Natisni vsebino

2.4. Labour legislation cases

Annual report 1997

LABOUR LEGISLATION CASES

Labour relations

There are several reasons why in the report we are once again highlighting the problem of violation of labour rights, although the ombudsman’s possibilities for direct intervention with the party committing the violation in this field are limited. One of the reasons is that these violations generally interfere with the social security and legal certainty of the individual as well as his personal dignity. Another characteristic of the efforts by individuals to have violations overturned is lengthy procedures in labour disputes.

Although the number of complaints in this field of the ombudsman’s work rose by 57 per cent compared with the previous year, their content does not differ substantially from the content of the complaints dealt with in 1996. We should make particular mention of those violations which affect specific groups of workers, such as the actions of employers in connection with the rights of disabled workers who exercise their right to be allocated suitable work as far as their remaining capacity to work will allow, and especially violations of the rights which guarantee disabled workers special protection in procedures for dismissing surplus workers. Other such behaviour is that of companies who for an extended period of time do not pay wages to their employees, let alone other employment contributions (meal allowance, reimbursement of travel costs, etc.) because of the company’s poor business results. In this case too it is generally a large group of workers who are affected.

Previous reports have stated among the reasons for violations of rights deriving from employment the shortcomings in regulations, or the fact that they have not been brought into line with the new social conditions; this has particularly applied to the labour relations law. The new labour relations law has yet to be adopted but a number of new regulations were passed last year which should ensure the rectification of at least some of the problems to which the complaints we have dealt with have related. In May 1997 the Law on the Guarantee Fund of the Republic of Slovenia came into force; this law regulates the rights of workers whose employment has been terminated owing to the insolvency of their employer (bankruptcy, compulsory settlement including financial reorganisation). Amended laws on the labour inspectorate and on compulsory settlement, bankruptcy and liquidation have also been adopted. An agreement between the Republic of Slovenia and the Republic of Croatia on social insurance has been ratified.

In both of the previous reports one of the specific issues dealt with was the question of effective monitoring of the implementation of the regulations on labour relations and safety at work. Our efforts have been directed towards achieving a statutory regulation of the powers of the labour inspectorate that would enable the enforcement of inspection provisions relating to the violation of rights deriving from employment and the establishment of the contribution obligations of the employer (unpaid wages, bonuses, etc.). But there is an increasing number of cases in which the violators are “beyond the reach” even of the inspectors. Clearly for most employers the fines with which they are threatened are still too low and do not encourage them to respect the labour legislation. 

Unemployment

In the report unemployment is dealt with in accordance with the statements made by individuals who lodged complaints with the ombudsman concerning this issue. The content of these complaints relates to the causes of their involuntary unemployment, its material consequences, and the inescapability of the situation, which is revealed in objective and subjective difficulties in finding employment.

There is a growing number of people who have already been unemployed for several years and are considered “hard to employ” because of their age when they are over 40. Given the rate of unemployment this group has increasingly less chance of finding employment. Characteristic of long-term unemployed people is a social exclusion on the one hand and a dependency culture on the other. The problem of social exclusion also shows up among all other long-term unemployed people, and among young people who have finished their education but cannot find employment there is a feeling of having no prospects.

The powers of the ombudsman do not provide for specific action to be taken in connection with complaints which relate in substance to unemployment and its consequences. But we are encouraging the employment institutes to seek a solution in individual cases, especially those that are most critical. 

Some special problems

Special factors involved in violations of rights deriving from employment by small private employers

Certain specific factors were established as regards violations of employment rights by private employers with a small number of employees. In particular, the arbitrary way in which employees are dismissed without any analysis and without fulfilment of the employer’s statutory obligations. Even the envisaged new labour legislation does impose this obligation on them; moreover, employers with up to 50 employees will, as small-scale employers, be relieved of certain obligations. The violations indicate that these employers are not providing work records, and not paying wages, bonuses and redundancy payments; employers are often not even paying social security contributions for their workers, are not abiding by the safety at work regulations, are not reporting accidents at work, and many times for employees they simply “disappear”. Even for the inspection and prosecution bodies they are unreachable.

Problems in the employment of women

With increasing frequency we are coming across violations committed in the employment of women. One of these violations is the demand that a woman taking up employment sign a statement to the effect that for a certain length of time she will not have a child. Although we have not received any written complaints concerning this issue it is pointed out very often in telephone conversations. Inequality of employment opportunities is also becoming a problem, with employers more and more frequently simply not inviting women to an interview even though they meet all the required qualifications.

The problem of termination of employment statements signed in advance

Another violation of labour legislation which we would highlight is one which we have been informed of several times anonymously by telephone although we have not dealt with any written complaints concerning this problem; this is the practice whereby an employer demands of the selected candidate that they sign a resignation statement in advance, on which the date of the termination of employment is not entered. In other words it is a blank resignation statement, at the employee’s request, which enables the employer to fill in the date of the termination of employment on a pre-signed resignation letter at any moment when the employer no longer needs the employee. We have been told that the signing of such a statement is being demanded as a condition for an employment contract to be concluded in the first place.

Work permits for foreigners to whom a negative decision under Article 40, paragraphs 2 and 3, of the Law on Citizenship of the Republic of Slovenia has been issued

We addressed to the Ministry of Labour, Family and Social Affairs a question which is part of the whole issue of citizens of other republics of the former Yugoslavia who were in Slovenia when it became independent; and many of these people still live here. Our question involved the arrangements under Article 24, paragraph 2, of the Law on the Employment of Foreigners (published in the Official Gazette of the Republic of Slovenia, No. 33/92), in accordance with which a person who has been issued a negative decision under Article 40, paragraph 2 or paragraph 3, of the Law on Citizenship of the Republic of Slovenia — danger to public order, security or national defence — in the procedure for acceptance as a citizen of the Republic of Slovenia cannot obtain a work permit. We have highlighted the questionable nature of this regulation before, most recently in the report on the work of the Human Rights Ombudsman in 1996.

In principle we find it somewhat unusual to link the issuing of a work permit with findings established in the citizenship application procedure. These findings are contained in the explanation of the negative decision on citizenship, while its disposition in this regard is irrelevant since it states merely that a person has not acquired Slovenian citizenship (which is the whole reason why the person needs a work permit). This is penalising certain behaviour which, in one of the fundamental areas, i.e. as regards citizenship, is not permanent.

This provision is also contentious for another reason. The bodies responsible for issuing work permits do not have access to the information as to whether the application involves a foreigner who has been issued a negative decision under Article 40, paragraph 2 or 3, of the Law on Citizenship of the Republic of Slovenia. There is no applicable database and this information is not discernible from the evidence which needs to be submitted with an application for a work permit.

The relevant bodies can only find this information out by coincidence or if the applicant lets it slip. As far as we know, if this information is discovered after a work permit has been issued, the procedure is repeated ex officio. All this means that in practice one person can obtain a work permit even though an obstacle exists under Article 24, paragraph 2, of the Law on the Employment of Foreigners, while another applicant requesting the issuing of a work permit is rejected on this basis, which is a violation of the constitutional right to equality before the law.

On the basis of these arguments we proposed that the ministry should study these arrangements and then initiate proceedings for an appropriate amendment to the provision set out in Article 24, paragraph 2, of the Law on the Employment of Foreigners. The ministry accepted the position that in conjunction with the amendments to the law that are already being prepared an interdepartmental examination of this problem is required and that suitable provisions should be incorporated into the law in line with European Union standards.

Letno poročilo 1997 - Poglavje 2.4.

