Varuh človekovih pravic je večkrat, posebej tudi v poročilu za leto 2006, poudaril, da je institut javne razprave oz. možnost sodelovanja stroke in civilne družbe v postopku priprave predpisov, demokratični standard, ki postaja v sodobnih državah nujnost. Te procese spodbuja tudi Evropska unija v okviru prizadevanj za predhodno analizo učinkov predpisov (RIA − Regulatory Impact Assessment). Opozorili smo, da v Sloveniji način sodelovanja javnosti v postopku priprave predpisov pred državnimi organi in celo v zakonodajnem postopku, ni urejen s posebnim predpisom, čeprav je pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev v Ustavi RS opredeljena kot posebna človekova pravica (44. člen), povezana pa je tudi s pravico do peticije (44. člen). Uresničevanje te pravice v zvezi s postopki priprave predpisov je sedaj urejeno le delno in nepopolno, s posameznimi podzakonskimi ali internimi akti. Seznanjenost z osnutki predpisov omogoča Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, ki določa, da mora predlog zakona, drugega akta državnega zbora ali predlog vladne uredbe ministrstvo posredovati v svetovni splet najpozneje po sprejemu na delovnih telesih vlade. Poslovnik Vlade RS zahteva, da mora predlagatelj v spremnem dopisu k predlogu gradiva zagotoviti, da je opravil tudi posvetovanje s predstavniki civilne družbe v okviru presoje učinkov predlagane odločitve. Način tega posvetovanja pa ni nikjer natančneje urejen. Za to odgovarja predlagatelj gradiva, vendar morebitne kršitve nimajo pravnih posledic.

V poročilu za leto 2006 smo predlagali, da bi bilo treba sodelovanje javnosti v postopkih priprave predpisov celovito urediti z ustreznim zakonom in v tem okviru določiti krog udeležencev, čas razprave, način posredovanja pripomb, predvsem pa obveznost nosilcev takšnih razprav, da se opredelijo do prejetih pripomb in predlogov (v točki 2.1.7). V Mnenju k dvanajstemu rednemu letnemu poročilu Varuha človekovih pravic za leto 2006, ki ga je Vlada Republike Slovenije sprejela na seji dne 30. 10. 2007, se je vlada, vsaj na načelni ravni, pozitivno odzvala na te pobude. Navedla je, da je Republika Slovenija v okviru Sveta Evropske unije skupaj z ostalimi državami članicami podprla pobudo za boljšo pripravo predpisov in izdelavo analiz njihovih vplivov ter se celovito zavzela za njuno izpolnjevanje. V sklopu E-demokracije je bil na državnem portalu E-uprava odprt e-naslov za sodelovanje z zainteresirano javnostjo, in sicer za pripombe, predloge in mnenja vseh zainteresiranih. V  tem mnenju je vlada posebej navedla, da »se zaveda velikega pomena, ki ga ima sodelovanje državljanov v postopkih sprejemanja predpisov. Aktivna vključitev državljanov v najzgodnejši fazi priprave predpisov prispeva k večji kvaliteti sprejetih odločitev in boljši uveljavitvi le-teh«. Predloge varuha za izvedbo javnih razprav z možnostjo sodelovanja javnosti pri pripravi predpisov je v pogovoru z varuhinjo podprl tudi minister za javno upravo dr. Gregor Virant. Tovrstne predloge varuha so podprli ob obravnavi letnega poročila za leto 2006 tudi Komisija za peticije in v razpravi v državnem zboru poslanci iz različnih poslanskih skupin, vendar priporočilo, da naj se takšen zakon sprejme, v državnem zboru ni bilo sprejeto.

Ocenjujemo, da ta načelna podpora Vlade RS in posameznih poslancev o sodelovanju javnosti pri sprejemanju predpisov v letu 2007 ni bila podprta s konkretnimi ravnanji posameznih ministrstev, ko pripravljajo predloge predpisov. Med njimi so bili nekateri zelo pomembni zakoni, ki vplivajo na položaj, ravnanje ali pravice številnih državljanov in drugih prebivalcev Slovenije (zakon o pacientovih pravicah, nov kazenski zakonik, zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o odvetništvu, zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o izvrševanju kazenskih sankcij, in drugi).

