali obročno odplačevanje davčnega dolga zamudne obresti tekle le 30 dni od zapadlosti dolga, nato pa šele po odločitvi o taki vlogi.

Treba je opozoriti tudi na pomanjkljive odločbe davčnih organov, katere ne vsebujejo vseh z zakonom predpisanih sestavin. Največje pomanjkljivosti po naših ugotovitvah nastajajo pri obrazložitvah odločb davčnih organov, s katerimi ti odločajo o odpisu davčnega dolga zavezanca. Iz posredovanih pobud in njim priloženih spornih odločb o zavrnitvi zahteve za odpis davčnega dolga zavezanca smo ugotovili, da so njihove obrazložitve zelo skope, saj iz njih ni mogoče razbrati, katerih kriterijev oziroma pogojev za odpis davčni zavezanec ne izpolnjuje.

Menimo, da bi bilo primerno, če bi bili kriteriji za odpis ali delni odpis davčnega dolga zavezanca podrobno urejeni in posebej predpisani s podzakonskim aktom. Tako bi bili ljudje z njimi seznanjeni in bi imeli možnost, da že sami predhodno ugotovijo, ali je vredno vlagati prošnjo za odpis ali delni odpis. Verjetno bi bil zato tudi manjši pripad tovrstnih vlog in bi se skrajšal časovni okvir za odločanje o vlogah davčnih zavezancev na prvi in drugi stopnji.

Carinske oprostitve in oprostitve prometnega davka za invalide pri uvozu oziroma nakupu osebnega avtomobila

Prejeli smo več pobud, v katerih tisti, ki negujejo invalidne osebe, izražajo nestrinjanje s predpisi, ki urejajo carinske oprostitve in oprostitve prometnega davka za uvoz oziroma nakup osebnega avtomobila, ki ga invalidna oseba uvozi oziroma kupi izključno za lastne potrebe. Ob tem poudarjajo tudi nestrinjanje z ozko razlago pravice do uporabe osebnega vozila, ki je last invalida.

Na podlagi prejetih pobud smo podrobno proučili predpise, ki urejajo carinske oprostitve in oprostitve prometnega davka za invalide pri uvozu oziroma nakupu osebnega avtomobila. Oprostitve plačila carine invalidu za uvoženi osebni avtomobil določata carinski zakon (CZ) in na podlagi 165. člena CZ izdana uredba o uveljavljanju pravice do carinske oprostitve (Ur. list RS, št. 56/95, 33/96 - v nadaljevanju: uredba) Oprostitve plačila prometnega davka pa urejata zakon o prometnem davku (Ur. list RS, št. 4/92 do 7/98) in pravilnik o uporabi zakona o prometnem davku (Ur. list RS, št. 6/92 do 5/97 - v nadaljevanju: pravilnik).

Ugotovili smo, da sta ureditvi oprostitev carine in prometnega davka za uvoz oziroma nakup osebnega avtomobila, ki ga kupi oziroma uvozi invalidna oseba, skoraj enaki. Obe ureditvi namreč določata, da lahko upravičenec oziroma invalid, kateremu je potrebna nega in pomoč drugih oseb, uveljavlja oprostitev carine oziroma prometnega davka, če uvaža ali kupuje novo osebno motorno vozilo izključno za svoj osebni prevoz, in to največ enkrat v treh letih. Pri ugotavljanju kategorije in stopnje invalidnosti pa se obe ureditvi sklicujeta na posebne predpise s področja varstva telesno in duševno prizadetih oseb, izobraževanja ter invalidskega in pokojninskega zavarovanja. Ugotovili smo tudi, da je Ustavno sodišče Republike Slovenije 5. decembra 1996 izdalo odločbo št. U-I-183/93-15, s katero je ugotovilo neskladnost 14. točke 18. člena ZPD s 14. členom Ustave Republike Slovenije. Po mnenju sodišča sedanja ureditev ne zagotavlja enakosti med upravičenci v okviru oprostitve prometnega davka, saj so ti posebni predpisi, na katere se sklicujeta ZPD in pravilnik, sprejeti za popolnoma drug namen - pri odraslih za zagotavljanje družbenega varstva zmerno, težje in težko duševno ter samo najtežje telesno prizadetih, pri otrocih in mladoletnikih pa je razvrščanje invalidov vezano na način izobraževanja in usposabljanja otrok, mladostnikov in mlajših polnoletnih oseb, ki potrebujejo posebne oblike vzgoje, izobraževanja in usposabljanja. Ustavno sodišče RS je zakonodajalcu naložilo, da se ugotovljeno neskladje izpodbijane ureditve odpravi do 31. julija 1997 s tem, da se s posebnimi predpisi zajamejo vsi obravnavani in morda še kakšni tretji primeri z enako stopnjo prizadetosti in potrebe po negi in pomoči drugih, ali pa zakonske pravice po ZPD ne vežejo več na obstoj takih posebnih predpisov, katerih nepopolnost povzroča očitno neenako obravnavanje prizadetih.