DELOVNOPRAVNE ZADEVE

2.4.2. Brezposelnost

Več razlogov je, da v poročilu ponovno opozarjamo na kršitve pravic iz delovnega razmerja, čeprav so varuhove možnosti, da na tem področju neposredno posreduje pri kršitelju, omejene. Eden izmed njih je prav gotovo ta, da praviloma te kršitve posegajo v socialno in pravno varnost posameznika, pa tudi v njegovo osebno dostojanstvo. Izpostavljenost posameznika pogosto šikanoznemu ravnanju delodajalca, njegova nemoč, da se temu zoperstavi, v skrajni posledici pomeni tudi poseg v človeško dostojanstvo.

Druga značilnost, ki je povezana s prizadevanji posameznika za odpravo kršitev, pa so dolgotrajni postopki v delovnih sporih. So primeri ravnanj delodajalcev, ki nedvoumno kažejo na to, da zavestno kršijo predpise prav zato, ker vsaj za čas, ko trajajo postopki, ne čutijo posledic svojega nezakonitega ravnanja. Pravna varnost ljudi je v primerih, ko gre za prenehanje delovnega razmerja in s tem za eksistenčno vprašanje, zares ogrožena. Treba bi bilo začeti uveljavljati institut osebne odgovornosti, od kazenske do odškodninske, in s tem ustrezno sankcionirati kršitve, ki jih delavcem povzročijo odgovorne fizične osebe delodajalcev.

Čeprav se je število pobud s tega področja dela varuha v primerjavi z letom prej povečalo za 57 odstotkov, se njihova vsebina bistveno ne razlikuje od vsebine pobud, obravnavanih v letu 1996. Vsaka kršitev posameznika prizadene. Posebej pa je treba omeniti tiste kršitve, ki prizadenejo posamezne skupine delavcev. Gre za ravnanje delodajalcev v zvezi s pravicami delovnih invalidov, če ti uveljavljajo pravico do ustrezne razporeditve glede na preostale delovne zmožnosti, zlasti pa za kršitve pravic, ki delovnim invalidom zagotavljajo posebno varstvo v postopkih razreševanja presežnih delavcev. Pogosto je nepravilno ravnanje delodajalcev v razmerju do večjega števila invalidov, ki so zaposleni v invalidskih podjetjih. Drugo tako ravnanje je v podjetjih, ki zaradi slabih poslovnih rezultatov zaposlenim daljši čas sploh ne izplačujejo plač, kaj šele drugih dajatev iz delovnega razmerja (regres za prehrano, povračilo prevoznih stroškov ipd.); tudi v teh primerih je praviloma prizadeto večje število delavcev.

V prejšnjih poročilih so bili med razlogi za kršitve pravic iz delovnega razmerja navedeni pomanjkljivi predpisi oziroma njihova neprilagojenost na novo nastalim družbenim razmeram; to se je nanašalo zlasti na zakon o delovnih razmerjih. Novi zakon o delovnih razmerjih še ni bil sprejet. Pač pa so bili v tem letu sprejeti nekateri novi predpisi, ki naj bi zagotovili odpravo vsaj nekaj problemov, na katere so se nanašale obravnavane pobude.

Že maja 1997 je začel veljati zakon o jamstvenem skladu R Slovenije. Prav tako sta bili sprejeti noveli zakona o inšpekciji dela (ZID) in zakona o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji (ZPPSL). Ratificiran je bil sporazum o socialnem zavarovanju med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško.

Zakon o jamstvenem skladu je uredil pravice delavcev, ki jim je prenehalo delovno razmerje zaradi insolventnosti delodajalca (stečaj, prisilna poravnava s finančno reorganizacijo). Z zakonom je bila odpravljena pravna praznina pri urejanju pravic delavcev, ki jim preneha delovno razmerje na podlagi ZPPSL (Ur. list RS, št.67/93). Pravice lahko uveljavijo pod pogoji, ki jih določa zakon, osebe, ki jim je delovno razmerje prenehalo od 2. januarja 1994 naprej, torej od dneva, ko je začel veljati ZPPSL. Po uveljavitvi zakona (10. maja 1997) je varuh na podlagi podatkov o predvidenem številu upravičencev (več kot 20.000) priporočil ministru za delo, družino in socialne zadeve, naj zagotovi tako izvajanje zakona, ki ne bo povzročalo dolgotrajnih postopkov odločanja o posamičnih zahtevkih. V letu, na katero se nanaša to poročilo, varuh ni obravnaval pobud, ki bi se nanašale na dolgotrajnost teh postopkov, res pa je, da je bilo mogoče zahtevke vlagati šele od 2. novembra 1997 naprej. Pač pa so se na varuha začeli obračati tisti, ki jim je prenehalo delovno razmerje zaradi stečaja pred 2. januarjem 1994, saj menijo, da jim je bila storjena krivica, ker zakon ne priznava pravic tudi njim.

V obeh prejšnjih poročilih je bilo kot posebno vprašanje obravnavano tudi vprašanje učinkovitega nadzora pri izvajanju predpisov o delovnih razmerjih in varstvu pri delu. Naša prizadevanja so bila usmerjena k taki zakonski ureditvi pristojnosti inšpekcije dela, ki bi omogočala izvršljivost inšpekcijskih odločb, ki se nanašajo na kršitev pravic iz delovnega razmerja oziroma ugotovitev dajatvene obveznosti delodajalca (neizplačana plača, regres itd.). V tem letu uveljavljena novela ZID ni v celoti sledila tem prizaevanjem. V večji meri pa omogoča učinkovitejše ukrepe, ki naj delodajalca, ki krši predpise, prisilijo k zakonitemu ravnanju. Vendar nove sankcije, ki jih določa novela zakona za kršitelje, še vedno ne zagotavljajo zadovoljivega varstva pravic delavcev - bodisi zato, ker je premalo inšpektorjev in postopki potekajo prepočasi, bodisi zato, ker se inšpektorji ne poslužujejo izrekanja najostrejših ukrepov. Čedalje več je primerov, ko so kršitelji tudi inšpektorjem “nedosegljivi”. Zagrožene denarne kazni so očitno za večino delodajalcev še vedno prenizke in jih ne spodbujajo k spoštovanju delovne zakonodaje.

Posebej prizadeti smo ob obravnavanju pobud, v katerih praviloma skupine delavcev navajajo, da jim delodajalec že dalj časa ne izplačuje plač in drugih dajatev iz delovnega razmerja, hkrati pa tudi ne morejo uveljaviti nobenih drugih pravic iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti. Gre za zaposlene v podjetjih oziroma pri drugih delodajalcih, ki so plačilno nesposobni, ni pa pri njih uveden stečaj. Julija 1997 uveljavljena novela ZPPSL je uredila pravno podlago za začetek stečajnega postopka nad dolžnikom v primeru, da ni zagotovil izplačila plač za obdobje zadnjih treh mesecev ali ima blokiran žiro račun oziroma je nelikviden zadnjih 12 ali več mesecev. Ta postopek uvede pristojno sodišče po uradni dolžnosti, Agencija za plačilni promet pa mora v ta namen enkrat mesečno obveščati sodišča o podjetjih, ki izpolnjujejo prej navedene pogoje za uvedbo stečajnega postopka. Pri obravnavanih pobudah navedena določila novele zakona niso bila izvedena. Namen te ugotovitve ni, da bi varuh spodbujal uvedbo stečajnih postopkov. Gre za nerazumljivo dejstvo, da se v praksi ne izvajajo tisti predpisi, ki so bili sprejeti zato, da bi se razrešil status zaposlenih, ki ne prejemajo plač v času, ko traja delovno razmerje, hkrati pa jim je onemogočeno uveljavljanje pravic, ki bi jim šle ob prenehanju delovnega razmerja zaradi uvedbe stečaja. Država je uredila problem delavcev, ki jim delodajalec v daljšem času ne izplača plač, le na papirju.

