Natisni vsebino

2.4. Labour relations

Annual Report 1996

LABOUR RELATIONS

In no sector of the area of labour relations, employment and unemployment insurance was it possible to detect improvements over the preceding year. The only new features were certain additional problems encountered by employees.

The frequency of violations of laws and collective agreements by employers against their employees, expressed in the number of complaints registered, was somewhat smaller than last year. There are still violations which in the majority of cases mean that affected employees have to initiate lengthy procedures in order to assert their rights. At the same time these violations very often cause unbearable pressures for employees, since they remain without any social security. Additional pressure comes from the fact that even after a lengthy procedure they may still be unable to assert the rights conceded to them by final or legally-binding decisions or judgements. For example, in cases where the employer is unable to pay employees their salaries (because of insolvency) their claims cannot be paid. Neither can they get payment in cases where the employer is declared bankrupt. There are also cases where the employer simply fails to meet the obligations deriving from a legally-binding ruling such as the obligation to instruct an employee to return to work if the ruling states that the employment relationship has not been terminated.

When dealing with complaints which related to breaches of rights deriving from employment relationships, the ombudsman was in most cases only able to suggest the use of legal remedies against improper rulings or other improper actions by the employer, to explain individual provisions of labour legislation, or propose intervention by the labour inspectorate. This is because taking direct action against an employer is outside the ombudsman's jurisdiction.

It is significant that in this report we draw attention to the most common violations of employees' rights in individual areas of labour relations. Most common are violations of employees' rights relating to the signing of contracts of employment, abuse of the institution of the fixed-term employment relationship and violations in the procedures for identifying and dismissing permanently redundant employees. 

2.4.1 Employment relationships

Failure to conclude a contract of employment

The Labour Relations Act stipulates that an employee may not start work in an organisation or for an employer if he has not signed a contract of employment. Signing this contract is a constituent element of the employment relationship. During the processing of one complaint it came to light that an employer had not concluded contracts of employment with selected employees and that they had started work on the basis of a resolution from the employer to conclude an employment relationship. The labour inspectorate was informed of this and presented the employer with a written order to provide for the implementing of the law.

Abuse of the institution of the fixed-term employment relationship

The Labour Relations Act stipulates precisely the cases in which it is permissible to conclude a fixed-term employment relationship with employees. Uncertain market conditions, the great demand for work, and other circumstances, are all reasons why employers are increasingly frequently concluding fixed-term employment relationships even in cases not envisaged by the law. After the end of the period for which the employment relationship is concluded, the employer again concludes a fixed-term employment contract with the same employees, usually for the same period of time. This causes employees uncertainty and increases their dependence on the employer. In such cases employees do not initiate appropriate proceedings to establish breaches of regulations because they are afraid that they might also lose their fixed-term employment.

In numerous cases it was possible to assess that the institution of the fixed-term employment relationship was being abused. In these cases it was generally only possible to take measures after the employment relationship was terminated, following the expiry of the period for which it was concluded, and the employer did not conclude a new contract of employment. Only then did the employee dare to take our advice and initiate proceedings to protect his rights or proceedings for the judicial protection of his rights by proving that when the fixed-term employment relationship contract was signed there were no lawful reasons for this type of contract to be signed.

We do not see any reasons why in cases of clear abuses of the institution of the fixed-term employment relationship the labour inspectorate should not take measures. Under the law it could issue a decree ordering the employer to provide for the exercising of the law and to conclude indefinite-term employment relationships with employees.

The rights of employees who lose their jobs as a result of bankruptcy

Several complainants who lost their jobs when their employer was declared bankrupt stated in their complaints that their position was unfair in comparison to their co-workers who had been made redundant before the employer was declared bankrupt. These employees had been able to assert, among other things, the right to redundancy pay, which was not given to the complainants.

We have already stressed on many occasions to the minister responsible for labour how urgent it is to pass a law as soon as possible on the guarantee fund. This would at least partly equalise the position of employees who lose their jobs because of the insolvency of their employer and employees who are made redundant.