Na podlagi prejetih pobud in proučitve navedenih predpisov smo 11. junija 1997 posredovali na ministrstvo za finance mnenje, da je treba ob spreminjanju oziroma usklajevanju določil ZPD z Ustavo Republike Slovenije proučiti in ustrezno spremeniti tudi ureditev glede oprostitev carine, in sicer tako, da bo zagotovljena enaka raven varstva oziroma ugodnosti za enake in podobne skupine invalidov ter da bo nova ureditev hkrati življenjska in uresničljiva. Opozorili smo tudi, da pri vsakodnevni nujni strežbi in pomoči invalidom v praksi nastajajo najrazličnejše življenjske situacije in primeri, ko je neka vožnja z osebnim avtomobilom neposredno namenjena potrebam invalida, čeprav ne gre v celoti za njegov osebni prevoz (prevoz v bolnišnico in v zdravilišče ali na posebno usposabljanje invalidov in vožnja domov brez invalida). Ob tej ugotovitvi smo podali mnenje, da sedanja ureditev na področju oprostitev carine in prometnega davka za invalide pri uvozu oziroma nakupu osebnega avtomobila, ki zahteva, da se tako uvoženi oziroma kupljeni osebni avtomobil uporablja izključno za osebni prevoz invalida, ni povsem življenjska, saj povzroča dodatne ovire za invalide, kot tudi za tiste, ki skrbijo za invalidne osebe. Če navedena zakonska ureditev izhaja iz ustavno zagotovljenega varstva pravic invalidov (52. člen Ustave RS), bi moral biti zagotovljen nemoten prevoz invalidov na šolanje, v bolnišnico ali v zdravilišče, vendar pa sedanja ureditev v praksi onemogoča normalno rabo osebnega avtomobila za potrebe invalida. Ob tem pa smo poudarili, da se zavedamo težav pri ugotavljanju, ali so vožnje iz šol, zdravilišč ali bolnišnic res v zvezi z nujno oskrbo invalidov, ali pa gre za izkoriščanje ugodnosti pri oprostitivi carine in prometnega davka.

Ministrstvo za finance se je strinjalo z našim mnenjem, da je treba ob spremembi davčnih predpisov proučiti in ustrezno spremeniti tudi carinske predpise. Te bodo začeli spreminjati takoj, ko bodo sprejete spremembe ZPD in pravilnika. Pripominjajo pa, da pri pripravi sprememb carinskih predpisov ne bi bilo smiselno spreminjati tistih določil predpisov, ki so že usklajena s predpisi EU oziroma carinskim kodeksom EU (na primer uporaba in carinsko nadzorstvo nad blagom, uvoženim z oprostitvijo).

Državni zbor je sprejel spremembe in dopolnitve ZPD v drugi polovici leta 1997 (Ur. list RS, št. 57/97), vendar večinoma ne v smeri, za katero smo se zavzemali. V vsebinskem pogledu gre zlasti za črtanje oseb, ki imajo status invalida po zakonskih predpisih ter obenem priznano pravico do dodatka za postrežbo in tujo pomoč, za razširitev upravičencev - otrok, ki imajo stalne motnje v telesnem in duševnem razvoju in jih spremljajo mentalno higienski dispanzerji pediatrične službe ali ustrezne specialistične knjige, tudi na šolske otroke, ter za podaljšanje časa za enkratno uveljavljanje oprostitve od treh na pet let. - Pravilnik še ni usklajen s spremenjenim besedilom ZPD. Glede na to, da je tudi po spremenjenem besedilu ostala oprostitev za osebe z zmerno, težjo ali težko telesno ali duševno prizadetostjo, vezana na iste predpise kot v dosedanji ureditvi - res pa so ti predpisi vključeni v sam zakon - , bo verjetno kmalu postavljeno vprašanje, ali ni tudi spremenjeni zakon v neskladju z ustavo.

Carinske in davčne oprostitve pri uvozu oziroma nakupu avtomobilov za gluhe in naglušne otroke

Sekcija staršev gluhih in naglušnih otrok Celje nam je v vednost poslala dopis, naslovljen na MF. Želijo, da se ponovno proučijo carinske in davčne olajšave pri nakupu avtomobilov za gluhe in naglušne otroke. Pozneje so nam poslali še listine v konkretni upravni zadevi, iz katerih je razvidno, da carinski organi ne priznavajo oprostitve plačila carine pri uvozu avtomobila za potrebe naglušnega otroka (drugi odstavek 4. člena pravilnika o razvrščanju in razvidu otrok, mladostnikov in mlajših polnoletnih oseb z motnjami v telesnem in duševnem razvoju, Ur. list SRS, št. 18/77).

V poročilu o delu varuha človekovih pravic v letu 1996 smo obširno opisali naša stališča glede izvajanja drugega odstavka 10. člena ZDoh. Smiselno enaka stališča bi v precejšnji meri lahko veljala tudi glede oprostitve plačila carine oziroma prometnega davka, zlasti glede dvomljive "odbire" otrok z motnjami v telesnem ali duševnem razvoju in neustreznosti uporabe predpisov s področja šolstva. Ne glede na to pa je dejstvo, da so kategorije upravičencev do oprostitve na teh dveh področjih s predpisi natančno določene. Za presojo, ali so ti predpisi v skladu z ustavo in ali njihovo izvajanje ne povzroča kršitve človekovih pravic, je pristojno ustavno sodišče - bodisi v postopku za presojo ustavnosti oziroma zakonitosti predpisov bodisi pri reševanju ustavnih pritožb, vloženih zoper posamične akte, izdane na podlagi teh predpisov.