2.4.2. Brezposelnost

V poročilu je brezposelnost obravnavana po navedbah posameznikov, ki so se zaradi tega s pobudo obrnili na varuha. Vsebina teh pobud se nanaša na vzroke njihove neprostovoljne brezposelnosti, njene materialne posledice ter brezizhodnost položaja. Glede na vzrok brezposelnosti je iz obravnavanih pobud razvidno, da gre v pretežni meri za osebe, ki jim je delovno razmerje prenehalo zaradi stečaja podjetja. Kljub uveljavljenim pravicam iz zavarovanja za primer brezposelnosti pomeni za večino pobudnikov tako stanje hudo materialno stisko, tudi zato, ker še pred delovnim ramerjem plače teh oseb praviloma niso zagotavljale dostojnega preživetja zaradi njihove višine, ali pa zato, ker v določenem času pred prehodom na odprto brezposelnost plač sploh niso prejemali. Marsikje je stečaj prizadel oba zakonca, ker sta bila zaposlena v istem podjetju. Brezizhodnost njihovega položaja se kaže zlasti v težjih zaposlitvenih možnostih, objektivnih in subjektivnih.

Pri tem se ni mogoče v celoti izogniti brezposelnosti kot pojavu, ki v precejšnji meri označuje razmere v državi. Poraja se vprašanje, ali je država dovolj storila za zagotovitev pogojev, ki bi sposobnim in usposobljenim za delo omogočali zaposlitev, oziroma pogojev, ki bi zaposlitev ohranjali. Posamezna brezposelna oseba svoje stanje brezposelnosti označuje kot neenak položaj v razmerju do zaposlenega. Tudi med samimi brezposelnimi osebami so bistvene razlike. Prav posebej prizadeti so posamezniki, ki jim je prenehalo delovno razmerje v starosti, ki jim ne omogoča zaposlitve zaradi splošno uveljavljenega mnenja, da jih je teže zaposliti, hkrati pa še ne izpolnjujejo pogojev za uveljavitev pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja. In v resnici veliko posameznikov samih meni, da teže dobijo zaposlitev, in izvajajo nenehen pritisk za uveljavitev drugih pravic, zlasti iz invalidskega zavarovanja, vendar je hkrati tudi res, da te osebe (starejši, delovni invalidi, nižja izobrazbena raven) s strani zavodov za zaposlovanje, kot navajajo pobudniki, niso deležne kakšnih posebnih obravnav oziroma ukrepov.

Čedalje več je ljudi, ki so že več let brezposelni in veljajo za teže zaposljive le zato, ker so “stari” - stari pa so več kot 40 let. Glede na stopnjo brezposelnosti ima ta skupina brezposelnih čedalje manj možnosti za zaposlitev. Ob spreminjanju pokojninske zakonodaje bodo ti še dolga leta brezposelni, če se ne bodo spremenili nekateri pogoji, zlasti vrednotenje delovnih izkušenj, pa tudi predpisi, ki urejajo tako imenovano aktivno politiko zaposlovanja, zlasti z vidika stimulativnejših ukrepov za spodbujanje delodajalcev, ki bodo zagotavljali zaposlitev tej skupini brezposelnih. Značilno je, da pri dolgotrajno brezposelnih osebah srečujemo na eni strani socialno izključenost, na drugi pa rentne težnje. Problem socialne izključenosti se kaže tudi pri vseh drugih dolgotrajno brezposelnih osebah, pri mladih, ki so končali šolanje, a ne dobijo zaposlitve, pa še občutek brezperspektivnosti.

Pristojnosti varuhu ne omogočajo posebnega ukrepanja v zvezi s pobudami, katerih vsebina se nanaša na brezposelnost in njene posledice. Zavode za zaposlovanje spodbujamo k iskanju rešitev za posamezne primere, še posebej za najbolj kritične. Nasploh pa razmere na področju brezposelnosti ne kažejo večjih prizadevanj države za njeno učinkovito zmanjševanje. Posebej se ta ocena nanaša na brezposelnost določenih kategorij oseb oziroma njihovo težjo zaposljivost. Očitno je, da ukrepi aktivne politike zaposlovanja niso dovolj prilagojeni lastnostim teže zaposljivih oseb, ali pa izvedeni ukrepi niso dovolj učinkoviti.

2.4.3. Nekateri posebni problemi

Posebnosti pri kršitvah pravic iz delovnega razmerja pri zasebnikih - malih delodajalcih

Pri zasebnih delodajalcih z majhnim številom zaposlenih so bile ugotovljene nekatere posebnosti pri kršitvah pravic iz delovnega razmerja. Zlasti je poudarjena njihova samovolja pri odpuščanju delavcev, brez vsakršnih analiz in izpolnitve iz zakonodaje izhajajočih obveznosti delodajalca. Tudi predvidena nova delovna zakonodaja jim tega ne nalaga, še več, delodajalci, ki bodo imeli do 50 zaposlenih, naj bi bili kot mali delodajalci oproščeni nekaterih obveznosti. Prav tako se kršitve kažejo tako, da ti delodajalci ne izročajo delovnih knjižic, ne izplačujejo plač, regresov ali odpravnin; delodajalci pogosto ne plačujejo niti prispevkov za socialno varnost za zaposlene delavce, ne upoštevajo pogojev za varno delo, ne prijavljajo nesreč pri delu, večkrat pa za zaposlene dobesedno “izginejo”. Celo za inšpekcije in organe pregona so nedosegljivi.

Problemi pri zaposlovanju žensk

Čedalje pogosteje ugotavljamo kršitve pri zaposlovanju žensk. Ena od kršitev je zahteva za podpis izjave, da ženska, ki se zaposli, določen čas ne bo imela otrok. Pisnih pobud s to problematiko sicer ni, so pa zelo pogosta telefonska opozorila. Problem postajajo tudi neenake možnosti za zaposlitev, saj delodajalci čedalje pogosteje na pogovore pred izbiro sploh ne povabijo žensk, čeprav izpolnjujejo razpisne pogoje.

Problem vnaprejšnjih izjav o prenehanju delovnega razmerja

Še na eno kršitev delovne zakonodaje opozarjamo, čeprav nismo obravnavali pisne pobude z navedeno vsebino, smo pa bili z njo večkrat anonimno seznanjeni po telefonu. Gre za prakso, ko delodajalec zahteva od izbranega kandidata za zaposlitev, da podpiše izjavo, da odpoveduje delovno razmerje, pri čemer datum prenehanja delovnega razmerja ni vpisan. Gre za t.i. bianco odpoved delovnega razmerja na zahtevo delavca, ki delodajalcu omogoči, da to že podpisano odpoved v vsakem trenutku sam izpolni z datumom prenehanja delovnega razmerja, ko ni več zainteresiran zanj. Podpis take izjave je po navedbah pobudnikov pogoj, da se z njimi sploh sklene pogodba o zaposlitvi.

Odklonitev vpisa opravljanja dejavnosti v delovno knjižico

Zakon o delovnih razmerjih določa, da ima delavec v delovnem razmerju delovno knjižico, ki je javna listina. Pravilnik o delovni knjižici podrobneje določa njeno vsebino, vpisovanje podatkov in vodenja registra o izdanih delovnih knjižicah. V 17. členu pravilnika je med drugim smiselno določeno, da podatke o samostojnih podjetnikih v delovno knjižico vpisuje upravna enota, kjer podjetnik opravlja dejavnost oziroma kjer plačuje prispevke za socialno varnost.

V obravnavani pobudi je pobudnik navajal, da je v letih 1987-1991 opravljal samostojno dejavnost; potem ko zaradi bolezni ni mogel več delati, je dejavnost prenesel na ženo. Poslovati je nehal v letu 1995 in 7. septembra 1995 je bil izbrisan iz vpisnika podjetnikov. Pobudnik je zatrjeval, da ne more doseči “zaključitve” delovne knjižice, ker nima poravnanih obveznosti iz naslova prispevkov za socialno varnost. Po opravljenih poizvedbah na upravni enoti je bilo ugotovljeno, da pobudnik pri njih ni uveljavljal, da se čas opravljanja samostojne dejavnosti vpiše v delovno knjižico.