Supervision of the implementation of labour legislation by the inspectorate

Complainants who approach us in relation to measures taken by the labour inspectorate generally do so because their expectations of the possibilities open to the inspectorate are too high. They believe that measures taken by the inspectorate can take the place of the procedures for the protection of employee's rights or the judicial protection of rights deriving from the employment relationship. In certain cases of clear breaches of rights, and when the employer has an undisputed contributions liability, it really is hard to understand why the inspectorate cannot issue a ruling which would be the basis for the compulsory enforcement of the employee's claim against the employer (unpaid salaries, unpaid social security contributions, etc.). The law should provide for the issuing of court orders on the basis of a ruling from the inspectorate in cases of uncontested claims from employees.

Letno poročilo 1996 - Poglavje 2.4.

DELOVNOPRAVNE ZADEVE

Tudi v to poročilo bi lahko zapisali vse ugotovitve in tudi posamezne vrste pobud, ki so bili zapisani v poročilu za leto 1995. Prav v nobenem segmentu področja delovnih razmerij, zaposlovanja in zavarovanja za primer brezposelnosti ne moremo zaznati izboljšav glede na predhodno leto. Novi so le nekateri problemi, s katerimi se srečujejo delavci.

Pri normativnem urejanju obravnavanega področja niso bili sprejeti novi predpisi, čeprav je treba ugotoviti, da sta bila v obravnavo državnemu zboru predložena dva predloga zakonov. Prvi je predlog zakona o jamstvenem skladu R Slovenije, drugi pa predlog zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o inšpekciji dela. Njuna uveljavitev bi po našem trdnem prepričanju odpravila vsaj nekatere probleme, s katerimi se na nas obračajo pobudniki. Zakon o jamstvenem skladu naj bi uredil varovanje pravic delavcev, ki jim je prenehalo delovno razmerje zaradi insolventnosti delodajalca, dopolnjeni zakon o inšpekciji dela pa naj bi pripomogel k večji učinkovitosti inšpektorjev na področju pravnega varstva delavcev.

Pogostnost kršitev zakonov in kolektivnih pogodb delodajalcev v škodo pri njih zaposlenih delavcev, izražena v številu posredovanih pobud, je nekoliko manjša kot v predhodnem letu. Še vedno pa gre za kršitve, ki za prizadete delavce v večini primerov pomenijo vodenje dolgotrajnih postopkov za uveljavitev njihovih pravic. Hkrati pa te kršitve mnogokrat povzročijo neznosne stiske za delavce, saj ostanejo brez vsake socialne varnosti. Te dodatno povzroča še okoliščina, da po že tako dolgo trajajočem postopku ne morejo uveljaviti pravic, ki so jim priznane z dokončnimi ali pravnomočnimi odločbami oziroma sodbami. Tako v primeru plačilne nesposobnosti (insolventnosti) delodajalca ne morejo doseči poplačila terjatev, do poplačila ne pride tudi v primerih, ko je nad delodajalcem uveden stečaj. So pa tudi primeri, ko delodajalec preprosto ne izpolni obveznosti, ki izhaja iz pravnomočne sodbe, kot je obveznost, da delavca pozove na delo, ker je bilo odločeno, da mu delovno razmerje ni prenehalo.

Pri obravnavanju pobud, ki so se nanašale na kršitve pravic iz delovnega razmerja, je varuh praviloma lahko pobudnike le usmerjal k uporabi pravnih sredstev zoper nepravilne sklepe ali druga ravnanja delodajalca, pojasnjeval posamezna določila delovne zakonodaje oziroma predlagal ukrepanje delovne inšpekcije. Tako ravnanje temelji na nepristojnosti varuha za ukrepanje neposredno zoper delodajalce.

Pomembno pa je, da v tem poročilu opozorimo na pogostejše kršitve na posameznih področjih delovnopravne ureditve. Zlasti gre za kršitve pravic delavcev v zvezi s sklepanjem pogodb o zaposlitvi, zlorabo instituta delovnega razmerja za določen čas ter za kršitve v postopkih ugotavljanja in razreševanja trajno presežnih delavcev.

2.4.1. Delovna razmerja

Nesklepanje pogodb o zaposlitvi

Zakon o delovnih razmerjih določa, da delavec ne more začeti delati v organizaciji oziroma pri delodajalcu, če ni sklenil pogodbe o zaposlitvi. Sklenitev te pogodbe je konstitutivni element delovnega razmerja. Zakon sam ne določa vsebine pogodbe o zaposlitvi, to vsebino določata splošna kolektivna pogodba za gospodarstvo in kolektivna pogodba za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji.