Pri MF smo poizvedovali, ali bodo po spremembi 10. člena ZDoh, ki je že v zakonodajnem postopku, ustrezno spremenjeni tudi predpisi, ki urejajo oprostitev plačila carine oziroma prometnega davka pri uvozu oziroma nakupu osebnega avtomobila, saj gre v znatni meri za isto skupino upravičencev. Opozorili smo tudi, da pravilnik o uporabi ZPD še ni usklajen s spremembami tega zakona.

Povedali so nam, da bo s spremembami ZDoh posebna olajšava za vzdrževanje otrok z motnjami postavljena na povsem novo podlago. Poslej naj bi se kot dokazilo za uveljavljanje navedene davčne olajšave uporabljala mnenja, ki jih na podlagi zakona o družinskih prejemkih za uveljavljanje dodatka za nego otroka izdajajo izvedenske komisije, ki razvrščajo otroke glede na vrsto bolezni ali motnje v telesnem oziroma duševnem razvoju na podlagi pravilnika o kriterijih za uveljavljanje dodatka za nego otroka (Ur. list RS, št. 26/96). Na ministrstvu poudarjajo, da je razlog za oprostitev plačila carine oziroma prometnega davka pri uvozu oziroma nakupu osebnega avtomobila delno drugačen kot za olajšavo pri dohodnini, saj ne gre le za premoženjske okoliščine, temveč predvsem za to, da se z oprostitvijo olajša prevoz invalida oziroma otroka z motnjami, ki so take narave, da je potreba po prevozu še posebej izrazita. Tudi ustavno sodišče je v spredaj omenjeni odločbi ugotovilo, da je zakonodajalec pri urejanju oprostitve plačila prometnega davka očitno zasledoval cilj, da se oprostitev omeji na najhujše primere trajne telesne ali duševne prizadetosti, in to takšne vrste, ki so zaradi težav prizadetih oseb pri gibanju neposredno povezani s predmetom davčne oprostitve - osebnim avtomobilom. Zato na ministrstvu menijo, da nove podlage za uveljavljanje posebne olajšave pri dohodnini niso v celoti uporabne tudi kot podlaga za uveljavljanje oprostitve pri plačilu carine. Ob tem smo opozorili, da po naši oceni sedanja odbira motenj, ki so podlaga za oprostitve, ne izhaja dosledno iz spredaj navedenega cilja.

Vsi omenjeni predpisi bodo pri usklajevanju slovenske zakonodaje s pravnim sistemom Evropske unije še spremenjeni; pri tem bodo obravnavana vprašanja nedvomno ponovno proučena.

2.5.4. Druge upravne zadeve

Dolgotrajnost postopkov po “vojnih” zakonih

Že v poročilu o delu v letu 1996 smo opozorili na veliko prekoračevanje zakonskih rokov v postopkih po tako imenovanih vojnih zakonih, še posebej po zakomu o žrtvah vojnega nasilja (ZZVN). Dogajanje v letu 1997 pa nas sili k ponovni ugotovitvi, da je bilo v zvezi z navedenim zakonom preveč stvari neustreznih (nerealno določen rok za začetek veljavnosti, nerealen rok za izvedbo postopka, izostanek pravočasnih izvršilnih predpisov ter ustreznih organizacijskih, kadrovskih in drugih ukrepov). Dodamo lahko še trikratno spreminjanje zakona, neustrezno normativno ureditev oziroma počasno razčiščevanje nekaterih vprašanj (na primer glede pravic družinskih članov žrtev vojnega nasilja) in probleme zaradi dolgotrajnega revizijskega postopka.

Tudi v letu 1997 so se pobudniki obračali na nas zaradi nedokončanih postopkov na prvi stopnji. V času pisanja tega poročila nimamo novejših podatkov, po stanju z dne 1. oktobra 1997 pa je bilo nerešenih še 17.842 ali 33 odstotkov zahtev (ki so bile večinoma vložene januarja in februarja 1996). Še več pobud smo dobili v zvezi z revizijo, ki jo opravlja ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve (MDDSZ). Do istega datuma je ministrstvu uspelo opraviti revizijo v 13.305 primerih, kar je slaba polovica vseh, ki so jih do takrat prejeli (27.013), oziroma manj kot četrtina vseh zadev po ZZVN. Pobudniki ne morejo razumeti, da je potem, ko so jim pravice že priznane, treba toliko časa za preizkus zakonitosti izdane odločbe. Po drugi strani pa MDDSZ ugotavlja, da se pri reviziji ugotovi kar precejšnje število napak v postopku na prvi stopnji (20 - 30 odstotkov).