Predpisi se največkrat pripravljajo v ozkih krogih in netransparentno. Predlogi predpisov se včasih za krajši čas objavijo na spletnih straneh, in to naj bi predstavljalo »javno razpravo«. Menimo, da to ni dovolj. Tudi posredovanje gradiv posameznim institucijam, kot je Varuh človekovih pravic RS, z željo, da v nekaj dneh posredujejo pripombe in predloge, ni dovolj. Tak postopek priprave predpisov pred sprejemom na Vladi RS, ne nudi realnih možnosti za sodelovanje strokovne in druge zainteresirane javnosti, nevladnih organizacij in drugih. Poudariti je treba, da so realne možnosti za vplivanje na vsebino predpisov le v fazi, ko so ti pri njihovih pripravljavcih, pri ministrstvih ali drugih vladnih telesih. Ko je predlog predpisa na vladi sprejet, sledi le še razprava v državnem zboru, ko je zaradi poslovniških določb o zakonodajnem postopku, realno le še malo možnosti za konceptualne in strokovne razprave o posameznih zakonskih rešitvah, saj je predloge potrebno oblikovati  v obliki amandmajev, in še te lahko vlagajo le poslanci.

Menimo, da bi ministrstva, ki pripravljajo predpise, morala razpravo o pomembnih predpisih aktivno organizirati. To pomeni, da bi morali objavo predpisa na spletnih straneh promovirati v medijih in pozvati strokovne institucije, nevladne organizacije in druga civilna združenja k posredovanju pripomb. Prav tako menimo, da bi ministrstva morala organizirati razprave in nanje povabiti strokovnjake in čim širši krog tistih, ki jih prepis zadeva. To je del postopka, ki naj spodbudi k posredovanju pripomb in novih predlogov. Še pomembnejša je naslednja faza - opredelitev do posredovanih pripomb. Šele soočenje pripomb in vladnih argumentov, zakaj te (ni)so utemeljene, daje pravo vsebino in pomen javnim razpravam, saj menimo, da pravica do odgovora na posredovane pripombe izhaja iz ustavnih človekovih pravic do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev in do peticije.

Prepričani smo, da bi na ta način dobili boljše predpise, ki jih ne bo potrebno v kratkem času popravljati, saj se vse prevečkrat izkaže, da zakonodajalec ni vnaprej predvidel vseh posledic uresničevanja predpisov. Primeren čas za razprave gotovo olajša kasnejše uveljavljanje predpisov. S širjenjem kroga ljudi, ki so seznanjeni z načrti novih prepisov, se tudi zmanjšuje možnost za uveljavljanje ozkih interesov posameznih skupin, kar lahko vodi v različne nepravilnosti, ali celo korupcijo. V majhnih državah kot je Slovenija, se še hitreje zgodi, da predpis dejansko pripravlja tista skupina, ki ga bo izvajala in je (morda tudi materialno) zainteresirana za določene rešitve pri njihovem izvajanju. Vse naštete nevarnosti in pomanjkljivosti lahko omejijo  ustrezno organizirane razprave o zakonskih projektih.

Zato pričakujemo, da bodo vlada in ministrstva svojo dosedanjo načelno podporo sodelovanju državljanov v postopkih sprejemanja predpisov uresničila tudi v praksi. Ker to doslej ni bilo uresničeno in se pričakovanje ministra za javno upravo, da bodo ministrstva to upoštevala brez zakonskih zavez, ni uresničilo, ponavljamo predlog, da naj se sodelovanje javnosti pri sprejemanju predpisov uredi s posebnim zakonom.

Predlog Kazenskega zakonika

Za pripravo zakonodaje s področja pravosodja skrbi Ministrstvo za pravosodje. Varuh človekovih pravic RS (v nadaljevanju varuh) podpira vse dejavnosti ministrstva, usmerjene k večji sposobnosti sodne veje oblasti, da zmanjša in odpravi sodne zaostanke ter zagotovi kakovostno sojenje v razumnem roku.  Pri tem mora vselej izhajati iz načel ustavnosti in zakonitosti ter spoštovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin. To velja tudi za načrtovane spremembe zakonodaje s področja kazenskih postopkov (Kazenski zakonik in Zakon o kazenskem postopku), ki jih je Ministrstvo za pravosodje napovedalo konec leta 2007.

Državni zbor je že odločil, da je besedilo novega Kazenskega zakonika ustrezno za nadaljnjo drugo obravnavo. Varuh želi poudariti, da je kazensko pravo eden izmed stebrov državnosti. Vsi posegi v temeljne institute kazenskega prava bi morali biti zato skrbno pretehtani, hkrati pa bi morala biti zagotovljena široka javna razprava in za bistvene spremembe (zlasti v splošnem delu) dosežen konsenz stroke.