Ugotovljeno pa je bilo tudi, da upravne enote neenotno ravnajo glede vpisa delovne dobe samostojnemu podjetniku, ki preneha opravljati dejavnost in ki ni redno plačeval prispevkov za pokojninsko in invalidsko ter drugo zavarovanje, pa čeprav je ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve že v letu 1996 posredovalo ministrstvu za finance stališče, da je v teh primerih treba izvajati pravilnik o delovni knjižici. Po tem stališču mora pristojna upravna enota v delovno knjižico vpisati čas opravljanja dejavnosti, tudi če prispevki niso plačani za ves čas opravljanja dejavnosti. Delovno knjižico je treba zaključiti na podlagi dokumentacije o prenehanju opravljanja dejavnosti, posebej pa je treba navesti čas, za katerega je zavezanec plačal prispevke za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, kajti ta čas se tudi upošteva pri uveljavljanju pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Kasnejše plačilo prispevkov (prostovoljno ali na podlagi prisilne izterjave) pa omogoča poznejši vpis v delovno knjižico.

Ni torej moč pristati na ponekod uveljavljeno prakso, da davčni uradi z namenom, da zavezanec čimprej poravna zapadle obveznosti iz neplačanih prispevkov za socialno varnost za čas opravljanja samostojne dejavnosti, tem pojasnjujejo, da ni mogoče vpisati obdobja opravljanja dejavnosti v delovno knjižico. Ker zavezanec praviloma ne pozna predpisov o delovni knjižici, niti ne vztraja pri pristojnem organu, da opravi vpis.

Delovna dovoljenja za tujce, ki jim je bila izdana negativna odločba po drugem in tretjem odstavku 40. člena zakona o državljanstvu Republike Slovenije

Na ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve smo se obrnili z vprašanjem, ki je del problematike državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili ob osamosvojitvi Slovenije na njenem ozemlju in jih veliko še vedno živi tukaj. Gre za ureditev po drugem odstavku 24. člena zakona o zaposlovanju tujcev (ZZT- Ur. list RS, št. 33/92), po katerem oseba, ki ji je bila v postopku za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije izdana negativna odločba po drugem ali tretjem odstavku 40. člena zakona o državljanstvu Republike Slovenije (ZDRS), ne more pridobiti delovnega dovoljenja. Na dvomljivo ustreznost te ureditve smo že opozarjali, nazadnje v poročilu o delu varuha človekovih pravic v letu 1996 (stran 84).

Po drugem odstavku 40. člena ZDRS se ne glede na izpolnjevanje pogojev vloga za pridobitev državljanstva RS zavrne, če je oseba po 26. juniju 1991 storila katero od določenih kaznivih dejanj (zoper temelje družbene ureditve in varnost Slovenije, zoper človečnost in mednarodno pravo, zoper druge vrednote, ki jih varuje kazenska zakonodaja v skladu z določbo prvega odstavka 4. člena ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije). Po tretjem odstavku istega člena pa se vloga lahko zavrne tudi osebi, za katero so podani razlogi iz 8. točke 10. člena zakona, to je nevarnost za javni red, varnost ali obrambo države. Ker obravnavamo samo primere negativnih odločb po tretjem odstavku 40. člena, pri katerih je spornost ureditve po navedeni določbi ZZT še bolj očitna, velja nadaljnje izvajanje predvsem za te primere.

Načelno menimo, da je nekoliko nenavadna vezava izdajanja delovnega dovoljenja na ugotovitve v postopku za sprejem v državljanstvo. Te so vsebovane v obrazložitvi negativne odločbe o državljanstvu, medtem ko je njen izrek v tem pogledu irelevanten, saj samo pove, da nekdo ni pridobil slovenskega državljanstva (prav zato pa sploh potrebuje delovno dovoljenje). Gre za sankcioniranje nekega ravnanja, ki na temeljnem področju, to je glede državljanstva, ni trajno. Kljub negativni odločbi po tretjem odstavku 40. člena ni izključeno, da oseba pozneje postane slovenski državljan z naturalizacijo (na primer, če je bilo državljanstvo po 40. členu zavrnjeno storilcu kaznivega dejanja zaradi nevarnosti za javni red, v času odločanja o naturalizaciji pa je obsodba že izbrisana in storilec velja za neobsojenega). Na drugotnem področju, glede možnosti pridobitve delovnega dovoljenja, pa naj bi sankcija veljala, dokler bi oseba sploh potrebovala delovno dovoljenje, torej lahko tudi trajno. To je po našem prepričanju nesprejemljivo, saj se celo obsodba za zelo huda kazniva dejanja po določenem času izbriše in prenehajo vse njene pravne posledice. Je tudi v nesorazmerju s kakršnimkoli namenom, ki ga je zakonodajalec želel doseči s to določbo. Ni razumljivo, da je trajno onemogočena zaposlitev v Sloveniji ljudem, ki so imeli in v veliki večini še vedno imajo z njo tesno zvezo oziroma “upravičen razlog” za prebivanje po zakonu o tujcih (ZTuj), pri drugih, ki so brez take zveze in jih bremenijo enaki ali še hujši “grehi”, pa ni ovire za pridobitev delovnega dovoljenja. Tudi po samem ZZT se lahko po preteku (največ) dveh let izda novo delovno dovoljenje tujcu, ki mu je bilo odvzeto na primer zaradi varnostnega ukrepa (zdaj: stranske kazni) izgona iz države. Verjetno bi bilo ustrezneje, če bi v ustavno dopustnih okvirih v zakonu neposredno navedli razloge za zavrnitev izdaje delovnega dovoljenja.

Nevarnost za javni red, varnost ali obrambo države se ugotavlja na podlagi predpisov, glede katerih je mogoče resno zastaviti vprašanje, ali so popolnoma ustrezni, in celo, ali so povsem v skladu z ustavo. Obširnejša izvajanja o tem so v poročilu o delu varuha človekovih pravic v letu 1996 (stran 83) in jih ne ponavljamo. Tudi ugotovitveni postopek in odločanje po prostem preudarku o obstoju nevarnosti nista bila vselej nesporna (zadnji odstavek na strani 84). Za dokaz nezadostne trdnosti ureditve in postopkov je lahko dejstvo, da prosilcem za slovensko državljanstvo, ki jim je bila izdana negativna odločba po tretjem odstavku 40. člena ZDRS, praviloma ni bilo odpovedano prebivanje oziroma niso bili prisilno odstranjeni iz države. Glede na dolžino njihovega prebivanja v Sloveniji, osebne, družinske in druge vezi, ki jih vežejo nanjo, in posledice, ki bi jih tako ukrepi povzročili zanje in za njihove družine, je to po svoje razumljivo. Gre večinoma za ljudi, katerih družinski člani so slovenski državljani. Zelo verjetno bodo v Sloveniji ostali za vselej - njihova nevarnost za javni red, varnost in obrambo države je celo v primeru, če je bila v postopku za pridobitev državljanstva po 40. členu realno ugotovljena, s potekom časa praviloma čedalje manjša. S sedanjo določbo drugega odstavka 24. člena ZZT niso prizadeti le sami, temveč tudi njihove družine, v neredkih primerih družinski člani, za katere so po zakonu o zakonski zvezi in družinskih razmerjih dolžni skrbeti.