V enem od obravnavanih primerov je bila pobudnica v postopku izbire kandidatov za sklenitev delovnega razmerja sicer izbrana, vendar ji ni bila dana v podpis pogodba o zaposlitvi. Vročeno ji je bilo le obvestilo, da naj določenega dne začne delati. Tega ni storila, zato je delodajalec štel, da delovno razmerje ni bilo sklenjeno. Iz poročila inšpekcije dela o opravljenem inšpekcijskem nadzoru, za katerega smo v konkretnem primeru zaprosili, je bilo razvidno, da je delodajalec tudi v drugih podobnih primerih ravnal enako. Izbrani delavci so začeli delati na delovnem mestu, na katero so bili izbrani, z delodajalcem pa niso sklenili pogodbe o zaposlitvi. V zvezi s takim ravnanjem je inšpektor za delo izdal odločbo, s katero je naložil delodajalcu, da zagotovi izvajanje zakona.

Zloraba delovnega razmerja za določen čas

Zakon o delovnih razmerjih natančno določa primere, ko se z delavcem lahko sklene delovno razmerje za določen čas. Negotove tržne razmere, veliko povpraševanje po delu in druge okoliščine so razlogi, da delodajalci čedalje pogosteje sklepajo delovna razmerja za določen čas tudi v primerih, ki jih zakon ne predvideva. Po preteku časa, za katerega so sklenili delovno razmerje, delodajalec ponovno sklene delovno razmerje za določen čas z istimi delavci in praviloma za enak čas. To pri delavcih povzroča negotovost in še večjo podrejenost delodajalcu. V takih primerih delavci ne sprožajo ustreznih postopkov za ugotovitev kršitve predpisov, ker se bojijo, da lahko izgubijo tudi zaposlitev za določen čas.

V številnih navedenih primerih bi bilo moč oceniti, da gre za zlorabo instituta delovnega razmerja za določen čas. V teh primerih je praviloma možno ukrepati šele potem, ko delavcu preneha delovno razmerje z iztekom časa, za katerega je bilo sklenjeno, delodajalec pa ne sklene nove pogodbe o zaposlitvi. Šele takrat si delavec upa upoštevati naš nasvet, naj sproži postopek za varstvo pravic oziroma s sodnim varstvom svojih pravic, v katerih dokazuje, da že ob sklenitvi delovnega razmerja za določen čas niso obstajali zakoniti razlogi za sklenitev takega delovnega razmerja.

Nobenih ovir pa ne vidimo, da v primerih očitnih zlorab instituta delovnega razmerja za določen čas ne bi ukrepala inšpekcija za delo. Po zakonu bi lahko izdala odločbo, s katero bi naložila delodajalcu, da zagotovi izvajanje zakona, da torej z delavcem sklene delovno razmerje za nedoločen čas.

Sofinanciranje pripravništva

Razmere na področju zaposlenosti in zaposlovanja niso naklonjene obsežnejšemu zaposlovanju pripravnikov. Zato so med drugimi tudi pripravniki deležni posebne skrbi pri zaposlovanju v okviru programov aktivne politike zaposlovanja. V odvisnosti od razpoložljivih sredstev, namenjenih za izvajanje programov zaposlovanja, ima delodajalec, ki zaposli pripravnika, možnost, da se mu iz teh sredstev nadomesti del pripravnikove plače. Ker so ta sredstva omejena, je Republiški zavod za zaposlovanje določil dodatne pogoje in merila za uveljavitev sredstev za sofinanciranje zaposlitve pripravnika. Eden teh pogojev je tudi, da je bil pripravnik najmanj eno leto prijavljen na zavodu kot iskalec zaposlitve.

Navedena ureditev je bila sprejeta,da bi pospešili zaposlovanje pripravnikov. V praksi pa se ta ureditev tudi zlorablja, saj delodajalci kljub izraženi potrebi po zaposlitvi praviloma ne zaposlijo pripravnika, ki ne izpolnjuje pogojev za sofinanciranje njegove zaposlitve. V takih primerih tudi inšpekcija za delo ne more ukrepati, saj ne gre za kršitev zakona ali drugih predpisov.

