Natisni vsebino

Varuh spodbudil medresorsko usklajevanje glede vloge policije v izvršbi

11.09.2015 12:58
Kategorija: Sodni in policijski postopki - Policijski postopki



Varuh se vselej ne znajde med naslovniki, ki se jim posreduje predpise, ki so sicer v medresorskem oziroma strokovnem usklajevanju – in to četudi je na nekem področju zaradi njegovih tovrstnih predlogov že prišlo do normativnih sprememb (tak primer je bila novela ZIZ-J, ki je vključevala tudi spremembo, po kateri strokovni sodelavci zdaj lahko naroke vodijo (le) »po pisni odredbi sodnika« - o čemer smo že poročali, na strani 126 letnega poročila Varuha za leto 2013). Kljub temu smo v letu 2015 uspeli pomembno vplivati tudi na vsebino sprememb in dopolnitev Pravilnika o opravljanju službe izvršitelja čeprav na njih nismo bili posebej opozorjeni. Strokovno oziroma medresorsko usklajevanje smo izkoristiti za to, da podamo sledeče kritike navedenega podzakonskega predpisa.

Ministrstvu za pravosodje (MP) in Ministrstvu za notranje zadeve (MNZ) smo posredovali Varuhovo mnenje, da je z vidika načela pravne države problematičen drugi odstavek 45. člena Pravilnika o opravljanju službe izvršitelja (»Policija izvršitelja varuje pred dejanskimi napadi in sodeluje pri premagovanju aktivnega in pasivnega odpora zavezanca. Policija sme izvršitelju pomagati tudi pri odprtju zaprtega prostora in odstranitvi ovir za opravo izvršilnih dejanj.«). Pri tem smo se izhodiščno oprli na navedbe 'najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin', da je v pravni državi potrebno uveljaviti »ustrezen pravni sistem, ki naj bo koherenten in neprotisloven« (odločba Ustavnega sodišča RS, številka U-I-13/94 z dne 21. 1. 1994), ker le »tak pravni sistem lahko zagotavlja ustavnost in zakonitost na podlagi načela hierarhije v pravu ter deluje kot integralna celota, sestavljena iz struktur, ki se med seboj povezujejo, so med seboj odvisne in si ne nasprotujejo« (iz že navedene odločbe), da je državna uprava tudi »pri izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na Ustavo in zakon« (odločba številka U-I-190/95 z dne 17.12.1998), in da »tudi pravna teorija zastopa stališče, da podzakonski splošni akti ne smejo vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage« (odločba številka U-I-73/94-9 z dne 25. 5. 1995). Nato pa smo poudarili, da je naše stališče, da drugi odstavek 45. člena Pravilnika o opravljanju službe izvršitelja ni v skladu z določbami kar treh veljavnih zakonov – Zakona o državni upravi (ZDU-1), Zakona o Vladi Republike Slovenije (ZVRS) in Zakona o izvršbi in zavarovanju (ZIZ) –, saj da drugače kot preostale njegove določbe, ki obravnavajo razmerje med izvršitelji in policijo, natančneje razčlenjuje naloge oziroma pooblastila neposredno policije (»Policija ... varuje…«, »Policija sme...«), kar pa pač ne more biti sprejemljivo glede na subjekt, ki je navedeni pravilnik glede na zakonsko ureditev (edini) lahko izdal (minister, pristojen za pravosodje).

Tako smo navedli, da pravilnik opredeljuje ZDU-1 v prvem odstavku 74. člena kot enega izmed tistih predpisov, ki jih izdajajo ministri, za »izvrševanje zakonov, drugih predpisov državnega zbora, predpisov vlade ter predpisov Evropske unije«, in to (drugi odstavek) »če tako določa zakon ali uredba izdana za izvrševanje zakona ali če minister oceni, da je to potrebno za izvrševanje zakona ali predpisa Evropske unije«, pri čemer se s te vrste splošnim normativnim pravnim aktom(tretji odstavek) »podrobneje razčlenijo posamezne določbe zakona ali drugega predpisa.« Glede na določbe 16. člena ZDU-1 in 18. člena ZVRS o tem, kdo minister je, ter določbe 34. in 37. člena ZDU-1 o delovnih področja ministrstva za notranje zadeve in ministrstva za pravosodje, je Varuh nadalje izpostavil, da obe določbi iz drugega odstavka 45. člena Pravilnika o opravljanju službe izvršitelja vsebinsko spadata v polje nalog ministrstva pod vodstvom in predstavljanjem ministra, pristojnega za notranje zadeve in da bi že zato oboje lahko v pravilniku predpisal (le) ta minister – in ne minister, pristojen za pravosodje. Podkrepitev za tako gledanje je sicer moč najti tudi še na bolj konkretni ravni, saj ZIZ v četrtem odstavku 49. člena (Ravnanje izvršitelja) določa, da je minister, pristojen za pravosodje, tisti, ki »s podzakonskim predpisom natančneje predpiše ravnanje izvršitelja pri opravljanju izvršbe«, prav to pa je tudi bila določba, na podlagi katere je bil Pravilnik o opravljanju službe izvršitelja izdan – in kot ne nazadnje pravi njegov lastni 1. člen, ta »določa obliko in vsebino identifikacijskih znakov izvršitelja, ravnanje izvršitelja pri opravljanju neposrednih dejanj izvršbe in zavarovanja ter način hrambe zarubljenih ali odvzetih stvari«. Navedeno je torej pomenilo (tudi), da je z drugim odstavkom 45. člena Pravilnika o opravljanju službe izvršitelja prekoračen okvir zakonskega pooblastila ministru, pristojnem za pravosodje (četrti odstavek 49. člena ZIZ), in da je tudi v nasprotju s 1. členom samega pravilnika. Tako prva določba samega Pravilnika o opravljanju službe izvršitelja kot tudi že pred tem sama zakonska podlaga torej v nobenem pogledu nista dopuščala, da bi lahko neposredno policija nastopala kot adresat norm iz preostanka pravilnikove vsebine.