Varuh pa pozdravlja nekatere novosti, ki jih prinaša predlog kazenskega zakonika (npr. nadomestno kazen hišnega zapora, možnost prestajanja kazni na prostosti z delom v korist humanitarnih organizacij ali lokalne skupnosti). Prav tako pozdravlja nekatere nove inkriminacije kaznivih dejanj (npr. na področju kaznivih dejanj zoper delovno razmerje in zoper gospodarstvo in okolje). Nekatere predlagane spremembe v posebnem delu Kazenskega zakonika celo neposredno sledijo našim predlogom, ki smo jih dajali v preteklosti (npr. inkriminacija objavljanja osebnih podatkov otroka – drugi odstavek 287. člena KZ, (delna)inkriminacija sovražnega govora – 297. člen KZ).

Varuh si že vrsto let prizadeva za sprejem zakonodaje in ukrepov, ki bi zmanjšali nasilje v družini, pri čemer izhajamo predvsem iz potrebe po zaščiti otrok in njihovih pravic; to je tudi eno od prednostnih področij varuhinje v tem mandatu. Varuhinja osebno podpira tudi vse predloge in zakonske rešitve, ki lahko prispevajo k boljši zaščiti otrok in zmanjšajo možnosti za različne oblike zlorabe. Eden od preventivnih ukrepov v tej smeri je lahko tudi uporaba podatkov o osebah, ki so že bile pravnomočno obsojene za kazniva dejanja zoper spolno nedotakljivost. Predlagane spremembe so tako lahko korak v pravi smeri, vendar ob zoženem obsegu obdelave tozadevnih zbranih podatkov, da bi bila preprečena možnost njihove zlorabe. Nasprotujemo namreč temu, da bi bili podatki iz kazenskih evidenc dostopni javnosti brez omejitev ali celo javno objavljeni, saj bi s tem ogrozili tudi žrtve dejanj zoper spolno nedotakljivost, saj se ta dejanja v mnogih primerih dogajajo v družinskem krogu; več pa bi bilo tudi možnosti za pomote ali zlorabe takšnih podatkov.

Predlog kazenskega zakonika uvaja dosmrtno kazen zapora. Odločitev o uvedbi kazni dosmrtnega zapora je stvar odločitve politične volje zakonodajalca. Do te predlagane spremembe pa je varuh zadržan, saj argumenti, ki jih navaja ministrstvo za pravosodje, ne prepričajo. Višina zagrožene kazni tudi sicer ne vpliva na zmanjšanje števila kaznivih dejanj, prej uspešnost države pri odkrivanju in pregonu storilcev kaznivih dejanj. Kazen dosmrtnega zapora je kruta, nečloveška, poniževalna in nedoločna. Glavni cilj izvrševanja kazni zapora mora biti socialna rehabilitacija obsojenca za vrnitev na prostost, ne zgolj njegova izolacija.

Obsežnost predlaganih sprememb (ministrstvo navaja, da je vseh sprememb v predlogu novega Kazenskega zakonika napram obstoječemu skoraj 65%) bodo imela vpliv na dolžino sodnih postopkov. Dolgotrajnost sodnega postopka pa ni v interesu žrtve kaznivega dejanja.

Predlog zakona o duševnem zdravju

Priprava zakona o duševnem zdravju dokazuje, kako se priprave zakonskih besedil ne bi smeli lotiti. V dolgi zgodovini priprav so bile oblikovane različne delovne skupine, ki nikakor niso uspele uskladiti besedila v kompromisni predlog, ki bi upošteval zahteve stroke in zahteve javnosti oziroma pacientov in njihovih bližnjih. Po naši oceni je predvsem zatajilo Ministrstvo za zdravje, ki je svojo odgovornost za pripravo zakona preneslo na delovne skupine. V trenutku, ko je ministrstvo ugotovilo, da so delovne skupine svoje delo končale, bi moralo aktivno prevzeti vlogo koordinatorja in usklajevalca različnih pogledov ter pripraviti zakonski predlog.

Varuh človekovih pravic ne more imeti v pripravi zakonskih besedil enakega položaja kot posamezna ministrstva in drugi upravni organi, zato od njega ni mogoče pričakovati »medresorskega usklajevanja«. Varuh poskuša predvsem ugotoviti, ali predlagani zakon razrešuje odprta vprašanja, na katera je že večkrat opozarjal. Od pripravljalcev gradiva zato pričakujemo, da bodo naše predloge upoštevali oziroma jih utemeljeno zavrnili.

Predlog zakona (zadnja delovna verzija) smo prejeli prvič 13. 3. 2008 in ministrstvu tudi poslali več kot 20 pripomb. 1. aprila pa smo po elektronski pošti prejeli novo besedilo zgolj členov zakona in poziv, da pripombe pošljemo do 3. 4. 2008. Na ta poziv ministrstva za zdravje se nismo odzvali, saj nam tudi ni bilo pojasnjeno, kateri naše predlogi in pripombe so bili sprejeti.