Razreševanje trajnih presežkov

Posredovane pobude, povezane s postopki ugotavljanja in razreševanja trajnih presežkov, se nanašajo zlasti na tri večje sklope problemov:

  • varstvo delovnih invalidov glede prenehanja delovnega razmerja
  • prevzem delavcev v drugo organizacijo oziroma k delodajalcu
  • upoštevanje delovne dobe pri izračunu odpravnine.

Zakon določa, da delavcu invalidu, ki ne izpolnjuje pogojev za invalidsko pokojnino, lahko preneha delovno razmerje le z njegovim soglasjem ali če se mu zagotovi sklenitev delovnega razmerja za nedoločen čas na ustreznem delovnem mestu v drugi organizaciji oziroma pri delodajalcu. Če mu tega ni mogoče zagotoviti, mu organizacija oziroma delodajalec lahko odredi čakanje na delo. V tem času ima delavec pravico do nadomestila plače v višini denarnega nadomestila, ki bi mu pripadalo kot brezposelnemu delavcu po predpisih o zavarovanju za primer brezposelnosti.

Temu zakonskemu varstvu invalidnih delavcev ni moč oporekati. Vendar je zaznati, da tudi to zakon-sko določilo v posamičnih primerih ni uporabljeno v skladu z namenom. Večkrat to varstveno določilo delodajalci uporabijo tako, da na najpreprostejši način navidezno izpolnijo svoje obveznosti do invalida. Namesto da bi vendarle preverili vse možnosti za razporeditev delavca invalida na delovno mesto, ki ustreza preostalim delovnim zmožnostim delavca, izvedejo postopek za ugotavljanje presežnih delavcev. Skladno s sprejetim programom med trajno presežne delavce uvrstijo delavce invalide in zanje sprejmejo ukrep čakanja na delo.

V opisanih primerih tudi inšpekcijski nadzor ne more ugotoviti formalne kršitve delovne zakonodaje, ker ne gre za ravnanje v nasprotju z zakonom; res pa je, da to ravnanje ni skladno z namenom določb, ki varujejo trajnost delovnega razmerja delovnih invalidov.

Prenehanje delovnega razmerja s soglasjem invalida

Delavcu invalidu delovno razmerje lahko preneha, če sam soglaša s tem. Delodajalec je zavezan delavca pisno opozoriti na posledice prenehanja delovnega razmerja z njegovim soglasjem v zvezi s pravicami iz zavarovanja za primer brezposelnosti. Teh namreč delavec invalid ne more uveljaviti, če je dal pisno soglasje k sklepu o prenehanju delovnega razmerja. V primeru pobudnice, ki ni mogla uveljaviti denarnega nadomestila za čas brezposelnosti, ker ji je delovno razmerje prenehalo v postopku razreševanja presežnih delavcev kljub statusu invalida III. kategorije in je zatrjevala, da ni dala pisnega soglasja k temu sklepu, smo svetovali, naj od delodajalca zahteva izplačilo odškodnine po splošnih pravilih o odškodninski odgovornosti. Zaradi nepoznavanja zakona se namreč zoper sklep o prenehanju delovnega razmerja ni pritožila, tako da je postal dokončen in pravnomočen.

Prevzem delavcev v drugo podjetje

V več primerih pobud smo videli, da so delodajalci pri razreševanju trajnih presežkov opustili tiste dejavnosti, v katerih so bili v pretežnem številu zaposleni delavci invalidi (čiščenje, varovanje, druge storitvene dejavnosti). Za opravljanje teh dejavnosti je bila sklenjena pogodba z zunanjim delodajalcem. Med obema delodajalcema je bila sklenjena tudi pogodba o prevzemu in delavci invalidi so sklenili pogodbe o zaposlitvi z novim delodajalcem. Novi delodajalec pa je zašel v težave, delavcem je prenehal izplačevati plače in druge osebne prejemke, celo prispevkov za socialno zavarovanje ni več plačeval. Kljub aktivnemu ukrepanju inšpekcije za delo so delavci ostali brez rednih izplačil, plačanih prispevkov za zavarovanje in drugih pravic. Delavci v takih primerih sami težijo k temu, da bi bil nad delodajalcem uveden stečajni postopek, kajti tako bi jim bila vsaj začasno socialna varnost zagotovljena na podlagi predpisov o zavarovanju za primer brezposelnosti. V primeru konkretne pobude je dodatno oteževalo njihov položaj dejstvo, da je šlo za invalidsko podjetje - v tem primeru mora z uvedbo stečaja soglašati vlada RS, pa tudi problem plačila stroškov za uvedbo stečajnega postopka je oteževal rešitev njihovega socialnega položaja s prehodom na zavod za zaposlovanje.