Do potrditve gornjih Varuhovih stališč je moč priti tudi še po drugi poti. Zakon o nalogah in pooblastilih policije (ZNPPol), kot tisti zakon, ki (prvi odstavek 1. člena) ureja naloge in pooblastila policije, sicer tudi sam dopušča možnost opravljanja nalog in pooblastil po določbah tudi drugih zakonov oziroma predpisov (četrti odstavek 1. člena, zadnja alineja prvega odstavka 4. člena,...), vendar je (še posebej ob upoštevanju zgoraj že predstavljenih razlogov) čisto umljivo, da vsebuje tudi določbo (drugi odstavek 33. člena), po kateri »/n/ačin izvajanja policijskih pooblastil iz prejšnjega odstavka podrobneje predpiše minister«, pristojen za notranje zadeve - pri čemer so v 'prejšnjem odstavku' med pooblastili, ki se jih policisti smejo poslužiti pri opravljanju policijskih nalog, izrecno navedena tudi »druga policijska pooblastila, določena v zakonih«. Tudi na podlagi samega ZNPPol je torej bilo možno priti do zaključka, da je v sedanji ureditvi edinole minister, pristojen za notranje zadeve, tisti, ki sme s pravilnikom podrobneje razčleniti posamezne zakonske določbe (ZIZ ali seveda samega ZNPPol) v zvezi z ravnanjem policije med izvršbo.

Varuh je tako naslovil na ministra, pristojnega za pravosodje, predlog, da ob upoštevanju tudi gornjih kritik oceni, ali ne bi šlo ustrezno spremeniti tudi 45. člena Pravilnika o opravljanju službe izvršitelja, obenem pa smo to priložnosti izkoristili tudi še za to, da smo na ministrico, pristojno za notranje zadeve, (upoštevajoč tudi drugi odstavek 33. člena ZNPPol in 17. člen ZVRS) naslovili predlog, da oceni, ali bi šlo podrobneje razčleniti zakonske določbe o pomoči policije državnim organom, samoupravnim lokalnim skupnostim in nosilcem javnih pooblastil, posebej še izvršiteljem pri opravljanju izvršbe.

MP je Varuhovo kritiko drugega odstavka 45. člena Pravilnika o opravljanju službe izvršitelja ocenilo kot utemeljeno in v celoti pritrdilo našemu razlogovanju. Sporočilo je tudi, da bodo pripravili novo gradivo Pravilnika o spremembah in dopolnitvah Pravilnika o opravljanju službe izvršitelja, v katero bo vključena tudi ustrezna sprememba oziroma črtanje drugega odstavka 45. člena pravilnika, gradivo pa da bodo posredovali MNZ v medresorsko usklajevanje. Odzvalo se je tudi MNZ, ki je dodatno navedlo tudi, da je navedeni pravilnik »že od njegove uveljavitve v vsebinskem neskladju s  policijsko zakonodajo (prej z drugim odstavkom 25. člena ZPol in sedaj s petim odstavkom 12. člena ZNPPol), saj določa, da sme policija izvršitelju pomagati tudi pri odprtju zaprtega prostora in odstranitvi ovir za opravo izvršilnih dejanj, kar pa ne drži, saj je naloga policije v teh primerih zgolj in samo vzpostaviti javni red in mir ter po potrebi nadaljevati z aktivnostmi za zagotavljanje varnosti upravičenca.« Ob tem je Varuh lahko pozdravil predlog MNZ, da naj MP v sodelovanju z njimi uskladi določbe Pravilnika o opravljanju službe izvršitelja z določbami ZNPPol (ta predlog pa je, kot je razvidno zgoraj, MP tudi sprejelo). Navedeno Varuh vidi kot dobrodošel praktični izraz določbe iz prvega odstavka 59. člena ZDU-1 (»Ministrstva in drugi upravni organi morajo med seboj sodelovati v vseh skupnih vprašanjih.«), ki ga sicer vse prevečkrat pogrešamo.

MNZ je v odzivu na Varuhov predlog tudi navedlo, da je bila v postopku priprave besedila ZNPPol zaradi zavedanja o pomembnosti izvajanja policijske asistence, ta vsebina celovito urejena neposredno v samem zakonu in da »se izvajanje asistence izvršitelju v praksi ni izkazalo za problematično« - MP pa je nato sporočilo, da so pri njih »v zvezi s tem zaznali, da postopanje policistov pri asistenci izvršiteljem ni v vseh primerih popolnoma enako.« Navedeno torej kaže na vendarle na različne izkušnje obeh ministrstev na tem področju. Varuh bo tako pri obravnavi zadev na tem področju še toliko bolj pozoren na izpostavljeno prakso in morebitne razlike v njej ter po potrebi tudi dodatno ukrepal. 6.0-20/2015


Nazaj
Pravne informacije   |   Zasebnost   |   Kontakt