Ta določba je sporna še iz enega razloga. Organi, ki so pristojni za izdajanje delovnih dovoljenj, nimajo podatka, ali gre za tujca, ki mu je bila izdana negativna odločba po drugem ali tretjem odstavku 40. člena ZDRS. Ustrezne zbirke podatkov ni, prav tako pa podatek ni razviden iz dokazil, ki jih je treba priložiti vlogi za izdajo delovnega dovoljenja. Organi torej lahko zvedo za podatek samo po naključju ali če se prosilec sam “obremeni”. Kolikor vemo, se tedaj, ko se za podatek zve po izdaji delovnega dovoljenja, postopek po uradni dolžnosti obnovi. Vse to pomeni, da v praksi lahko nekdo dobi delovno dovoljenje, čeprav obstaja zadržek iz drugega odstavka 24. člena ZZT, drugemu pa je na tej podlagi izdaja dovoljenja zavrnjena, kar je kršitev ustavne pravice do enakosti pred zakonom.

Na podlagi opisanih argumentov smo predlagali, naj ministrstvo obravnavano ureditev prouči in nato začne postopke za ustrezno spremembo določbe drugega odstavka 24. člena ZZT.

Ministrstvo nam je odgovorilo, da ZZT v drugem odstavku 24. člena dejansko onemogoča pridobitev delovnega dovoljenja tujcu, ki mu je bila izdana negativna odločba za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije po drugem in tretjem odstavku 40. člena ZDRS. Republiški zavod za zaposlovanje pri izdaji delovnega dovoljenja nima podatkov o tem, komu je bila izdana negativna odločba za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije, zato tega dejstva v postopku izdaje delovnega dovoljenja ne upošteva, če ga nanj neposredno ne opozori pristojni organ. Menijo, da zakonodajalec pri sprejemanju navedene določbe ni upošteval vseh posledic, ki nastopijo, prav tako pa je ta določba restriktivnejša od določb, ki urejejo prebivanje tujcev v Republiki Sloveniji po ZTuj. Ta tujcem, katerim je bila izdana negativna odločba po drugem in tretjem odstavku 40. člena ZDRS, ne odreka pravice do nadaljnjega prebivanja v Republiki Sloveniji. Takšne restriktivne določbe ni najti niti v zakonih, ki tujcu določajo pogoje za opravljanje posameznih dejavnosti (obrtni zakon, zakoni posameznih poklicnih dejavnosti), kot osebi, ki opravlja samostojno poklicno dejavnost oziroma dela kot samostojni podjetnik posameznik ali nastopa kot družbenik v gospodarski družbi.

Glede na navedeno je ministrstvo sprejelo pobudo, da je treba ob spremembah in dopolnitvah ZZT, ki so že v pripravi, to problematiko medresorno proučiti in v zakon vgraditi določbe, ustrezne evropskim standardom.

Nemožnost uveljavljanja pravice delovnih invalidov - tujcev do nadomestila za čas čakanja na razporeditev oziroma zaposlitev na drugem ustreznem delu

Varuh je obravnaval več pobud tujcev, državljanov držav, nastalih na območju nekdanje skupne države Jugoslavije, s podobno vsebino. Gre za ljudi, ki so med trajanjem delovnega razmerja v Republiki Sloveniji uveljavili pravice iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja, in sicer na podlagi statusa delovnega invalida (II. ali III. kategorija invalidnosti). Že po osamosvojitvi Slovenije jim je prenehalo delovno razmerje (stečaj), delovnega dovoljenja pa niso pridobili ali pa je njegova veljavnost prenehala. Tujci, ki nimajo delovnega dovoljenja, ne morejo biti prijavljeni na zavodu za zaposlovanje. Zaradi tega ne morejo uveljaviti pravice do nadomestila plače za čas čakanja na razporeditev oziroma zaposlitev na drugem ustreznem delu, ki izhaja iz invalidskega zavarovanja. V obravnavanih primerih gre praviloma za ljudi, ki so celotno zavarovalno dobo, ki je v večini daljša od 30 let, izpolnili v Republiki Sloveniji in ves čas tudi plačevali prispevke za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. V državah, katerih državljani so, pa tudi ne morejo uveljaviti pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ker na njihovem območju nimajo zavarovalne dobe.

Tako stanje temelji na predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju in predpisih o zaposlovanju tujcev. Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ) določa, da ima delovni invalid II. ali III. kategorije invalidnosti s priznano pravico do dela s skrajšanim delovnim časom ali do razporeditve oziroma zaposlitve na drugem ustreznem delu, ki mu je prenehalo delovno razmerje neodvisno od njegove volje, pravico do nadomestila plače za čas čakanja na zaposlitev, če se v 30 dneh po prenehanju delovnega razmerja prijavi pristojnemu zavodu za zaposlovanje. Pravica do nadomestila plače je pogojena s statusom iskalca zaposlitve. Zakon o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti določa, da se tujec prijavi kot iskalec zaposlitve, če ima veljavno delovno dovoljenje, oziroma da zavod preneha voditi evidenco iskalca zaposlitve, če iskalec zaposlitve - tujec nima več veljavnega delovnega dovoljenja.

Pričakovali smo, da bo tovrstna problematika razrešena v meddržavnih sporazumih o socialnem zavarovanju, ki jih bo naša država sklenila z novimi državami na območju nekdanje skupne države. V tem letu sklenjeni sporazum o socialnem zavarovanju med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško po našem mnenju tega ni uredil na način, ki bi hrvaškim državljanom (večina pobudnikov je iz Republike Hrvaške) omogočil uveljaviti že pridobljene pravice iz invalidskega zavarovanja.

Po vsebini gre za del osamosvojitvene problematike, na katero opozarjamo od začetka našega delovanja.

Napredovanje zaposlenih v šolah in vrtcih v plačilne razrede

Prejeli smo številne pobude v zvezi s prvo razporeditvijo strokovnih delavcev v šolah in vrtcih v plačilne razrede. Vložili so jih posamezniki, pa tudi skupine, sindikati in celo svet šole. Iz večine je bilo razvidno, da pobudniki od varuha pričakujejo predvsem podporo pri pristojnih organih glede njihovih predlogov za spremembo pravilnika, ki ureja napredovanje v plačilne razrede.

Od pripomb in predlogov glede pravilnika o napredovanju zaposlenih v vrtcih in šolah v plačilne razrede (Ur. list RS, št. 41/94, 49/95 in 66/96) povzemamo samo bistvene.