V zvezi z revizijo velja opozoriti, da bo v primeru, če ne bo opravljena z izdajo formalne odločbe v zakonskem roku, treba šteti, da se revizijski organ strinja z izdano prvostopenjsko odločbo. Ni jasno, po kakšnih merilih se bodo odbirale zadeve za dejansko izvedbo revizije v položaju, ko je ne bo mogoče opraviti v vseh, in ali ne bo pri tem lahko neutemeljeno prišlo do neenakega izida postopka.

V opisanem položaju je resnično težko razumljivo, da vlada kljub predlogom MDDSZ, odbora za zdravstvo, delo, družino in socialno politiko ter komisije za peticije državnega zbora ni sprejela nobenih ukrepov.

Pokojninska doba za čas trajanja vojnega nasilja

Na varuha človekovih pravic se je obrnil odbor krajevne organizacije Društva izgnancev Slovenije iz Celja. Poleg pritožbe zaradi dolgotrajnosti postopkov na prvi stopnji in tudi podaljševanja roka za končanje revizijskih postopkov glede pravic žrtev vojnega nasilja je posebej opozoril, da gredo žrtvam vojnega nasilja po veljavnih predpisih pravice od prvega dne naslednjega meseca po vložitvi zahteve na upravni enoti, to pa je za večino upravičencev s 1. februarjem 1996; izjema je le pravica do priznanja pokojninske dobe kot posebne dobe za čas trajanja vojnega nasilja. To posebno dobo naj bi upravičenec prek Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (ZPIZ) lahko uveljavil za nazaj le za šest mesecev od vložitve vloge, kateri mora biti priloženo potrdilo o vpisu v seznam žrtev vojnega nasilja. To pomeni, da mora biti prej končan postopek v zvezi s priznanjem statusa žrtve pri pristojni upravni enoti, vključno z revizijo. Ravno tukaj se tako še posebej pokaže problem dolgotrajnega poteka postopkov na upravnih enotah, pa tudi revizijskih postopkov na MDDSZ, saj bo večina upravičencev to potrdilo prejela z večmesečno ali celo letno zamudo.

V poizvedbah pri ZPIZ nas je posebej zanimalo, ali v takšnih primerih Zavod postopa po 185. členu zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ), ki določa, da gre zavarovancu pravica do ponovno odmerjene pokojnine od prvega dne po vložitvi zahteve in največ za šest mesecev nazaj, ali upošteva 24. člen ZZVN, ki določa, da se glede pridobitve, uživanja in izgube pravic uporabljajo določbe zakona o vojnih invalidih (ZVojI). Člen 79. tega zakona namreč določa, da gredo pravice po tem zakonu (glede na omenjeno določbo pa tudi po ZZVN) od prvega dne naslednjega meseca po vložitvi zahteve (za priznanje statusa). Naše stališče je bilo, da gre v primeru ZVojI za poznejši in specialen predpis in bi bilo tako mogoče gledanje, da določba njegovega 79. člena velja tudi za priznanje pokojninske dobe.

Zavod nam je 4. aprila 1997 posredoval pojasnilo, iz katerega izhaja, da je njihovo stališče, da se določba 79. člena ZVojI v zvezi s 24. členom ZZVN uporablja le glede vprašanja pridobitve, uživanja in izgube pravic, ki jih priznava upravna enota, in se ne more uporabiti za določitev datuma, od katerega gre žrtvi vojnega nasilja nov znesek pokojnine, odmerjen na podlagi štetja časa nasilnega dejanja ali prisilnega ukrepa v pokojninsko dobo. Po njihovem mnenju morajo obvezno uporabiti določbo 185. člena ZPIZ, saj se zahtevek vloži pri zavodu ter se tako vsi roki in pravice računajo po datumu vložitve tega zahtevka. Če bi namesto navedene določbe uporabili pri odmeri pokojnine določbo 79. člena ZVojI, bi bil upravičenec še na slabšem, saj bi se mu nova pokojnina lahko odmerila le za naprej, od prvega dne naslednjega meseca po vložitvi zahteve pri zavodu. Po njihovem mnenju bi bila rešitev lahko v tem, da bi zakon izrecno določil, da se tudi pravice, ki jih upravičenec uveljavlja pri Zavodu, uveljavljajo z isto zahtevo, ki jo zavarovanec vloži pri upravni enoti in ki jo ta po končanem postopku odstopi v nadaljnje reševanje zavodu, kar sicer ni v navadi in bi takšna določba pomenila veliko izjemo.

V dopisu MDDSZ dne 14. aprila 1997 smo izrazili mnenje, da je interpretacija Zavoda dvomljiva in da je tudi pri sedanjem besedilu zakona mogoča drugačna. ZVojI v 79. členu pravi, da gredo pravice po tem zakonu (glede na 24. člen ZZVN pa tudi po slednjem) upravičencem od prvega dne naslednjega meseca po vložitvi zahteve. Priznanje pokojninske dobe je pravica po ZZVN (4. točka 8. člena in 13. člen zakona), ki se tako kot priznanje statusa in vseh drugih pravic uveljavlja pri upravni enoti. Ta odloči o temelju zahtevka s tem, da v odločbi določi obdobje, ki se upošteva kot podlaga za priznanje pokojninske dobe. Postopek pri Zavodu je tako bolj ali manj le tehnična izvedba na podlagi že priznane pravice. Tako si tudi ne znamo predstavljati možnosti, da bi Zavod v postopku priznavanja pokojninske dobe izdal negativno odločbo.