Višina odpravnine

Odpravnina je ena izmed pravic, ki po zakonu pripadajo delavcu, ki mu preneha delovno razmerje kot trajnemu presežku. Njena višina je med drugim odvisna od delovne dobe, ki jo je delavec dosegel pri delodajalcu. Uvedba tržnega gospodarstva ima za posledico tudi pogosto statusno preoblikovanje in lastniško spreminjanje posameznih organizacij. V primeru, ki ga je navedla pobudnica, je ta vseskozi delala na podobnem delovnem mestu v trgovski organizaciji, ki se je statusno preoblikovala, spremenila ime, tudi lastniki so se zamenjali. Pri odmeri višine odpravnine zaradi prenehanja delov-nega razmerja ji je delodajalec upošteval zgolj delovno dobo pri zadnjem delodajalcu. V tem primeru je možno le to, da pobudnica s tožbo na pristojnem sodišču uveljavlja odmero odpravnine z upoštevanjem kontinuitete delovne dobe, ki jo je dosegla v organizaciji, kjer so bile izpeljane vse navedene spremembe.

Pravice delavcev, ki jim je delo prenehalo zaradi uvedbe stečaja

Kar nekaj pobudnikov, ki jim je delovno razmerje prenehalo zaradi uvedbe stečaja nad delodajalcem, je v svojih pobudah navajalo, da so v neenakopravnem položaju v razmerju do sodelavcev, ki jim je še pred uvedbo stečaja prenehalo delovno razmerje kot trajnim presežkom. Ti so lahko med drugim uveljavili pravico do izplačila odpravnine, kar pobudnikom ni bilo dano.

Pravice delavcev, ki jim preneha delovno razmerje zaradi uvedbe stečajnega postopka, delno ureja zakon o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji. Ta določa, da imajo delavci pravico do prednostnega poplačila iz stečajne mase za terjatve iz naslova neizplačanih plač do višine izhodiščnih plač po kolektivni pogodbi, odškodnin za poškodbe pri delu v času zaposlitve pri delodajalcu ter poklicne bolezni. Hkrati zakon določa, da se druge pravice delavcev, ki jim preneha delovno razmerje zaradi stečaja, uredijo s posebnim zakonom.Čeprav je bil zakon o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji uveljavljen 2. januarja 1992, posebni zakon ni bil sprejet.

Že večkrat smo ministru, pristojnemu za delo, poudarjali, kako nujno je čimprej sprejeti zakon o jamstvenem skladu; predlog zakona je bil že posredovan v državni zbor, vendar zakonodajni postopek še ni končan. Zakon med drugim ureja pravice in njihov obseg za delavce, ki jim je prenehalo delovno razmerje, ker je bil nad delodajalcem začet stečajni postopek oziroma ker je postal sklep o potrditvi prisilne poravnave z načrtom finančne reorganizacije nad delodajalcem pravnomočen.

S tem bo tudi odpravljena ugotovljena neskladnost 51. člena zakona o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji z ustavo. Hkrati pa bi bil vsaj delno izenačen položaj delavcev, ki jim delovno razmerje preneha zaradi insolventnosti delodajalca, in delavcev, ki jim delovno razmerje preneha kot trajnim presežkom.

Inšpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem delovne zakonodaje

Pobudniki se v zvezi z ukrepanjem inšpekcije za delo obračajo na nas predvsem zaradi prevelikih pričakovanj glede na možnosti, ki jih ima inšpekcija. Prepričani so, da inšpekcija s svojimi ukrepi lahko nadomesti postopke za varstvo pravic pri delodajalcu in sodno varstvo pravic iz delovnega razmerja. Res je v nekaterih primerih očitnih kršitev pravic in ob nesporni dajatveni obveznosti delodajalca nerazumljivo, da inšpektor ne more izdati odločbe, ki bi bila podlaga za prisilno izterjavo delavčeve terjatve do delodajalca (neizplačana plača, niso plačani prispevki za socialno zavarovanje in podobno). Zakonska ureditev mora zagotoviti, da bo za primere nesporno ugotovljenih terjatev delavca omogočena izvršba na podlagi inšpekcijske odločbe.