  • Na podlagi diskriminatornega pravilnika je kršena ustavna pravica enakosti pred zakonom. Pravilnik omogoča neenakopravnost pri napredovanju strokovnih delavcev v plačilne razrede, saj bodo morali zbirati točke z različnih področij, da bodo lahko napredovali v nazive in razrede; to drugim v drugih družbenih službah ni potrebno v takem obsegu. Pri napredovanju v nazive bi morali ocenjevati strokovnost delavca, za napredovanje v razrede pa naj bi bilo poglavitno merilo delovna doba. Zdaj pa se točkovanje podvaja in povzroča samo zmedo. Strokovni delavec je ocenjen kar trikrat: za napredovanje v naziv, z razvrstitvijo v plačilni razred in vsak mesec z oceno uspešnosti.
  • Pravilnik naj uredi napredovanje tako, da strokovni delavec napreduje v plačilne razrede avtomatično glede na izobrazbo in delovno dobo. To naj bo edini kriterij tako za prvo kot za naslednje razporeditve, ki naj bodo na tri leta. Iz pravilnika naj se črta vsaka omejitev zaposlenih, ki lahko v prvi razporeditvi napredujejo v peti plačilni razred, saj morata biti tudi pri tej razporeditvi upoštevana samo kriterija izobrazbe in delovne dobe. Ravnatelj mora imeti možnost, da v peti plačilni razred avtomatično razvrsti toliko delavcev, kolikor jih po omenjenih kriterijih vanj spada. Razporeditev po sedanjem pravilniku večini strokovnih delavcev onemogoča, da bi do konca svoje delovne dobe dosegli peti plačilni razred.
  • Pravilnik omogoča ustrezno napredovanje mlajšim delavcem, starejši pa so večkrat prikrajšani. Vsi pedagoški delavci, ki v zavodu opravljajo podobno delo, bi morali imeti možnost napredovanja za pet plačilnih razredov, ne glede na izobrazbo. Krivično je, da z višjo izobrazbo ne bo mogoče nikoli več napredovati v peti plačilni razred, kar je bilo mogoče le ob prvi razporeditvi. Starejši se bodo morali dokazovati še s točkami, mnogim mladim pa je bil peti plačilni razred dodeljen brez točk. Krivično je tudi, da je omejeno število (20 odstotkov) tistih, ki lahko napredujejo v višji plačilni razred, čeprav bi si tako napredovanje po delu in letih zaposlitve zaslužilo še veliko drugih. Ravnatelji po šolah so presojali o 20 odstotkih "srečnežev" po različnih kriterijih in je prišlo do absurdnih razlik med "upravičenci". Višina plačilnega razreda in s tem tudi osnovna plača posameznika je odvisna od tega, ali je zaposlen v povprečno mlajšem oziroma povprečno starejšem kolektivu. Pedagoški delavci z enako delovno uspešnostjo in celo z manj leti delovne dobe bi zlahka dosegli peti plačilni razred, če bi delali v mlajšem kolektivu. Pozablja se, da v prosveti ni bilo veliko možnosti za predčasno upokojitev in da je starejših aktivnih delavcev veliko več kot v drugih družbenih službah.
  • Trditev, da pedagoški delavci v prehodnem obdobju napredujejo pod enakimi pogoji kot zaposleni v drugih družbenih službah, ne drži povsem. Prvotno napredovanje po pravilniku o napredovanju v plačilne razrede je omogočilo tehničnim in upravnim delavcem napredovanje za tri plačilne razrede, kar pa pri pedagoških delavcih ni mogoče - z utemeljitvijo, da imajo delavci nazive. Nimajo vsi pedagoški delavci naziva, pa tudi naziv in razred nista primerljiva.
  • Delo sveta šole pri odločanju o pritožbah glede razporeditve v plačilne razrede je razvrednoteno glede na razlago pravne službe ministrstva, po kateri svet nima podlage, da bi spreminjal oceno, ki jo da ravnatelj strokovnemu delavcu.

V stikih z MŠŠ glede opisanih pripomb in predlogov ter v odgovorih pobudnikom smo nastopali z ugotovitvami, ki jih navajamo v nadaljevanju. Sistem napredovanja v plačilne razrede za zaposlene na delovnih mestih v šolah in vrtcih temelji na zakonu o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in organih lokalnih skupnosti (Ur. Iist RS, št. 18/94, 13/95, 36/96, 20/97). Pogojev in postopka napredovanja v višji plačilni razred, ki so bili najprej podrobneje določeni v pravilniku o napredovanju zaposlenih v vrtcih ter osnovnem in srednjem šolstvu v plačilne razrede (Ur. list RS, št. 41/94, 49/95), sprva ni bilo mogoče uporabiti za vse zaposlene; iz sistema napredovanja v plačilne razrede so bili izključeni učitelji, vzgojitelji, pedagogi, psihologi, socialni delavci, specialni pedagogi in knjižničarji. Z novelo pravilnika iz leta 1996 in ob upoštevanju napredovanja v nazive, ki je bilo že izvedeno, pa je bilo omogočeno napredovanje v plačilne razrede tudi strokovnim delavcem, ki jih prvotni pravilnik ni vključeval.

Glede prve razporeditve strokovnih delavcev je pravilnik v prehodnih določbah predpisal nekatere omejitve: ne glede na delovno dobo zaposleni strokovni delavec, ki izpolnjuje pogoje za napredovanje, pri prvi razporeditvi ne more biti uvrščen za več kot dva plačilna razreda više od plačilnega razreda, v katerega je uvrščen količnik delovnega mesta; navedena omejitev sicer ne velja za strokovne delavce, ki po oceni ravnatelja uspešno opravljajo naloge, ki so bistvenega pomena za delovanje javnega zavoda, vendar tako ne more napredovati več kot pet odstotkov strokovnih delavcev v zavodu; število tistih, ki lahko napredujejo na podlagi izpolnjevanja pogojev za izjemno napredovanje, je omejeno na 15 odstotkov zaposlenih strokovnih delavcev.

Ob primerjavi sistemov napredovanja s področja vzgoje in izobraževanja ter drugih družbenih dejavnosti in državne uprave je mogoče ugotoviti, da sta sistema skoraj enaka. Tudi pravilnik o napredovanju zaposlenih v državni upravi (Ur. Iist RS, št. 41/94, 56/94, 33/95 in 23/97) ima podobne določbe za postopek in pogoje napredovanja v plačilne razrede, podobne so tudi določbe, ki omogočajo, da 20 odstotkov (5 + 15 odstotkov) zaposlenih napreduje v višji plačilni razred, pooblastila predstojnika so enaka pooblastilom ravnatelja v šolskih zavodih. Ta izhajajo iz položaja ravnatelja kot pedagoškega vodja in poslovodnega organa šole oziroma vrtca na podlagi zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Ur. list RS, št. 12/96 in 23/96).

Razlog za tako ureditev je gotovo v omejenosti proračunskih sredstev ob oceni, da bi sicer izjeme utegnile postati pravilo, kar bi pomenilo tako rast potrebnih sredstev za šolstvo, da je proračun ne bi zmogel (po podatkih ministrstva že izvedba veljavnega pravilnika zahteva po posameznih skupinah zavodov od 6,5 do 11 odstotkov več sredstev). Da omenjena bojazen ni iz trte izvita, kaže dejstvo, da očitno po ocenah ravnateljev velikanska večina zaposlenih izpolnjuje pogoje za napredovanje - glede tega se na nas ni obrnil noben pobudnik. Pobudniki praviloma tudi ne izpodbijajo skladnosti razporeditve s pravilnikom, pač pa jih motijo medsebojne primerjave znotraj zavoda in še pogosteje z drugim zavodom, kjer so bili strokovni delavci zaradi drugačnih okoliščin (mlajši kolektiv) lahko sorazmerno ugodneje razporejeni.

V pobudah pa je precej pogosto zastopano stališče, da bi zaposleni morali napredovati avtomatično, odvisno od izobrazbe in delovne dobe. To kaže na nerazumevanje veljavne ureditve plač v javnih zavodih, državnih organih in organih lokalnih skupnosti ali pa na nestrinjanje s to ureditvijo. Ob tem je treba poudariti, da je tudi varuh človekovih pravic vezan na veljavne predpise. Za presojo njihove ustavnosti in zakonitosti je pristojno ustavno sodišče in bi se morali pobudniki obrniti nanj, če menijo, da je z obravnavanim pravilnikom kršena ustavnost oziroma zakonitost.

Glede na to, da gre za že izvedeni sistem urejanja plač na področju vzgoje in izobraževanja, ki je po svojih bistvenih značilnostih enak kot na drugih področjih družbenih dejavnosti in v državni upravi, ter da gre tudi za vprašanja, pri urejanju katerih je potrebno temeljito vsebinsko poznavanje področja, nismo videli možnosti, da bi varuh človekovih pravic dajal konkretne predloge za urejanje teh vprašanj - ne na splošni in še manj na posamični ravni. Seveda se tudi nismo mogli opredeljevati glede ustreznosti sedanje ureditve, prav gotovo pa nekatere togosti v zvezi s predpisanimi pogoji in omejitvami ter sistem individualne ocene o izpolnjevanju pogojev za napredovanje ustvarjajo možnosti za ne povsem ustrezne rešitve. Kot rečeno, pa gre za sistem, ki temelji na zakonu o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in organih lokalnih skupnosti. Nasploh ugotavljamo, da v celotni javni sferi vprašanje plač ni enotno urejeno - med drugim ni enotnih izhodiščnih plač -, zato se zavzemamo, da bi v enotnem sistemu javnih uslužbencev, ki bi zajel vse, ki delajo v državnih organih in javnih službah, dosegli večje poenotenje.