Drugačno gledanje bi dejansko pomenilo diskriminacijo med posameznimi strankami, in to izključno zaradi razlogov na strani države. Dejstvo je namreč, da se zahtevki na upravnih enotah rešujejo daleč prek rokov, postavljenih z zakonom, pa tudi na MDDSZ so revizijski postopki (čeravno morebiti še znotraj enoletnega roka) preveč dolgotrajni. Tako bi upravičenci pravico do priznanja pokojninske dobe kot posebne dobe lahko uveljavljali šele več mesecev ali celo let po roku, kot bi jo lahko, če bi bilo o zadevi odločeno pravočasno, v številnih primerih se bo tudi dogodilo, da bo vlagateljem zahtevkov za priznanje statusa kljub sočasni vložitvi pravica priznana z različnim datumom - pač glede na hitrost reševanja zahtevka na prvi stopnji in v postopku revizije.

Ponovili smo opozorilo, da bi bilo mogoče stališče, da gre pri ZZVN tudi glede uveljavljanja pokojninske dobe kot posebne dobe za poznejši in specialen predpis. Zavedamo se, da bi se v tem primeru lahko pokazal problem tistih upravičencev, pri katerih je bilo odločeno v manj kot šestih mesecih, saj bi bila zanje uporaba ZPIZ dejansko ugodnejša. Nismo pa prepričani, ali taki primeri sploh so.

Poudarili smo, da bi bilo treba razčistiti, ali je namen zakonodajalca, da gredo vse pravice žrtev vojnega nasilja, torej tudi priznanje pokojninske dobe, od prvega dne naslednjega meseca po vložitvi zahteve (pri čemer se za zahtevo šteje vloga za priznanje statusa žrtve), v vsakem primeru pa bi bilo treba najti rešitev, da ne bi prihajalo do neutemeljenih razlik med upravičenci zaradi različno dolgih postopkov.

Ministrstvo je v dopisu z dne 9. junija 1997, ki ga je podpisal državni sekretar, odgovorilo, da po 19. členu ZZVN odloča o priznanju pokojninske dobe kot posebne dobe Zavod za pokojninsko invalidsko zavarovanje izključno na podlagi potrdila o vpisu v evidenco žrtev vojnega nasilja. Pravica do priznanja pokojninske dobe kot posebne dobe za čas trajanja vojnega nasilja in s tem pravica do ponovne odmere pokojnine pa gre zavarovancu po predpisih o pokojninskem in invalidskem zavrovanju od prvega dne po vložitvi zahteve in največ za šest mesecev nazaj. Glede na to, da Zavod odloča o priznanju pokojninske dobe kot posebne dobe izključno na podlagi potrdila o vpisu v evidenco žrtev vojnega nasilja, prihaja do neenakosti med posameznimi upravičenci zaradi različno dolgih postopkov.

Ministrstvo navaja, da bi rešitev lahko bila v tem, da bi zavarovanec pri ZPIZ vložil zahtevek za priznanje pokojninske dobe in odmero pokojnine prej, preden bi o priznanju statusa žrtve vojnega nasilja dokončno odločila pristojna upravna enota. Zahtevku za priznanje pokojninske dobe in ponovno odmero pokojnine bi moralo biti priloženo potrdilo o tem, da je zavarovanec pri pristojni upravni enoti sprožil postopek za priznanje statusa žrtve vojnega nasilja. Po predložitvi potrdila o vpisu v evidenco žrtev vojnega nasilja bi Zavod odločil o priznanju pokojninske dobe kot posebne dobe in o odmeri pokojnine. Če bi bil zavarovanec na podlagi tako ugotovljene pokojninske dobe upravičen do odstotnega povečanja že uveljavljene pokojnine, bi mu tako povečana pokojnina v skladu s 185. členom ZPIZ pripadala od prvega dne naslednjega meseca po vložitvi zahteve pri zavodu.

Glede na to, da je za edino mogočo “rešitev”, ki jo omenja MDDSZ, že prepozno, smo se obrnili neposredno na ministra za delo, družino in socialne zadeve. Opozorili smo, da za stališče, da se o priznanju pokojninske dobe odloča po ZPIZ, ministrstvo ne navaja nobenih argumentov, s katerimi bi ovrglo ali vsaj skušalo ovreči naše mnenje, da je mogoča drugačna interpretacija zadevnih zakonskih določb. Zanjo poleg že navedenih govori še ena okoliščina. Po 20. členu ZZVN se v postopku za uveljavljanje statusa in pravic po tem zakonu (torej tudi pravice do priznanja pokojninske dobe) uporabljajo določila zakona o splošnem upravnem postopku, ZVojI in na njegovi podlagi izdanih predpisov, če v tem zakonu ni drugače določeno. Postopek priznanja pokojninske dobe je urejen v 19. členu zakona in v njem ni nobene določbe o uporabi drugih predpisov (na primer o pokojninskem in invalidskem zavarovanju), kot so navedeni v 20. členu, ki tudi po sistematiki nedvomno "pokriva" (tudi) 19. člen. Ministrstvo po drugi strani priznava, da zaradi različno dolgih postopkov pri sedanji interpretaciji predpisov prihaja do neenakosti med posameznimi upravičenci. To je v nasprotju z ustavno pravico enakosti pred zakonom in zatorej nesprejemljivo. Ministra smo naprosili, naj se zavzame za to, da se najde rešitev, ki bo zagotovila, da do neenakosti ne bo prihajalo.