Inšpekcija za delo se je zgledno odzivala na vse naše poizvedbe, ki smo jih opravili v zvezi s pobudami, ki so se nanašale na kršitve pravic iz delovnega razmerja. Večinoma je šlo za primere nepravilnega ravnanja delodajalca, o katerem je bila inšpekcija tudi že obveščena oziroma ga je že sama zaznala, nekajkrat pa je bil inšpekcijski ogled opravljen po naših poizvedbah. V vseh ugotovljenih primerih nezakonitega ali nepravilnega ravnanja je inšpekcija za delo izdala delodajalcem ureditvene odločbe, skladno s pristojnostmi opravila nadzor o izvršitvi teh odločb ter v številnih primerih podala zoper delodajalca predlog sodniku za prekrške.

2.4.2. Brezposelnost

Nadomestilo za invalide po prenehanju samostojne dejavnosti

Obravnavali smo več pobud, ko je zavarovancu območni zavod za zaposlovanje zavrgel zahtevek za uveljavitev denarnega nadomestila za čas brezposelnosti, češ da je prenehal opravljati samostojno dejavnost na podlagi odločbe Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje o razvrstitvi v III. kategorijo invalidnosti. Zavod za zaposlovanje se je v tem primeru izrekel za nepristojni organ. V obrazložitvi navajajo, da je zavarovanec invalid III. kategorije in naj zato uveljavlja pravico do nadomestila plače za čas čakanja na drugo ustrezno zaposlitev po invalidskopokojninskih predpisih.

Ko pa se je nato pobudnik obrnil na Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, mu je ta priznal pravico do nadomestila plače za čas, ko je čakal na drugo zaposlitev, hkrati pa odločil, da se mu to nadomestilo začne izplačevati po preteku prejemanja denarnega nadomestila za čas brezposelnosti.

Tako je pobudnik kljub brezposelnosti in s statusom delovnega invalida ostal brez sredstev za preživljanje, čeprav je bil zavarovan za primer brezposelnosti in za primer invalidnosti. Po naši oceni je bila zavarovancu kratena ustavna pravica do socialne varnosti.

Na podlagi te ocene in mnenja, da tako stanje ne temelji na veljavnih predpisih, temveč na njihovi nepravilni uporabi, smo ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve posredovali predlog, naj uskladi izvajanje določil zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti ter zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju.

Ministrstvo je naš predlog upoštevalo in na skupnem sestanku predstavnikov Republiškega zavoda za zaposlovanje in Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje uskladilo stališče, po katerem mora zavarovanec najprej izkoristiti pravice iz zavarovanja za primer brezposelnosti, šele po prenehanju teh pravic pa se mu pričnejo izplačevati nadomestila iz invalidskega zavarovanja. Ta rešitev je ugodna za zavarovanca, saj se mu čas prejemanja denarnega nadomestila za primer brezposelnosti upošteva tudi v pokojninsko dobo. V konkretnem primeru je zato ministrstvo po nadzorstveni pravici odpravilo odločbo, s katero je območni zavod za zaposlovanje zavrgel zahtevo za uveljavitev pravice do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti pobudnika.

Prekinitev postopka za priznanje nadomestila do konca sodnega postopka

Ena izmed območnih enot Republiškega zavoda za zaposlovanje je v več primerih obravnavanja zahtevkov zavarovancev za priznanje pravice do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti sprejela sklep o prekinitvi postopka, dokler pristojno sodišče ne odloči o zakonitosti sklepa o prene-hanju delovnega razmerja. Pri tem se sklicuje na 45. člen zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti, ki določa, da zavarovanci uveljavljajo pravice iz zavarovanja za primer brezposelnosti skladno s predpisi o splošnem upravnem postopku, in na 144. člen zakona o splošnem upravnem postopku. Ta določa, da lahko organ, ki vodi postopek, če naleti na predhodno vprašanje, to sam obravnava ali pa prekine postopek, dokler ga ne reši pristojni organ. O prekinitvi postopka izda sklep, zoper katerega je dovoljena posebna pritožba.

Več okoliščin je vplivalo na naš dvom o pravilnosti opisanega ravnanja.