Iz navedenih razlogov smo MŠŠ ob posredovanju povzetka pobud predlagali, naj jih prouči in na njihovi podlagi v okviru zakonskih in dejanskih možnosti po potrebi dopolni oziroma spremeni pravilnik o napredovanju zaposlenih v vrtcih in šolah v plačilne razrede.

Ministrstvo nam je po daljšem času odgovorilo, da je seznanjeno s temi stališči, predlogi in pripombami. Vsem, ki so se na ministrstvo obrnili s pismi, kritikami ali predlogi za spremembo sistema napredovanja, so posredovali odgovor. Iz odgovora sledi, da rešitve v pravilniku niso povsem prilagojene področju vzgoje in izobraževanja ter da ministrstvo nima neposredne pristojnosti pri pripravi rešitev v zvezi z napredovanjem v plačilne razrede. Te so skupne za vsa področja, kjer se plače financirajo iz javnih sredstev. Zato je tudi pravilnik, ki ureja področje napredovanja v plačilne razrede v vzgoji in izobraževanju, v ključnih rešitvah enak vsem drugim pravilnikom. Ne glede na to je del pripomb in stališč treba ponovno pretehtati in jih morebiti upoštevati pri snovanju zakonskih rešitev, ki bodo uredile status, pravice in dolžnosti ter plače javnih uslužbencev. MŠŠ se bo v skladu s svojimi pristojnostmi tvorno vključilo v oblikovanje novih rešitev.

Napredovanje zaposlenih v šolah v nazive

Prejeli smo pobudo v zvezi z zavrnitvijo zahteve za napredovanje v naziv mentor ter nasploh z ureditvijo in izvajanjem sistema napredovanja učiteljev in drugih strokovnih delavcev na področju vzgoje in izobraževanja v nazive. Pobudi je bila priložena obsežna dokumentacija, iz katere povzemamo poglavitne pripombe k ureditvi tega področja.

1. Pravilniki o napredovanju zaposlenih v šolstvu v nazive retroaktivno posegajo v že pridobljene pravice učiteljev, ki nimajo ustrezne izobrazbe, saj njihovo delo, ki je bilo že ovrednoteno v preteklosti, zdaj razvrednotijo. Učitelji brez ustrezne izobrazbe z več kot 25 leti dela so sicer pridobili naziv (le najnižji) na podlagi avtomatizma, medtem ko tisti, ki nimajo 25 let delovne dobe, nimajo pravice do naziva in so materialno kaznovani, čeprav je bilo desetletja zaposlovanje teh ljudi najboljša mogoča rešitev.

2. Podlaga za napredovanje v nazive ni vrednotenje neposrednega dela v razredu, pač pa dodatno drugo delo, povezano z vzgojno-izobraževalnim delom zunaj razreda oziroma pouka, pri čemer se vrednoti predvsem količina, ne pa tudi kakovost dela. Možnosti za opravljanje drugega dodatnega dela, ki se po pravilniku točkuje za napredovanje v naziv, so za učitelje različnih predmetov povsem neenake in pomenijo neenake pogoje za njihovo napredovanje v nazive.

3. Nedodelanost sistema napredovanja zaposlenih v šolstvu v nazive dokazujejo številne spremembe in popravki pravilnikov. Z njimi oziroma z novimi pravilniki se bistveno spreminjajo pogoji za pridobitev posameznih nazivov oziroma se le-ti zaostrujejo.

4. Pravilnik predvideva odvzem naziva, čeprav je ta opredeljen kot strokovni naziv in strokovnosti ni mogoče odvzeti. Prav tako je predviden odvzem naziva že na podlagi samega suma domnevno storjenega dejanja.

5. Kot eden izmed enakovrednih pogojev za napredovanje v naziv so uspešno končani programi strokovnega izobraževanja, vendar le tisti, ki so navedeni v katalogu programov v času, ko so bili opravljeni. Zato se dogaja, da se posamezni tečaji, seminarji itd., čeprav so povsem enaki in enakovredni, v posameznem letu povsem različno vrednotijo ali pa sploh ne priznavajo za ustrezne.

6. Na področju šolstva imamo dva sistema napredovanja zaposlenih, in sicer sistem napredovanja v plačilne razrede in povsem neustrezen sistem napredovanja v nazive, pri čemer se pogoji in kriteriji za napredovanje po obeh sistemih v veliki meri prekrivajo.

V zvezi s temi pripombami smo ob poizvedbah pri MŠŠ še posebej poudarili vprašanja o razlogih za takšno ureditev sploh in še zlasti glede odnosa do učiteljev z neustrezno izobrazbo, razlogih za pogosto spreminjanje pravilnika o napredovanju zaposlenih v šolstvu v nazive in njegovega razmerja do pravilnika o napredovanju zaposlenih v plačilne razrede ter razmerja do ureditev drugih področij javnih služb in državne uprave.

Ministrstvo nam je po daljšem času poslalo naslednja pojasnila k posameznim pripombam.

1. V skladu s splošnimi določbami pravilnika o napredovanju v nazive (Ur. list RS, štev. 64/96) (v nadaljnjem besedilu: pravilnik) lahko v naziv napredujejo strokovni delavci (učitelji, vzgojitelji, svetovalni delavci, knjižničarji, organizatorji izobraževanja in predavatelji višjih šol), če imajo strokovno izobrazbo, določeno z zakonom, oziroma če jim zakon dovoljuje opravljanje vzgojno-izobraževalnega dela, so opravili strokovni izpit in izpolnjujejo posebne pogoje, določene s pravilnikom. Pravilnik kot podzakonski akt upošteva zakonske določbe glede strokovne izobrazbe. V strankinem primeru ni bil izpolnjen splošni pogoj ustrezne strokovne izobrazbe, ki je eden izmed pogojev za pridobitev naziva, zato je njena zahteva za napredovanje v naziv bila v tem delu zavrnjena. Trditev, da je z določbami pravilnika razvrednoteno strokovno delo učitelja, ne drži, sa je le-to natančno opredeljeno in ovrednoteno v 18. členu pravilnika. Enako ne drži trditev, da so učitelji z izpolnjenimi 25 leti delovne dobe v vzgoji in izobraževanju avtomatično pridobili naziv, saj so vsi strokovni delavci, od delavcev z dopolnjenimi najmanj štirimi leti zaposlitve v vzgoji in izobraževanju do delavcev s 25 in več leti zaposlitve morali izpolniti navedene splošne in posebne pogoje za napredovanje v naziv.

2. Dodatno strokovno delo zaposlenega, povezano z vzgojno-izobraževalnim delom v zavodu, se kot eden izmed pogojev za napredovanje v naziv vrednoti glede na obseg, trajanje in zahtevnost in je natančno opredeljeno v 18. členu pravilnika. Uspešno opravljanje neposrednega vzgojno-izobraževalnega dela v razredu je tudi eden izmed pogojev za napredovanje v naziv, zato ne drži trditev, da pravilnik tega dela ne upošteva.