V odgovoru je ministrstvo - ponovno s podpisom državnega sekretarja - sporočilo svoja stališča do obravnavanih vprašanj. Ministrstvo se strinja z našim mnenjem, da je glede datuma, od katerega pravica do priznanja pokojninske dobe pripada posameznemu upravičencu, treba uporabiti 24. člen ZZVN, ki se (tudi) glede pridobitve pravic navezuje na ZVojI. Po 79. členu tega zakona pa gredo pravice upravičencem od prvega dne naslednjega meseca po vložitvi zahteve. Seveda je tu mišljena zahteva za priznanje statusa (vojnega invalida ali žrtve vojnega nasilja), ki ne vključuje sama po sebi tudi zahtev za priznanje posameznih pravic. Stranka z zahtevo uveljavlja tako status kot pravice, ki jih mora opredeliti, lahko pa najprej uveljavlja le status, pravice pa šele kasneje. In v tem primeru se pravice pač priznajo od kasnejšega datuma kot sam status, od prvega dne naslednjega meseca po vložitvi zahteve za priznanje konkretne pravice. Glede na to je za stranke ugodneje, če se - tako kot to v praksi tudi poteka - pokojninska doba prizna v skladu s predpisi o pokojninskem in invalidskem zavarovanju: od prvega dne naslednjega meseca po vložitvi zahteve in največ za šest mesecev nazaj.

Ministrstvo ne pritrjuje (domnevnemu) našemu stališču, da se priznanje pokojninske dobe kot ena od pravic po ZZVN uveljavlja pri upravni enoti, saj pri slednji stranka lahko le zahteva, da se ugotovi obdobje nasilja, ki je podlaga za priznanje pokojninske dobe. Rešitev, s katero bi strankam omogočili zgodnejšo uveljavitev pokojninske dobe in s tem zgodnejšo uveljavitev odstotnega povečanja že uveljavljene pokojnine ter odpravili neenak položaj upravičencev, bi bila po mnenju ministrstva lahko samo nenačelna in s toleranco organa, ki odloča o priznanju pokojnine. Stranka bi obenem z vložitvijo zahteve za priznanje statusa in pravic žrtve vojnega nasilja pri pristojni upravni enoti vložila tudi zahtevo za priznanje pokojninske dobe kot posebne dobe pri pristojni območni enoti ZPIZ Slovenije, kar pa bi lahko odprlo nove probleme.

V zvezi s stališči ministrstva moramo poudariti, da nikoli nismo govorili o tem, da bi bila upravna enota pristojna za odločitev o zahtevku za priznanje pokojninske dobe (pač pa o določitvi obdobja, ki se upošteva kot podlaga za priznanje pokojninske dobe pri Zavodu). Govorili tudi nismo o možnostih, da bi se o priznanju pokojninske dobe odločalo, preden bi bila opravljena revizija odločbe o priznanju statusa žrtve vojnega nasilja. Naj ponovimo: zavzemamo se samo za to, da zaradi različno dolgih postopkov za priznanje statusa žrtve vojnega nasilja ne bi prihajalo do neenakosti med upravičenci pri priznavanju oziroma upoštevanju posebne pokojninske dobe; razlike bodo lahko celo večletne. Pri zavzemanju za omenjeni cilj smo opozorili na možnost drugačne interpretacije predpisov, kot se je uveljavila v dosedanji praksi. Pri tem sploh nismo mislili, da je to edina možnost. S tem, ko ministrstvo izrecno priznava, da zaradi različno dolgih postopkov prihaja do neenakosti med posameznimi upravičenci, pri tem pa ne predlaga nobenega ukrepa, se ni mogoče zadovoljiti. Če bi se glede omenjene drugačne interpretacije po skrbnejši preveritvi, kot je je bila deležna doslej, pokazalo, da ni sprejemljiva, bi prišel v poštev predlog državnemu zboru za avtentično razlago ZZVN. Če bi bila ta enaka, kot je dosedanja praksa, bi zakonodajalec ob celoviti predstavitvi problematike prav gotovo sprejel ustrezne ukrepe za popravo sedanjega stanja. Druga možnost je, da se predlaga, da se v okviru že potekajočega postopka za spremembo ZZVN ustrezno uredi tudi obravnavano vprašanje. Zavedamo se, da bi bilo pri tem treba rešiti nekatera zahtevna vprašanja, na primer kako ravnati v primerih, ko je bil postopek priznanja posebne pokojninske dobe in ponovne odmere pokojnine že končan. Opozarjamo pa, da bodo problemi še znatno hujši in številnejši, če bo ustavno sodišče kdaj kasneje odločilo, da so bile v tem pogledu z ureditvijo po ZZVN oziroma z njegovim izvajanjem kršene človekove pravice.