V zakonu o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti je bila v začetku leta 1994 uvel-javljena dopolnitev 19. člena v delu, ki taksativno našteva, kdaj zavarovanec ne more uveljaviti pravice do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti. Ta dopolnitev določa, da pravice do denarnega nadomestila ne more uveljaviti zavarovanec, ki mu je delovno razmerje prenehalo v nasprotju z zakonom, kolektivno pogodbo ali splošnim aktom organizacije oziroma delodajalca, če ne uveljavlja varstva pravic v organizaciji oziroma pri delodajalcu in ne zahteva sodnega varstva v skladu z zakonom.

O tem, da je sklep o prenehanju delovnega razmerja nezakonit (v nasprotju z zakonom, kolektivno pogodbo ali splošnim aktom), lahko odloči le sodišče. To pa lahko v skrajni posledici pomeni, da bi morali v vsakem primeru uveljavljanja pravice do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti ugotavljati zakonitost dokončnega sklepa o prenehanju delovnega razmerja. Druga pomembna okoliščina je v tem, da nezakonito ravnanje organizacije oziroma delodajalca ni povezano s krivdnim ravnanjem delavca ali vsaj z njegovo voljo. Obenem pa je šteti, da delavec izpolni zahtevo iz navedenega določila 19. člena zakona, ko vloži zahtevo za varstvo pravic oziroma ko začne sodni spor, kajti zakon ne zahteva dokončanja teh postopkov kot pogoja za priznanje pravice do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti.

Vse te dvome smo želeli odpraviti z dodatnimi pojasnili. Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve nam je na našo poizvedbo odgovorilo v več kot šestih mesecih po roku, v katerem smo pričakovali odgovor (30 dni). V odgovoru so nas seznanili, da ima ministrstvo enako stališče v zvezi s tem vprašanjem kot zavod, kar je razvidno iz tega, da kot drugostopni organ zavrnejo vsako pritožbo zavarovanca zoper sklepe o prekinitvi postopka. Je pa ministrstvo o izvajanju zadnje alinee 19. člena zakona za mnenje povprašalo tudi Republiški zavod za zaposlovanje. Ta je navedeni problem obravnaval na dveh sejah upravnega odbora. Po obravnavi je upravni odbor sprejel sklepe, ki potrjujejo pravilnost ravnanja območnih enot zavoda v zvezi s prekinitvijo postopka odločanja o pravici do denarnega nadomestila do rešitve predhodnega vprašanja. Hkrati pa je sprejel tudi sklep, naj ministrstvo v postopku sprememb in dopolnitev zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti natančneje opredeli vsebino zadnje alinee 19. člena zakona tako, da njena uporaba ne bo dopuščala dvomov. Do ureditve v zakonu pa naj se dopolni ustrezno navodilo Republiškega zavoda za zaposlovanje z vključitvijo inšpekcije dela, ki da poročilo o obstoju nezakonitega prenehanja delovnega razmerja, kar je podlaga za odločitev uradne osebe, ki vodi postopek, ali bo uporabila institut predhodnega vprašanja oziroma sama začasno odločila o predhodnem vprašanju v upravnem postopku. Republiški zavod za zaposlovanje pa se v pravdi glede nezakonitega prenehanja delovnega razmerja vključi kot stranski udeleženec.

Zanimiv je razlog, ki ga ministrstvo navaja v prid navedeni razlagi izvajanja zadnje alinee 19. člena zakona. Navajajo, da zavarovanec pravico do denarnega nadomestila lahko uveljavi, vendar pa se mu pravica ne more priznati, ker do izdaje odločbe sodišča ni gotovo, ali bo v delovnem sporu uspel. Če bi zavarovancu priznali denarno nadomestilo, bi se ob njegovem uspehu v sodnem postopku izkazalo, da ni bilo pravne podlage za priznanje pravice do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti in bi moral sredstva vrniti. Izterjava sredstev pa ni mogoča oziroma je zelo otežkočena, za kar navajajo sodbo pristojnega sodišča, ki je v konkretnem primeru odločilo, da ni podlage za vračilo prejetih zneskov denarnega nadomestila, ki jih je zavarovanka prejemala v času do odločitve sodišča, da ji delovno razmerje ni prenehalo. To je torej razlog, da območne enote zavoda odločajo o pravici do denarnega nadomestila zavarovancem šele po izdani odločitvi sodišča o zakonitosti oziroma neza-konitosti prenehanja delovnega razmerja.