3. Glede navedb o spreminjanju in dopolnjevanju pravilnika ministrstvo pojasnjuje, da so se spreminjali le posebni pogoji za pridobitev naziva, in sicer tako, da so se nekoliko zaostrili pogoji dodatnega strokovnega dela za višja naziva (svetovalec, svetnik), obenem pa se je znižal isti pogoj za najnižji naziv (mentor); da se je ob povečanju zahtevnosti dodatnega strokovnega dela znižala meja dopolnjenih let zaposlitve v vzgoji in izobraževanju za napredovanje v naziva svetovalec in svetnik, tako da so izjemno uspešni mlajši učitelji lahko pridobili navišji naziv že po osmih letih zaposlitve v vzgoji in izobraževanju in ne šele po 15 letih. Poleg tega so nazivi postali trajni, saj bi jih morali strokovni delavci po prvotni rešitvi periodično obnavljati z dodatnim dokazovanjem uspešnosti v razredu, dodatnim strokovnim delom in strokovnim izobraževanjem. Stranka je svojo vlogo za napredovanje v naziv vložila po prvem pravilniku o napredovanju v nazive iz leta 1992, ko so veljali najugodnejši posebni pogoji za napredovanje v posamezni naziv.

4. Razlogov na odvzem naziva je več, določeni pa so v 20. členu pravilnika.

5. Glede strokovnega izpopolnjevanja ministrstvo navaja, da izvajalce in njihove programe izobraževanja izbira in vrednoti programski svet Izobraževalnega centra stalnega strokovnega izpopolnjevaja, Zavod Republike Slovenije za šolstvo, ter jih za tekoče šolsko leto objavi v posebnem katalogu, ki je dostopen v vsakem vzgojno-izobraževalnem zavodu. Pravilnik upošteva le programe, ki jih izbere in ovrednoti programski svet, zato ministrstvo stranki svetuje, naj se s pobudami in pripombami glede izbire in vrednotenja posameznih programov obrne na omenjeni organ.

6. Kriteriji za napredovanje v strokovni naziv in napredovanje v plačilni razred se po zahtevnosti, vrsti opravil in rokih pomembno razlikujejo. Istih potrdil o opravljenih nalogah tudi ni mogoče hkrati uporabiti kot dokazilo za eno in drugo napredovanje.

Ministrstvo ugotavlja, da sistem napredovanja strokovnih delavcev v vzgoji in izobraževanju temelji na rešitvah, ki so identične kot pri sistemih napredovanja v plačilne razrede zaposlenih v zdravstvu, sociali, znanosti, kulturi in državni upravi.

Pobudniku smo pojasnili (ne)možnosti varuha za presojo ustreznosti rešitev v zakonih in podzakonskih aktih. Povedali smo mu, da je za presojo njihove ustavnosti in zakonitosti pristojno Ustavno sodišče; možnost, da bi to sodišče na podlagi ustavne pritožbe presojalo, ali je bila z navedeno odločbo kršena njegova človekova pravica ali temeljna svoboščina, pa je izgubil zato, ker zoper odločbo ni sprožil upravnega spora. V tem položaju in pri opisanih stališčih MŠŠ bi torej prišla v poštev samo pobuda za presojo ustavnosti in zakonitosti pravilnika o napredovanju zaposlenih v šolah v nazive, morebiti pa še pobuda za presojo ustavnosti zakona o osnovni šoli, pri čemer je temeljno vprašanje, ali je položaj zaposlenih, ki nimajo ustrezne izobrazbe, urejen tako, da je pri tem kršeno splošno načelo enakosti pred zakonom in načelo varstva pridobljenih pravic.

Priznanje VII. stopnje izobrazbe diplomantom vojaške akademije kopenske vojske v Beogradu

Na varuha človekovih pravic so se že v letu 1995 obrnili trije pobudniki zaradi težav v zvezi s priznanjem visoke strokovne izobrazbe diplomantom vojaške akademije kopenske vojske v Beogradu.

V svoji vlogi so navedli, da so leta 1986 končali srednjo policijsko šolo v Tacnu, nato opravljali dela in naloge policista do leta 1987, ko jih je MNZ napotilo na šolanje na vojaško akademijo kopenske vojske v Beogradu. V juliju 1991 so izpolnili vse študijske obveznosti in diplomirali, vendar pa so zaradi takratnih dogodkov v Republiki Sloveniji dobili poziv MNZ, da se takoj vrnejo v Slovenijo. Tako tudi niso ostali na sklepni slovesnosti in podelitvi diplom, ki je bila 20. julija 1991, saj so se po večjih zapletih vrnili v Slovenijo 11. julija 1991. Zato so ostali brez diplom o končanem študiju. Kot dokazilo, da so dejansko dokončali šolanje, pa imajo indeks, v katerem je kot zadnja ocena vpisan zagovor diplomske naloge s pečatom in podpisom.

V svoji vlogi še navajajo, da jim je v okviru organov za notranje zadeve sicer priznana izobrazba VII. stopnje, medtem ko jim je zunaj teh organov priznana le V. stopnja izobrazbe oziroma končana srednja policijska šola. Zato jim je brez formalne diplome o končani vojaški akademiji onemogočeno tudi nadaljnje izobraževanje in izpopolnjevanje. Ob tem so še pripomnili, da se že štiri leta trudijo prek svojih predstojnikov, MNZ, MŠŠ in ministrstva za obrambo (MO), da bi ustrezno rešili ta problem, vendar jim doslej to ni uspelo.

Ob obravnavi omenjene pobude smo bili seznanjeni tudi z mnenjem MŠŠ (4. oktobra 1995) glede nostrifikacije diplom vojaške akademije kopenske vojske v Beogradu, ki ga je le-to posredovalo na prošnjo MNZ. Iz tega mnenja izhaja, da je MŠŠ na podlagi zakona o nostrifikaciji v tujini pridobljenih spričeval (Ur. list SRS, št. 42/72) pristojno le za nostrificiranje spričeval tujih osnovnih in srednjih šol ter drugih oblik poklicnega izobraževanja, medtem ko spričevalo končane tuje višje šole nostrificira višja šola, spričevalo končane fakultete, visoke šole, umetniške akademije in podiplomskega izobraževanja pa nostrificira visokošolski zavod, ki opravlja dejavnost na ustreznem študijskem področju. V zvezi z vojaškimi šolami MŠŠ opozarja na zakon o vojaških šolah in znanstvenoraziskovalnih zavodih JLA (Ur. list SFRJ, št. 12/78 in 43/86), ki v 174. členu določa, da diplome in spričevala tujih vojaških šol nostrificirajo na predlog posebne strokovne komisije ustrezne vojaške šole, ki jih določi zvezni sekretariat za ljudsko obrambo, če takšnih šol ni, pa omenjeni zvezni sekretariat. V zvezi s tem ministrstvo še posebej opozarja na določbo drugega odstavka 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Ur. list RS, št. 1 - 6/91-I z dne 25. 6. 1991), po kateri pristojnosti, ki so jih imeli po predpisih zvezni organi in organizacije SFRJ, preidejo na organe in organizacije Republike Slovenije, v tem primeru na MO. MŠŠ je še predlagalo, naj se MO poveže z ustreznim visokošolskim zavodom, če gre za nostrifikacijo diplom s študijskih področij, ki se izvajajo na katerem od teh zavodov, sicer pa mora nostrifikacijski postopek izvesti samo ministrstvo.

Tudi po našem mnenju je bil predlog MŠŠ v skladu z veljavnimi predpisi Republike Slovenije, zato smo predlagali MO, naj - če tega še ni storilo - čimprej začne postopek nostrifikacije navedenih diplom.

Glede na to, da Slovenija verjetno ne bo ustanavljala in razvijala svojih posebnih vojaških akademij in da se bodo ustrezni strokovnjaki za potrebe Slovenske vojske oziroma Republike Slovenije v prihodnje v večji meri šolali v tujini, smo predlagali, naj MO skupaj z MŠŠ prouči vprašanje ustrezne zakonske ureditve priznavanja oziroma nostrifikacije v tujini pridobljenih spričeval in diplom vojaških šol in akademij v Republiki Sloveniji.

Kljub številnim urgencam nam MO še ni sporočilo svojega stališča do tega mnenja in predloga.

Legal information   |   Privacy   |   Contact Made by: Nova Vizija d.d.