Neurejena meja s Hrvaško na območju upravne enote Piran

Pobudnik se je obrnil na varuha in ga seznanil s težavami, ki jih imajo slovenski državljani, ki prebivajo v vasi Mlini pri Sečovljah, ker pri upravni enoti Piran ne morejo prijaviti stalnega prebivališča. S tem jim je onemogočeno tudi, da bi lahko volili in kandidirali na lokalnih volitvah, težave naj bi imeli tudi ob izražanju volje na referendumu.

Ugotovili smo, da je položaj štirih vasi, ki ležijo na južnem bregu Dragonje, negotov in bo tak tudi ostal do dokončne določitve meje med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško. To so vasi Bužini, Mlini, Škodelin in Škrile. Te vasi niso vključene v uredbo o teritorialnem obsegu upravnih enot v Republiki Sloveniji (Ur. list RS, št. 75/94 in 8/96) in zato upravna enota Piran tudi zavrača pristojnost za reševanje zahtevkov ljudi s tega območja. V konkretnem primeru je omenjena upravna enota s sklepom z dne 4. aprila 1996 zaradi nepristojnosti zavrgla zahtevo pobudnika in njegove matere za prijavo stalnega prebivališča. Na drugi strani pa zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Ur. list RS, št. 60/94) te štiri vasi vključuje v občino Piran. Res je, da je bilo s spremembami in dopolnitvami navedenega zakona (Ur. list RS, št. 69/94) zadržano izvajanje zakona glede območja zaselkov Bužini, Škodelin in Škrile do določitve meje med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško. Še vedno pa je nejasen položaj vasi Mlini. Ti so glede na zgoraj omenjeni zakon del slovenskega ozemlja, česar pa uredba (ki je bila objavljena kasneje) ne upošteva.

V zadevi smo MNZ pozvali, naj nam sporoči, kaj bodo storili za odpravo ugotovljenega neskladja. Prejeli smo odgovor, da naselij Bužini, Škodelin in Škrile ni mogoče vključiti v območje upravne enote Piran pred določitvijo meje med državama. Glede naselja Mlini pa nam je ministrstvo zagotovilo, da se bo posvetovalo s pristojnimi službami in skušalo čimprej predlagati ustrezno rešitev.

V drugem primeru je upravna enota Piran zavrgla vlogo stranke iz vasi Mlini, da jo naknadno vpišejo v volilni imenik za volitve predsednika Republike, ker je stranka zamudila rok, do katerega so lahko državljani zahtevali popravek imenika.

Upravna enota je v odgovoru navedla, da stranka prebiva na spornem ozemlju. To ozemlje je predmet pogajanj med Republiko Slovenijo in Hrvaško. Ozemlje na južnem bregu reke Dragonje je namreč sporno že od leta 1952. Evidenco prebivalstva in hišno numeracijo je vodila občina Buje, kataster je vodila Geodetska uprava Koper, zemljiško knjigo pa sodišče v Piranu. Trenutno nad tem spornim ozemljem izvaja vso oblast Republika Hrvaška, ki je kljub protestom Slovenije zgradila svoj mejni prehod v zaselku Mlini, v neposredni bližini stanovanjske hiše, kjer prebiva pobudnica.

Glede sporne udeležbe na volitvah so sporočili, da se je stranka osebno zglasila na dan volitev 23. novembra 1997 ter so ji na njeno zahtevo izdali potrdilo, da ima volilno pravico. S tem potrdilom je lahko volila na volišču v Sečovljah.

Plačilo staršev za programe v vrtcih

V zvezi s plačilom staršev za programe v vrtcih smo prejeli predvsem pobude posameznikov, ki opravljajo zasebno dejavnost. Niso se strinjali, da jim je občina avtomatično določila, da plačajo 60 odstotkov cene programa vrtca, in da je pri določitvi takšne cene uporabila opravljanje zasebne dejavnosti kot dokaz za razpolaganje s premoženjem. Pri tem se je opirala na določbo petega odstavka 3. člena pravilnika o plačilih staršev za programe v vrtcih (Ur. list RS, št. 44/96), ki ga je izdal minister za šolstvo in šport. Po omenjeni določbi starši, ki razpolagajo s premoženjem, navedenim v 5. členu pravilnika (za kar se med drugim šteje tudi opravljanje zasebne dejavnosti), plačajo najmanj 60 odstotkov cene programa.