Menimo, da navedeni razlog ne vzdrži resne presoje. Če je namreč zavarovanec prejemal denarno nadomestilo za primer brezposelnosti, pa se kasneje s sodno odločbo ugotovi, da mu delovno razmerje ni prenehalo, je prejete zneske denarnega nadomestila zavezan vrniti. Šteti je, da ni bilo pravne podlage za prejemanje denarnega nadomestila, ker je bil zavarovanec v delovnem razmerju. Zahtevo za vrnitev neupravičeno prejetih zneskov denarnega nadomestila je moč utemeljiti s 54. členom zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti, ki med drugim določa, da ima zavod pravico zahtevati sredstva, izplačana iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti tudi, če so bila ta sredstva nenamensko porabljena. Sredstva pa je možno izterjati tudi na podlagi določil zakona o obligacijah.

Prekinitev postopka odločanja o zahtevku za priznanje denarnega nadomestila za primer brezposelnosti do rešitve predhodnega vprašanja ima za zavarovanca hude posledice. Zaradi dolgotrajnih postopkov, zlasti pred sodiščem, ostaja daljši čas brez vsakršnih dohodkov in podlag za socialno zavarovanje, čeprav je bil za primer brezposelnosti zavarovan in je v ta namen plačeval predpisane prispevke. Opisano ravnanje je neustrezno in je po našem mnenju treba spremeniti tovrstno prakso zavoda za zaposlovanje.

Dolgotrajnost pritožbenega postopka pri uveljavljanju pravic iz zavarovanja za primer brezposelnosti

O pritožbah zoper sklepe o priznanju pravic iz zavarovanja za primer brezposelnosti, ki jih na prvi stopnji izdajo območni zavodi za zaposlovanje, na drugi stopnji odloča ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve. Ker se v postopkih uveljavljanja teh pravic uporablja zakon o splošnem upravnem postopku, je drugostopni organ zavezan o pritožbi odločiti najpozneje v 60 dneh. V vseh primerih, ko so se pobudniki obrnili na varuha zaradi dolgotrajnosti pritožbenega postopka, so bile pobude utemeljene. Drugostopenjski organ ni odločil o pritožbi v zakonskem roku, praviloma pa tudi ne v razumnem roku. V vseh primerih smo na to ministrstvo opozorili in naša opozorila je upoštevalo. Ob tem naj opozorimo tudi na okoliščino, ki tudi ne pripomore k hitrejšemu reševanju pritožb. Iz listin, ki nam jih posredujejo pobudniki, je večkrat razvidno, da prvostopni organ, ki sprejme pritožbo zavarovanca, te ne posreduje skupaj s spisom drugostopnemu organu nemudoma, kot to določa zakon o splošnem upravnem postopku.

Nepopolne odločbe prvostopnih organov

Zakon o splošnem upravnem postopku, na podlagi katerega prvostopni organi odločajo o pravicah iz zavarovanja za primer brezposelnosti, natančno določa obliko in sestavne dele odločb, izdanih v upravnem postopku. V več primerih smo ugotovili, da je obrazložitev odločbe zavoda za zaposlovanje kot natančno predpisani sestavni del odločbe zelo pomanjkljiva. Seveda gre za tiste odločitve, s katerimi se zavarovancu zavrne pravica, ki jo uveljavlja, ali pa se vloga zavrže. Ta pomanjkljivost se kaže zlasti v tistem delu obrazložitve, kjer bi moral organ utemeljiti razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo odločitev, navedeno v izreku. Praviloma taka obrazložitev navaja posamezne člene predpisov, ki so podlaga za odločitev, vendar jih ne pojasnjuje, še manj pa utemeljuje njihovo uporabo glede na ugotovljeno dejansko stanje. V teh primerih nepopolnih odločb je možno sklepati tudi na kršitev pravice do pritožbe, kajti v pritožbi ni mogoče izpodbijati odločitve z izpodbijanjem razlogov v obrazložitvi, ki jih ni ali ki so nepopolni.

Legal information   |   Privacy   |   Contact Made by: Nova Vizija d.d.