Sicer pa smo k predlogu zakona oblikovali naslednje temeljne pripombe:

• Predlagali smo ponovni razmislek o primernosti naslova zakona. Iz definicije duševnega zdravja, ki je določena v 2. členu zakona, je razvidno, da je duševno zdravje opredeljeno kot stanje posameznika, o tem pa ni treba sprejemati zakona. Zakon naj določi posebne pravice oseb, ki (ni)so v takšnem stanju in zahtevana ravnanja v zvezi s tem.
• Celotno besedilu predloga zakona je preveč zapleteno, še zlasti se prevečkrat popolnoma brez potrebe sklicuje na druge določbe ali jih ponavlja. Predlagamo, da se pogoji za posamezen ukrep navedejo, ko se prvič pojavi v zakonskem besedilu, ne pa, da se sklicuje na kasnejše določbe. Prav tako predlagamo, da se določbe glede mladoletnikov in njihovega zastopanja uredijo enotno na posebnem mestu, s čimer bi se izognili prenormiranosti in ponavljanju nekaterih določb.
• Predlagana ureditev bo dejansko uveljavljena šele leta 2011, saj končne določbe zakona opredeljujejo zelo dolge roke za sprejem nujno potrebnih podzakonskih aktov.
• Zakon ne sme dovoljevati omejevanja vseh človekovih pravic, zato bi moral posebej določiti, katere pravice je mogoče začasno omejiti in pod katerimi pogoji je to mogoče storiti; poleg tega bi moral zakon natančneje določiti vsebino posebne skrbi za mladoletnike,
• Postopek imenovanja zastopnikov je preveč zapleten (nepotrebno soglasje), njegovo sodelovanje z odvetnikom pacienta pa premalo definirano. Zastavlja se vprašanje, kako bo upoštevan dejanski interes pacienta, če bo prišlo do različnih stališč najbližje osebe, zagovornika in odvetnika.
• Med nalogami zastopnika ni zastopanja, zato je njegovo poimenovanje vprašljivo. Poleg tega njegova naloga ne more biti nadzor nad pravilnostjo evidenc, saj je to pristojnost državnih organov.

Ministrstvo za zdravje smo opozorili, da smo poskušali opozoriti le na večje nejasnosti besedila in smo konkretnejše pomisleke pripravljeni uskladiti neposredno, vendar njihovega odziva še nismo prejeli.

Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o varstvu okolja

Besedilo predloga navedenega zakona smo v Varuhu človekovih pravic od Ministrstva za okolje in prostor (MOP) prejeli 21. 3. 2008 z navedbo, da bo predlog obravnavala vlada do izteka meseca marca. Torej smo za pregled, analizo in morebitno pripravo predlogov, pripomb in mnenj imeli zelo kratek čas, saj bi bilo smiselno, da bi naše podane pripombe MOP obravnaval še pred vladno proceduro.

Glede na omenjene časovne okvire smo k predlogu zakona oblikovali naslednje bistvene pripombe:

• Kakovost okoljskih poročil in poročil o vplivih na okolje bo po predlagani ureditvi nadzorovalo MOP, saj se odpravljata instituta revizije in okoljskih izvedencev. Zastavlja se vprašanje, ali ima MOP za to dovolj usposobljenih kadrov? Ali morda navidezna racionalizacija ne bo privedla celo do diametralno drugačnih učinkov?
• Menimo tudi, da predlog zakona oži krog stranskih udeležencev in krajša rok za vložitev zahteve za priznanje statusa stranskega udeleženca v postopku izdaje okoljevarstvenih dovoljenj in soglasij.
• Posebej zanimiva pa je določba v predlaganem zakonu, ki kot pogoj za vstop nevladnih organizacij v postopek, predpisuje poslovne knjige, revidirane v skladu z zakonom. Zastavlja se vprašanje skladnosti takšne ureditve z zahtevami Aarhuške konvencije, saj ta konvencija nevladne organizacije, ki spodbujajo varstvo okolja, že sama opredeljuje kot del javnosti, za katero šteje, da izkazuje zadosten interes za vstop v postopek.
• Postopke odvzema pooblastila za izvajanje obratovalnega monitoringa je potrebno zelo jasno določiti, predvsem pa je po mnenju VČP potrebno razmejiti pristojnosti in obveznosti med Inšpektoratom Republike Slovenije za okolje in prostor in Agencijo Republike Slovenije za okolje.

Opredelitev MOP-a do naših pripomb še nismo prejeli.