Glede na to, da so nas pobudniki z navedeno ureditvijo seznanili v času, ko so šele prejeli odločbe o višini plačila za program vrtca, zoper katere še niso vložili pritožb oziroma so bile pritožbe vložene, pa še ne rešene, smo jim svetovali, da pred morebitno nadaljnjo obravnavo pri varuhu uporabijo vsa mogoča pravna sredstva v upravnem oziroma sodnem postopku. Pobudniku, ki je menil, da je treba spremeniti določbe pravilnika o plačilih staršev za programe v vrtcih, ki predpisujejo, da se opravljanje samostojne dejavnosti šteje za premoženje oziroma dokazuje razpolaganje s premoženjem, zaradi česar so se staršem, od katerih je vsaj eden obrtnik oziroma samostojni podjetnik, plačila povečala za več kot sto odstotkov, pa smo svetovali, naj vloži pri ustavnem sodišču pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa. To je tudi storil. Ustavno sodišče, ki je prejelo več tovrstnih pobud, je odločilo, da se omenjene določbe pravilnika razveljavijo (Ur. list RS, št. 39/97).

Izvajanje zakona o popravi krivic

Na to področje razvrščamo tudi pobude, ki se nanašajo na uresničevanje zakona o popravi krivic. Pripad tovrstnih pobud se je v primerjavi z letom 1996 povečal za 86 odstotkov. Vzrok za povečanje je nedvomno v tem, da je bil ZPKri uveljavljen ob koncu leta 1996.

Že v lanskem poročilu smo opozorili na nekatere probleme, ki so vezani na uresničevanje tega zakona. Tako še vedno ugotavljamo, da ni bil sprejet zakon o skladu za poplačilo vojne odškodnine. Sprejem tega zakona je nujen, ker je zakon temeljni vir sredstev za izplačilo odškodnin za upravičence po ZPKri, po zakonu o žrtvah vojnega nasilja in tudi za družinske člane padlih v vojni za Slovenijo. Sedanje stanje je z vidika urejenosti države in z vidika varstva pravic posameznika nesprejemljivo.

V nekaterih pobudah, ki smo jih prejeli v prvi polovici leta, so se pobudniki pritoževali, ker vlada v tistem času še vedno ni imenovala komisije za izvajanje ZPKri. Glede na to, da je v pristojnosti te komisije odločanje o priznanju statusa nekdanjega političnega zapornika oziroma po vojni ubite osebe, je to, da še ni bila imenovana, resno oviralo začetek izvajanja ZPKri. Zato je varuh človekovih pravic na ta problem opozoril predsednika vlade. Pri tem je posebej poudaril, da bodo zopet po nepotrebnem nastali zaostanki pri reševanju zadev, saj so nam v tistem času posamezniki že pošiljali v vednost zahteve za priznanje statusa, naslovljene na MP. Varuh je tudi izrazil mnenje, da je takšen položaj nesprejemljiv, še posebej če se upošteva starost upravičencev. Po tem posredovanju je vlada imenovala komisijo za izvajanje zakona o popravi krivic.

S pričetkom dela navedene komisije smo ob koncu leta začeli prejemati pobude, ki so opozarjale na probleme posameznikov glede uveljavljanja pravic. Iz prejetih pobud smo razbrali, da praviloma izdani sklepi priznavajo upravičencem pravico do odškodnine in pravico do dvojnega štetja v pokojninsko dobo za čas odvzema prostosti. Tako v pobudah navajajo, da Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje ne odloča o zahtevkih za ponovno odmero pokojnine. Zavod je na našo poizvedbo zagotovil, da bodo ti postopki stekli aprila 1998. Pobudniki tudi opozarjajo varuha, da država zaradi starosti upravičencev namenoma zavlačuje s sprejetjem zakona o skladu za poplačilo vojne odškodnine. Ocenujemo, da se bo problematika v zvezi z uresničevanjem ZPKri prihodnje leto še bolj zaostrila. Menimo, da mora država čimpreje izpolniti pogoje za izvršitev sklepov, ki jih izdaja komisija za izvajanje ZPKri.

Napotitve na služenje nadomestnega civilnega služenja vojaškega roka

V letu 1997 smo prvič prejeli tudi pobude, v katerih se pobudniki pritožujejo zaradi nekorektnosti pri postopku napotitve na služenje nadomestnega civilnega vojaškega roka. Pobudniki so se pritoževali, da jim ni omogočena napotitev v rokih, ki jih določa zakon, in da bodo zaradi tega imeli težave pri nadaljevanju šolanja na univerzi po končanem služenju civilnega vojaškega roka.

Ministrstvo za obrambo nam je pojasnilo, da se je število prošenj za uveljavljenje pravice do ugovora vesti bistveno povečalo. Zato so se z MNZ dogovorili, da bo le-to izdelalo letni načrt napotitve za leto 1998 in da bodo napotitve na opravljanje nadomestne civilne službe potekale sočasno z napotitvami nabornikov na služenje vojaškega roka. Glede konkretne pobude pa je ministrstvo pojasnilo, da bo pobudnik napoten na opravljanje nadomestne civilne službe v skladu z načrtom napotitve. Pojasnili so nam tudi, da so imeli pred pobudnikom prednost državljani starejših letnikov in državljani, ki so prišli na opravljanje civilne službe iz tujine v skladu s pravilnikom o izvajanju nabora in napotitve.

Pri postopkih napotitve na služenje civilnega vojaškega roka nismo ugotovili nepravilnosti, ki bi kazale na konkretne kršitve predpisanega postopka.

Legal information   |   Privacy   |   Contact Made by: Nova Vizija d.d.